張三鑫 汪全勝

地方立法的立項論證探討*

張三鑫 汪全勝

地方立法的立項論證工作，是指地方立法機關(guān)，通過召開座談會、研討會、論證會、聽證會以及開展社會調(diào)研等方式，對廣泛收集的立法建議項目，聽取政府機關(guān)、人大代表、專家學(xué)者以及受影響公民、法人等方面的意見，進而論證決定是否將所收集的立法建議項目列入立法規(guī)劃和年度立法計劃的程序。地方立法的立項論證工作可以從源頭上提高地方立法質(zhì)量，節(jié)約立法成本，保證立法規(guī)劃、計劃的必要性、合理性、可行性和可操作性，實現(xiàn)立法資源的合理配置。但是當(dāng)前地方立法立項論證制度尚不成熟，立項論證主體作用不明顯、論證參與人的選擇范圍、論證程序的設(shè)計、論證維度的科學(xué)劃定都尚未形成科學(xué)的制度規(guī)定，從而影響了地方立法立項論證的深度與效率。

立項論證 論證主體 論證程序 論證維度

賦予地方立法權(quán)一般是以國家意志的形式——憲法或憲法性法律表示的，它意味著中央和地方分權(quán)。我國地方權(quán)力機關(guān)自20世紀(jì)70年代獲得立法權(quán)至今，在30余年的發(fā)展中妥善處理了改革、發(fā)展和穩(wěn)定的關(guān)系，既保證了中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，以其大量可操作性強的執(zhí)行性地方立法有效貫徹了中央立法和國家發(fā)展戰(zhàn)略和政策；又發(fā)揮了地方的主動性與積極性，以其自主性地方立法切實解決了地方治理中的特色事務(wù)，實現(xiàn)了人大、政府與民眾的良性互動，成為我國“依法治國，建設(shè)社會主義法治國家”基本方略實現(xiàn)的重要路徑之一。各地人大及其常委會在逐漸獲得立法權(quán)后，不斷完善地方立法程序，在實踐中不斷摸索和創(chuàng)新立法準(zhǔn)備程序，對其中的立項論證活動進行了一系列試點工作，而“深入推進科學(xué)立法、民主立法……完善立法項目征集和論證制度”也成為中央對地方立法的具體要求。在新修訂的《中華人民共和國立法法》（以下簡稱《立法法》）第52條中，也增加了對立法規(guī)劃、立法計劃制定的要求，同時對立法建議項目的篩選提出更為明確的要求：立法建議項目應(yīng)當(dāng)更滿足經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)律，更符合廣大人民群眾的社會需要，更高的地方立法質(zhì)量要求。①參見《立法法》第52條：“廣泛征集意見，科學(xué)論證評估，根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展和民主法治建設(shè)的需要，確定立法項目，提高立法的及時性、針對性和系統(tǒng)性”。地方立法立項論證工作作為當(dāng)前地方提高立法質(zhì)量的重要方法，已經(jīng)為較多省市在地方立法實踐中摸索，亦成為當(dāng)前學(xué)術(shù)研究熱點。

一、地方立法立項論證維度

我國是單一制國家結(jié)構(gòu)，地方立法來源于中央授權(quán)，中國立法學(xué)研究會會長張春生將我國立法體制總結(jié)為“統(tǒng)一，分層級，多種類”，其中的分層級即為中央和地方兩個立法層級。②根據(jù)2016年4月29日，張春生在山東省立法學(xué)研究會成立大會所做發(fā)言整理。而對地方立法含義及內(nèi)容的界定，我們認(rèn)為是指包括地方人大制定地方性法規(guī)和地方政府制定地方政府規(guī)章。地方立法立項機制，則“是為了加強立法程序、提高立法審議水平和節(jié)約立法資源而創(chuàng)設(shè)”，[1]通過制定立法規(guī)劃和年度立法計劃來科學(xué)統(tǒng)籌一段時間的立法資源。地方立法主體在立項過程中，需要對廣泛收集立法建議項目進行論證，以確定其是否可以列入立法規(guī)劃、計劃。

立項論證的維度是指地方人大及其常委會對收集立法建議項目所圍繞展開論證的方面、維度，也可以稱為立項論證的內(nèi)容。論證維度是地方立法立項論證最重要的內(nèi)容，因為論證內(nèi)容的科學(xué)程度直接決定了論證工作的科學(xué)性。在此，試圖對論證維度給出一個科學(xué)劃定。

（一）合法性

合法性，是決定一個立法建議項目能夠列入立法規(guī)劃、計劃的最根本、最基礎(chǔ)的論證維度。其主要體現(xiàn)在以下兩個方面：（1）法律對地方立法權(quán)作出限制性規(guī)定。如《立法法》第8條列舉了11項只能由法律規(guī)定的，③參見《立法法》第8條規(guī)定，下列事項只能制定法律：（一）國家主權(quán)的事項；（二）各級人民代表大會、人民政府、人民法院和人民檢察院的產(chǎn)生、組織和職權(quán)；（三）民族區(qū)域自治制度、特別行政區(qū)制度、基層群眾自治制度；（四）犯罪和刑罰；（五）對公民政治權(quán)利的剝奪、限制人身自由的強制措施和處罰；（六）稅種的設(shè)立、稅率的確定和稅收征收管理等稅收基本制度；（七）對非國有財產(chǎn)的征收、征用；（八）民事基本制度；（九）基本經(jīng)濟制度以及財政、海關(guān)、金融和外貿(mào)的基本制度；（十）訴訟和仲裁制度；（十一）必須由全國人民代表大會及其常務(wù)委員會制定法律的其他事項。對于法律沒有限制的立法領(lǐng)域，“在沒有制定法律前，原則上法規(guī)可以先規(guī)定，不需要授權(quán)”。[2]《立法法》第73條第二款和行政法規(guī)對地方立法內(nèi)容均作了限制性規(guī)定。[3]④參見《立法法》第73條第二款規(guī)定：屬于地方性事務(wù)需要制定地方性法規(guī)的事項。除本法第八條規(guī)定的事項外，其他事項國家尚未制定法律或者行政法規(guī)的，省、自治區(qū)、直轄市和設(shè)區(qū)的市、自治州根據(jù)本地方的具體情況和實際需要，可以先制定地方性法規(guī)。在國家制定的法律或者行政法規(guī)生效后，地方性法規(guī)同法律或者行政法規(guī)相抵觸的規(guī)定無效，制定機關(guān)應(yīng)當(dāng)及時予以修改或者廢止。（2）法律對地方立法權(quán)作了有限授權(quán)規(guī)定。我國《立法法》第73條第一款對地方立法權(quán)限做了明確規(guī)定：“地方性法規(guī)可以就下列事項作出規(guī)定：一是為執(zhí)行法律、行政法規(guī)的規(guī)定，需要根據(jù)本行政區(qū)域的實際情況作具體規(guī)定的事項；二是屬于地方性事務(wù)需要制定地方性法規(guī)的事項?！薄读⒎ǚā返?2條專門對設(shè)區(qū)市立法權(quán)作了授權(quán)規(guī)定。⑤參見《立法法》第72條規(guī)定：設(shè)區(qū)的市的人民代表大會及其常務(wù)委員會根據(jù)本市的具體情況和實際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸的前提下，可以對城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護、歷史文化保護等方面的事項制定地方性法規(guī)，法律對設(shè)區(qū)的市制定地方性法規(guī)的事項另有規(guī)定的，從其規(guī)定。

我們認(rèn)為地方立法權(quán)限主要為：（1）地方立法不能同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸；（2）實施性地方立法在以下情況不應(yīng)當(dāng)立項：一是上位法近期可能出臺，但調(diào)整內(nèi)容尚未定論；二是法律、行政法規(guī)可以直接適用于本地區(qū)，不需配置實施性辦法；三是市所在省級地區(qū)已有省級規(guī)章，且可直接適用于本市，不需再制定法規(guī)。（3）創(chuàng)制性地方立法在以下情況不應(yīng)當(dāng)立項：第一，雖有立法需求，但立法內(nèi)容超出地方立法權(quán)限或不宜由地方立法機關(guān)制定的；第二，問題重要但屬于暫時性、局限性或者不需要用地方性法規(guī)加以規(guī)范的；第三，立法條件尚不成熟的；第四，可以在其他法規(guī)中歸并或吸納，不需要單獨立法的。

（二）必要性

立法建議項目必要性論證的最重要內(nèi)容是保證立法需求的切實客觀性，所收集立法建議項目是否為完善地方法律體系之必要、是否為實踐所真正需求、是否會出現(xiàn)重復(fù)立法。

第一，立法建議項目應(yīng)當(dāng)是完善地方法律體系之必要。我國法律體系于2011年初步形成，地方立法作為其重要組成部分，在呼應(yīng)國家法律體系同時，更應(yīng)當(dāng)不斷完善自身法律體系建設(shè)。我國地方立法主要包括實施性立法和創(chuàng)制性立法。實施性立法應(yīng)當(dāng)與上位法相呼應(yīng)、相配套，根據(jù)地方自身經(jīng)濟、社會、文化現(xiàn)狀，制定出切實可行地方性法規(guī)。而創(chuàng)制性立法則應(yīng)體現(xiàn)地方特色，滿足地方需求。

第二，立法建議項目應(yīng)當(dāng)為實踐所真正需求，不僅對社會中急需立法的情況及時進行立法，杜絕部門“唯利立法”和“唯權(quán)立法”思想，同時也要抵制“法萬能論”思想，制定一些大而全，但最終能體現(xiàn)地方特色就那一兩句話的法規(guī)。

第三，立法建議項目不能為重復(fù)立法。重復(fù)立法包括抄襲上位法和抄襲其他省市立法，其中抄襲上位法尤為浪費立法資源。在上位法可以在本地區(qū)適用情況下，沒有必要浪費立法資源去重復(fù)立法。在有限立法資源下，重復(fù)立法還會影響其他急需立法建議項目的制定。

（三）可行性

立法建議項目的可行性論證是指立法機關(guān)對立法建議項目是否具有立法時機，是否已經(jīng)消除制度障礙，是否可以在本地區(qū)得到有效施行組織論證。不可行的建議項目會制造“空殼法規(guī)”——地方性法規(guī)大而空，缺少具體制度配套措施，造成行政執(zhí)法不能，或者公眾守法不能后果；“不合理法規(guī)”——地方性法規(guī)規(guī)定不合理，造成行政執(zhí)法成本、公眾守法成本過高，或公眾怨聲載道；“障礙法規(guī)”——地方性法規(guī)看似可行，但在法規(guī)執(zhí)行過程中存在現(xiàn)行體制障礙，現(xiàn)行體制尚未理順情形下，造成行政執(zhí)法多頭管理、責(zé)任模糊、相互推扯情況。鑒于此，建議從以下三個方面論證立法建議項目的可行性。

一是立法建議建項目是否簡潔、有針對性。地方立法體例結(jié)構(gòu)和內(nèi)容篇幅不必效仿國家立法——從立法目的、原則到具體規(guī)范面面俱到，而應(yīng)針對具體地方立法需求，用簡潔體例結(jié)構(gòu)即“若干規(guī)定”，將執(zhí)法者權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任和守法者權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任明確，追求“小而精”立法。

二是立法建議項目是否盡可能合情、合理，符合地方公眾文化觀念與價值選擇。合情，即為建議項目符合公眾情感觀念；合理，即為建議項目符合公眾認(rèn)知和價值選擇。

三是立法建議項目應(yīng)當(dāng)具備現(xiàn)實可行體制環(huán)境。當(dāng)前地方性法規(guī)多以城市管理為主，有些政府部門在管理中存在多頭管理、責(zé)任不明情況，單個政府部門提出的立法建議項目不僅不能理順其中關(guān)系，還可能會加劇部門間矛盾。這時，地方人大應(yīng)當(dāng)建議其多個部門聯(lián)合立法，明確各自權(quán)利/力、義務(wù)和責(zé)任的分配。

（四）實效性和效益性

立法建議項目實效性論證是指立法機關(guān)對立法建議項目實施的可行性和實施效果的目的性論證：實施的可行性要求地方立法規(guī)則、具體制度設(shè)計具有可行性，實施效果則是地方立法目的達到的程度或結(jié)果；效益性論證則是立法收益減去立法成本所得的立法凈效益。這兩個指標(biāo)都是對立法后法規(guī)、規(guī)章的實施效果的預(yù)評估，但二者各有側(cè)重。實效性論證，是在對地方性立法在可行性論證基礎(chǔ)上，對其實現(xiàn)立法目的效果的預(yù)評估，主要是評估以下三個方面：擬立法規(guī)、規(guī)章是否能夠解決具體社會問題，符合公眾立法需求；擬立法規(guī)是否具有針對性，是否解決現(xiàn)實政府工作難點和群眾關(guān)心熱點；擬立法規(guī)是否符合社會發(fā)展規(guī)律和經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律，是否維護市場經(jīng)濟平等性和競爭性等特征及市場運行規(guī)律。效益性論證則主要運用成本效益分析方法，預(yù)測立法效益與立法成本比率，并分析該比率是否滿足高效性法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)。[4]

二、現(xiàn)行地方立法立項論證存在的問題與不足

從當(dāng)前地方立法立項論證情況來看，北京市、上海市、廣東省在2008年率先開展了地方立法立項論證工作，并頒行了相關(guān)制度文件，其他各地也相繼在地方法規(guī)制定辦法中對立法立項相關(guān)程序作了進一步論證要求。不過，更多的省市是以實踐摸索形式開展立項論證工作，并未制定出相關(guān)制度文件。在此，對現(xiàn)行地方立法立項論證存在的問題與不足，從主體、參與人、方法和具體程序四個方面進行分析。

（一）論證深度不夠

論證深度又可以稱為“論證效果”、“論證程度”，但又與二者不完全相同。論證效果與論證程度更強調(diào)論證工作所達致的結(jié)果、達到的狀況，做出“立項通過”或“立項不予通過”的決定；而論證深度更強調(diào)對立法建議項目做深層次論證分析，回答“為什么通過”或“為什么不予通過”問題。也因此，立項論證深度體現(xiàn)了立項論證工作的科學(xué)性。當(dāng)前地方立法立項論證工作普遍存在論證深度不夠的問題，對立法建議項目不能進行科學(xué)深入的論證，其原因可以歸結(jié)為以下兩點。

一是立項論證參與人范圍過窄。論證會舉辦單位邀請參與者范圍過窄，大多僅僅聽取部門論證報告以及相關(guān)專家學(xué)者意見，而對受立法項目影響的群眾呼聲聽之太少，同時專家學(xué)者的意見又過于抽象、理論，無法與復(fù)雜的現(xiàn)實執(zhí)法環(huán)境相匹配，空用概念、理論、公式而大談立法建議項目現(xiàn)實可行性，不能實現(xiàn)論證會目的。

二是立項論證方法單一。當(dāng)前地方立法立項論證主要采用的是定性分析方法，雖然定性分析所需數(shù)據(jù)較少，節(jié)省調(diào)研時間，但定性分析卻無法達致定量分析直觀、科學(xué)、易于運用的特性。同時，論證立法建議項目的必要性、可行性以及預(yù)期效果，都需要在定性分析基礎(chǔ)上適用一定定量分析，對重要立項建議項目進行調(diào)研、收集數(shù)據(jù)，運用數(shù)學(xué)模型、經(jīng)濟學(xué)、社會學(xué)等分方法，來得出科學(xué)結(jié)論。[5]

（二）人大主導(dǎo)作用不強

在立項論證機制中，地方立法機關(guān)和政府以其在論證過程中作用不同體現(xiàn)為三種模式——以政府部門為主導(dǎo)、以人大為主導(dǎo)和以人大、政府部門共同為主導(dǎo)。[6]政府和人大法制工作部門在立項論證工作中都具有重要作用，政府法制工作部門對部門立法建議項目更了解，所獲得材料也更全面，但容易產(chǎn)生包庇部門立法的現(xiàn)象。地方人大和常委會作為地方權(quán)力機關(guān)與執(zhí)法沒有利益關(guān)系，可以很好保障立法中立姿態(tài)，但其對地方立法需求、執(zhí)法需求和公眾守法需求的掌握，很難與政府部門媲美。因此地方人大與和政府部門都是立項論證的重要主體，應(yīng)當(dāng)同時發(fā)揮二者長處。

（三）立法立項論證程序的不完善

地方立法立項論證程序的不完善源于地方人大對其重視程度不夠，現(xiàn)行地方立法立項論證存在著以下的問題與不足。

一是立項論證時間安排不足。在當(dāng)前地方立法立項論證實踐過程中，立項論證極易成為部分省市“民主立法”“科學(xué)立法”空有其表的金字招牌。這其中原因，第一是論證工作的前期調(diào)研不足。由于每年立項建議項目較多，時間較為緊張，人大常委會立法工作委員容易忽視前期調(diào)研的重要性，缺乏對立項建議項目的深入認(rèn)識，導(dǎo)致在聽取政府各部門立項建議論證報告時，缺乏對建議項目的深入認(rèn)識。第二是論證工作的論證會時間安排較短。論證會一般是由立項建議人對項目自證和論證會參與人對該立項建議項目共同論證兩部分組成。每一個應(yīng)當(dāng)論證的立法建議項目，都需要足夠的時間來保障該立項建議人能自證清楚、論證參與人能深入論證。但當(dāng)前大多數(shù)地方立法立項論證會的時間安排過于緊張，通過一天甚至一下午時間對多個立法建議項目進行“突審”，使得論證會參與人獲得發(fā)言時間較少甚至沒有發(fā)言與論證時間，極易造成部門代表論證報告成為一家之言。

二是立項論證結(jié)果的回應(yīng)機制缺失。立項論證結(jié)果的回應(yīng)機制，是指特定的地方立法規(guī)劃、立法計劃編制單位對立法立項論證報告中提出來的問題,做出回應(yīng)的程序。其回應(yīng)主體是立法立項論證報告所涉及的有關(guān)立法與執(zhí)法機關(guān)或人員,同時還要求運用特定的回應(yīng)方式與內(nèi)容。有些省市地方人大常委會法制工作部門在立項前期進行大量調(diào)研，在立法立項論證環(huán)節(jié)做了很多工作，但在論證報告形成上不能反映出論證的內(nèi)容，經(jīng)過論證的項目是否同意立項結(jié)果或者沒有明確說明，或者對是否同意立項說理不充分，而帶來論證結(jié)果利用不充分情況。同時，公開論證報告作為公眾了解論證情況的第一途徑，在當(dāng)前各省市人大網(wǎng)站上竟難以找到，論證結(jié)果回應(yīng)機制的缺失不僅會讓參會人員意見得不到有效回復(fù)，挫傷公眾參與立法的積極性，還會使論證報告得不到公眾監(jiān)督，報告質(zhì)量與使用效率難以得到保證。

三、我國地方立法立項論證制度的完善

地方立法的立項論證工作，要在地方黨委領(lǐng)導(dǎo)下，堅持地方人大及其常委會主導(dǎo)作用，發(fā)揮地方政府、政協(xié)、各社會團體、企事業(yè)組織、公民團體等人民群眾的力量，最大程度實現(xiàn)立項論證的全面、深入。通過分析現(xiàn)行立項論證制度的不足，可以總結(jié)得出現(xiàn)行立項論證制度應(yīng)在以下四個方面進行完善：立項論證主體與參與人、立項論證程序、立項論證內(nèi)容和立項論證方法。

（一）規(guī)范立項論證主體與參與人——發(fā)揮地方人大立項主導(dǎo)作用、擴大論證參與人范圍

1.發(fā)揮地方人大立項主導(dǎo)作用

地方立法立項論證通常是由地方人大專門委員會和地方人大常委會法制工作委員會組織開展的。地方人大在立項論證工作應(yīng)當(dāng)組織前期調(diào)研，召開座談會、論證會等活動，同時全面參與論證程序，使地方立法從以前“部門立法”改變?yōu)椤叭舜笾鲗?dǎo)立法”。政府部門立項建議項目作為地方立法重要立項來源，人大在重視其同時，更應(yīng)當(dāng)加大對部門建議項目的論證工作，避免兩個極端現(xiàn)象的出現(xiàn)：或者政府部門主導(dǎo)立法，人大在論證、審核工作中不能對問題立法建議項目及時篩除；或者“政府部門太怕會議通不過，為了好通過，常委們提啥就改啥，結(jié)果那幾條有用的、有點創(chuàng)新的制度被刪光了”[7]因此，地方人大應(yīng)做到以下幾點。

一是穩(wěn)抓社會立法需求、緊抓經(jīng)濟立法規(guī)律、狠抓群眾立法意見，結(jié)合地方立法實情、經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律以及群眾立法呼聲，在篩選立法建議項目、論證立法建議項目、編制立法規(guī)劃、立法計劃過程中，有一個大局觀和立法整體認(rèn)識。同時，注重平時的立項調(diào)研和立法需求儲備，避免因為對政府部門立項建議項目調(diào)研不足而論證不充分。2016年2月，廣東省人大常委會啟動2016年立法需求社情民意調(diào)研活動時，及時向社會公眾通報調(diào)研的有關(guān)情況。[8]調(diào)研活動是推進高質(zhì)量立法，實現(xiàn)良法善治的重要路徑，是建立和健全“人大主導(dǎo)、多方參與”立法機制的具體要求。

二是提高地方人大協(xié)調(diào)溝通能力。在地方立法立項論證過程中，地方人大常委會法制工作委員會負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)政府法制辦與人大、政府部門與人大的關(guān)系，其應(yīng)當(dāng)不斷優(yōu)化論證的工作流程，提高分工、合作效率，保證地方人大在立項論證活動主導(dǎo)性。

2.立項論證參與人——擴大論證參與人范圍

地方人大法制委與人大常委法工委在調(diào)研過程中，不僅應(yīng)當(dāng)聽取政府部門項目說明，更應(yīng)當(dāng)廣泛聽取人大代表、政協(xié)委員、專家學(xué)者、人民群眾的意見。

第一，人大代表作為最能反映人民心聲、最貼近社會生活實際的群體，論證會應(yīng)當(dāng)重視其意見。

第二，我國政治協(xié)商基本政治制度又決定了政協(xié)委會對立法重大問題具有發(fā)言權(quán)；而人民群眾的意見是權(quán)力機關(guān)最需要聽到的聲音，也是構(gòu)筑我國人民代表大會制度最核心、最本質(zhì)的成分。例如，在制定農(nóng)業(yè)方面的地方立法工作中，除了聽取相關(guān)政府部門意見外，還應(yīng)當(dāng)聽取法律、農(nóng)業(yè)、統(tǒng)計等方面專家以及地方農(nóng)民代表、與農(nóng)業(yè)相關(guān)的企業(yè)法人等意見，為法案制定提供扎實數(shù)據(jù)、專業(yè)依據(jù)以及最大程度和最大幅度吸收的民情民意。正如科恩所言：“法律可能是不好的，但我參與法律的過程使我有義務(wù)承認(rèn)他們的合法性并服從它們”。[9]成都市人大常委會在召開2015年度立法計劃項目論證會時，不僅市人大法制委、人大專門委員會、人大常委會法工委以及市政府相關(guān)部門負(fù)責(zé)人參加了會議，一些人大代表、政協(xié)委員、立法咨詢委員以及相關(guān)行業(yè)人員也被邀請參加會議。

（二）規(guī)范立項論證程序

1.明確地方立法立項論證建議項目選擇標(biāo)準(zhǔn)

“有關(guān)方面對項目的立項必要性和立法時機爭議較大；項目涉及對一些現(xiàn)行制度的重大變更和調(diào)整；項目存在與其他部門職責(zé)交叉需要協(xié)調(diào)的內(nèi)容；項目還有一些重大立法障礙有待排除”[10]時，應(yīng)當(dāng)進行立項論證。美國的立法前評估范圍為對經(jīng)濟、社會和環(huán)境有重大影響和重要監(jiān)管行為的重要規(guī)章，同時對重要規(guī)章明確規(guī)定了四個標(biāo)準(zhǔn)。[11]在此認(rèn)為，地方立法立項論證建議項目選擇標(biāo)準(zhǔn)可以擬定為以下幾個方面。

第一，立項資格判斷標(biāo)準(zhǔn)。所需討論立項建議須為擬列入計劃的一類、二類項目。也就是擬安排常委會會議審議的法案項目和條件成熟時適時安排審議的法案項目。

第二，數(shù)量判斷標(biāo)準(zhǔn)。立項建議項目一年內(nèi)對經(jīng)濟、社會和環(huán)境的影響達到或超過一定數(shù)值——這個數(shù)值根據(jù)地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平而異，例如上海市和我國西北經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)市，必然會不同，但該數(shù)值一定是對該地區(qū)財政預(yù)算、社會、環(huán)境產(chǎn)生較大影響的邊界數(shù)值——包括成本、收益和轉(zhuǎn)移支付。

第三，重要性判斷標(biāo)準(zhǔn)。重要性判斷標(biāo)準(zhǔn)可以概括以下四種情況：一是立項建議項目是為實施國家和本地區(qū)改革、發(fā)展、穩(wěn)定的重大決策，需要通過立法提供法規(guī)支撐；二是擬定的法律規(guī)范明確要求省、市人大進行實施性立法的項目；三是立項建議項目所涉及內(nèi)容為本地區(qū)輿論熱議，地區(qū)民眾立法需求較高的項目；四是本年度立法計劃的調(diào)研項目中條件基本成熟且急需立法的項目。

2.科學(xué)規(guī)定地方立法立項論證會流程

地方立法立項論證會，以聽取專家，人大代表，政協(xié)委會，以及可能受影響的公民、法人和其他組織意見作為活動主要內(nèi)容。在此提出以下建議。

一是地方立項論證舉辦單位可以提前給參會人員發(fā)放立項建議說明及相關(guān)資料，從而使論證會開始前，參與論證會代表已對立項建議人立項論證說明有了一定的認(rèn)識與了解，項目建議人只需要將重點內(nèi)容給與會代表簡要強調(diào)即可，留足充分時間給參會人員對項目進行論證。

二是論證會應(yīng)當(dāng)兼顧效率與質(zhì)量。地方人大可以對建議項目進行分類，針對不同類別，同時開設(shè)多個論證專場。每個論證專場由人大常委會法工委和相關(guān)的人大法制工作委員會派出代表主持論證工作，這樣就可以在提高論證效率同時，保證論證質(zhì)量。

3.建立立項論證回應(yīng)機制

地方立法立項論證舉辦單位對論證結(jié)果要進行分析、匯總，最后形成書面的立項論證報告。建立地方立法立項論證回應(yīng)機制，不僅可以要求地方立法機關(guān)公開論證結(jié)果，接受廣大人民監(jiān)督，更有助于提高論證結(jié)果的科學(xué)性、民主性，促進論證結(jié)果的適用。在此提出以下建議。

一要明確立法機關(guān)論證回應(yīng)義務(wù)。地方立法機關(guān)在論證會結(jié)束后，有義務(wù)在規(guī)定時間內(nèi)對論證結(jié)果進行回應(yīng)。

二要明確立法機關(guān)論證回應(yīng)方式。回應(yīng)方式一般可以選擇在地方人大網(wǎng)掛出論證報告，接受公眾監(jiān)督，也可以在地方報刊、法制宣傳欄進行公示。

三要明確立法機關(guān)論證回應(yīng)內(nèi)容。立法機關(guān)不僅應(yīng)在論證報告中詳細(xì)記錄所立項建議項目的論證說明，還應(yīng)當(dāng)記錄立法機關(guān)對與會代表論證結(jié)果的采納決定與解釋說明。

（三）規(guī)范立項論證方法

論證會有別于聽證會和座談會，最大區(qū)別即在于論證會強調(diào)專家學(xué)者提供專業(yè)知識的作用，即論證會具有較高的科學(xué)性和技術(shù)性。而科學(xué)的論證離不開科學(xué)的論證方法，葛洪義認(rèn)為其表現(xiàn)為以下三個方面：“正確”的標(biāo)準(zhǔn)、達致“正確”的方式和達致“正確”所應(yīng)遵循的論證規(guī)則。[12]焦寶乾認(rèn)為論證方法主要包括邏輯、修辭與對話三種法律論證方法。[13]回歸到立項論證則主要表現(xiàn)為建立科學(xué)的立項標(biāo)準(zhǔn)和論證流程。

1.建立科學(xué)的立項標(biāo)準(zhǔn)。立項標(biāo)準(zhǔn)，即立法建議項目能否通過立項所需要論證的維度，表現(xiàn)為上文中合法性、必要性、可行性、實效性和效益型標(biāo)準(zhǔn)。確定統(tǒng)一立項標(biāo)準(zhǔn)，一方面是因為立項論證參與人不可能都是法律人，對一個立法建議項目是否能夠通過不具有科學(xué)的審查標(biāo)準(zhǔn)；另一方面即使同為法律人，也會因為經(jīng)驗、價值和道德的差異而有不同審查標(biāo)準(zhǔn)。提供統(tǒng)一的科學(xué)立項標(biāo)準(zhǔn)，可以給論證參與人提供統(tǒng)一的審查視角，使其結(jié)合其自身經(jīng)驗、價值和道德對立法建議項目進行論證。

2.建立科學(xué)的論證流程。論證會不僅提供論證參與人立項標(biāo)準(zhǔn)，還應(yīng)提供其對話的平臺，論證參與人可以經(jīng)由論辯達成理性共識，即對話的方法。這種方法中，論述被看作某種法律觀點可接受性對話的組成部分，論述的合理性取決于商談程序是否符合可接受性的某些形式標(biāo)準(zhǔn)和實質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)。[14]當(dāng)然，對話的類型也是多樣的，①對話有6種基本類型：說服的、探究的、談判的、信息尋求的、商議的、爭吵的對話。另外還有一類對話是這6種類型的變體，即包含其中兩個以上的混合型對話。這些類型各有自己的目標(biāo)、益處和規(guī)范。武宏志：《法律邏輯和論證邏輯的互動》，《法商研究》2006年第5期。立項論證中由程序主持者即地方人大常委會法制工作委員會組織論證參與人對立項建議人所做論證報告展開對話，這種對話是說服性、商談性和論辯性的，論辯雙方或多方根據(jù)各自理由在論證維度內(nèi)對爭論點進行對抗、討論。在這里，雖然原則上所有論證參與人都是平等地位的，具有平等發(fā)言權(quán)，但發(fā)言時間、論證流程等相關(guān)細(xì)節(jié)仍需地方立法立項論證組織機關(guān)進行妥善安排。

[1]孫育瑋：《完善地方立法立項與起草機制研究》，法律出版社，2007年，第27頁

[2]顧昂然：《關(guān)于立法法的幾個重要問題》，《人民政壇》2000年第5期，第28頁

[3]向立力：《地方立法發(fā)展的權(quán)限困境與出路試探》,《政治與法律》2015年第 1期，第 69頁

[4]汪全勝：《科學(xué)立法的判斷標(biāo)準(zhǔn)和體制機制》，《江漢學(xué)術(shù)》2015年第4期，第5頁

[5]劉松山：《科學(xué)立法的八個標(biāo)準(zhǔn)》，《中共杭州市委黨校學(xué)報》2015年第5期，第80頁

[6]穆中杰《地方立法立項機制的歷史考察及其啟示》，《政法論叢》2006年第4期，第156頁

[7]陳公雨：《地方立法十三講》，中國法制出版社，2015年，第 210頁

[8]上海人大常委會：《上海人大月刊》2016年第4期，第4頁

[9]（美）喬恩著：《論民主》，聶崇信等譯，商務(wù)印書館，1988年，第53頁

[10]沈亞平等：《淺談編制立法計劃中的立項論證》，《時代主人》2009年第 1期，第 35頁

[11]席濤：《立法評估：評估什么與如何評估——金融危機后美國和歐盟立法前評估改革探討》，《比較法研究》2012年第4期，第75頁

[12]葛洪義：《試論法律論證的概念、意義與方法》，《浙江社會科學(xué)》2004 年第 2 期，第 61～63 頁

[13]焦寶乾：《邏輯、修辭與對話:法律論證的方法》，《廈門大學(xué)法律評論》2005年第2期，第21頁[14]（荷）伊芙琳·T.菲特麗絲：《法律論證原理——司法裁決之證立理論概覽》，張其山等譯，商務(wù)印書館，2005年，第16頁

（責(zé)任編輯：張曉月）

Local Legislation'sProjectArgumentation Studies

Zhang Sanxin Wang Quansheng

Local legislation’s project argumentation work refers to the local legislature arguing whether the legislative proposals should be incorporated into the legislative planning,which the legislative proposals are widely collected by holding seminars,demonstrations,hearings and social research,etc.from the government agencies,deputies,experts and scholars as well as the affected citizens.The Local legislation’s project argumentation work can improve the quality of local legislation from the source,save the cost of local legislation,ensure the necessity,rationality,feasibility and maneuverability of local legislative planning,and realize the rational allocation of legislative resources.However,the current Local Legislation’s project argumentation system is not yetmature,the main body of the Legislation’s project argumentation is not obvious,the scope of the selection of the participant,the design of the demonstration program,the scientific delineation of the demonstration dimension have not yet been formed a scientific system,thus affecting the local legislative project argumentation’s depth and efficiency.

project argumentation,argumentation subject,argumentation program,argumentation dimension

山東大學(xué)（威海）法學(xué)院 山東威海 264209

國家社會科學(xué)基金一般項目 “地方立法的精細(xì)化研究”（批準(zhǔn)號：17BFX162）。