中國財政科學研究院《公共預(yù)算政策制定研究》課題組

公共預(yù)算政策制定研究

中國財政科學研究院《公共預(yù)算政策制定研究》課題組

公共預(yù)算政策制定是國家預(yù)算的重要問題，隨著預(yù)算改革推進，我國公共預(yù)算政策制定機制不斷完善，基本反映了國家大政方針的需要。但仍有不少問題亟待改善，如預(yù)算政策依據(jù)不夠統(tǒng)一具體、預(yù)算權(quán)不統(tǒng)一、預(yù)算權(quán)威性不足等，導(dǎo)致預(yù)算與國家戰(zhàn)略和大政方針、“事”與“錢”存在一定程度的脫節(jié)等問題，影響了國家大政方針的落實。提高預(yù)算政策制定的科學性，實現(xiàn)預(yù)算政策與國家大政方針、“錢”與“事”協(xié)調(diào)統(tǒng)一的思路和政策建議如下：一是強化預(yù)算編制工作的組織和領(lǐng)導(dǎo)，在決策層面保障政府政策貫徹落實；二是統(tǒng)一預(yù)算權(quán)，在體制層面確保預(yù)算政策充分體現(xiàn)政府的戰(zhàn)略目標和政策意圖；三是優(yōu)化部門設(shè)置和職能配置，保障實現(xiàn)政府戰(zhàn)略目標上“錢”與“事”協(xié)調(diào)統(tǒng)一；四是改進預(yù)算編制方法，在技術(shù)層面確保國家大政方針貫徹落實。

公共預(yù)算 預(yù)算政策 預(yù)算編制

公共預(yù)算政策制定是國家預(yù)算的重要問題，毛主席講過，“國家預(yù)算是一個重大的問題，里面反映著整個國家的政策，因為它規(guī)定政府活動的范圍和方向”。①《有困難，有辦法，有希望》（1942年12月2日），《毛澤東選集》第六卷，第24頁?！皵?shù)字中有政策，決定數(shù)字就是決定政策”“數(shù)字內(nèi)包括輕重緩急，哪個項目該辦，哪個項目不該辦，這是一個政治性的問題”。②《鄧小平文選》第一卷，第193頁。但是，現(xiàn)實中由于公共預(yù)算政策制定不完善，導(dǎo)致預(yù)算支出與國家戰(zhàn)略和大政方針、“事”與“錢”脫節(jié)以及支出結(jié)構(gòu)固化等一系列問題，影響了國家政策的落實、資金配置合理高效的要求等，成為當前一個突出的問題。經(jīng)濟新常態(tài)背景下，通過完善預(yù)算政策制定提高財政資金的配置和使用績效，切實發(fā)揮預(yù)算的重要功能具有重要意義。

一、公共預(yù)算政策制定的內(nèi)涵與實質(zhì)

（一）公共預(yù)算政策制定的內(nèi)涵

公共財政預(yù)算是由政府編制、經(jīng)立法機關(guān)審批、反映政府一個財政年度內(nèi)的收支狀況的計劃，是政府活動的反映，它體現(xiàn)了政府及其活動的范圍和方向，是政府在特定時期所要實現(xiàn)的政策目標的手段，是一種重要的管理工具。靜態(tài)看公共預(yù)算是一個收支計劃，動態(tài)看它是一個體現(xiàn)治理機制的決策過程。正如愛倫·魯賓所言，“預(yù)算的實質(zhì)在于配置稀缺資源，因而它意味著在潛在的支出目標之間進行選擇。預(yù)算意味著平衡，它需要一定的決策過程?！?/p>

公共預(yù)算政策是政府為了實現(xiàn)一定的宏觀經(jīng)濟目標，依據(jù)客觀經(jīng)濟規(guī)律要求而制定指導(dǎo)預(yù)算工作和處理各種預(yù)算關(guān)系的基本方針和基本準則，規(guī)定著預(yù)算年度的收支重點和方向，確定支出的優(yōu)先順序。實質(zhì)是實現(xiàn)實物形態(tài)的“事”與價值形態(tài)的“錢”的統(tǒng)一。從總量（粗）看，有平衡預(yù)算政策、赤字預(yù)算政策和盈余預(yù)算政策；從結(jié)構(gòu)（細）看，預(yù)算政策反映了收支優(yōu)先順序的確定；從內(nèi)容看，公共預(yù)算政策包括收入政策、支出政策、國債政策等。形式上預(yù)算政策體現(xiàn)為政府的財政收支安排按項填寫的表格（計劃），功能上體現(xiàn)著國家宏觀調(diào)控的意圖。平衡預(yù)算政策的目標是保證財政的收支匹配，也就是財政收入與支出相當，平衡預(yù)算政策又分年度預(yù)算平衡和跨年度預(yù)算平衡。從功能看預(yù)算政策，是相機抉擇的財政政策，在經(jīng)濟處于低谷的時候，采取擴張性的財政政策，形成赤字，在經(jīng)濟處于波峰的時候，采取緊縮性的財政政策，形成財政盈余。一般來說，各國政府多采用功能財政政策，很少有國家能夠維持持續(xù)的財政平衡，大多數(shù)都有一定的財政赤字。

公共預(yù)算政策制定，是公共預(yù)算政策形成的機制問題，是形成支出有限順序的治理機制與過程。公共預(yù)算政策是保障國家的政策、戰(zhàn)略以及宏觀調(diào)控意圖落實到財政預(yù)算中的重要保障。預(yù)算既然是反映國家的政策，是全局性問題，預(yù)算政策的制定就必然是一個治理的過程，各方利益需求在充分討論、博弈、溝通的基礎(chǔ)上，放在全局的戰(zhàn)略高度，確定預(yù)算保障的重點和收支政策的優(yōu)先順序。在國外，政府公共預(yù)算編制，依據(jù)的是政府頒布的施政大綱，如美國每年預(yù)算編制開始，總統(tǒng)預(yù)算辦公室會公布政府的施政大綱，部門圍繞大綱編制部門預(yù)算。我國目前預(yù)算政策尚無一個統(tǒng)一的大綱，國家的五年規(guī)劃（包括綜合和專項規(guī)劃）、國務(wù)院常務(wù)會議確定的年度重點事項以及財政部門每年發(fā)布的預(yù)算編制通知等，都可以看作是我們的預(yù)算政策的體現(xiàn)。在美國，通過特定的預(yù)算制度，政府在決定財政資源于各政府部門、各行政機構(gòu)分配格局的同時，也對全社會經(jīng)濟資源在公共部門與私人部門之間的配置產(chǎn)生重要影響。按照最一般的理解，美國聯(lián)邦政府預(yù)算就是國會與總統(tǒng)共同決定國家年度財政支出規(guī)模、各類支出項目安排以及財政收入計劃的工具或手段。美國政府制定財政預(yù)算的主要目的在于，為完成政府財政政策目標而確定財政活動重點及其優(yōu)先順序，并且據(jù)此監(jiān)控財政活動的進程。

（二）公共預(yù)算政策制定的實質(zhì)與要求

1.公共預(yù)算政策制定體現(xiàn)手段和目的的統(tǒng)一

理論上講，人類生產(chǎn)活動目的就是滿足自身生活的需要。現(xiàn)代國家，滿足人民需要的目的要通過國家戰(zhàn)略和大政方針來實施，要預(yù)算保障才能落實，具體就是通過一定的預(yù)算政策制定、推進國家大政方針落實來體現(xiàn)的。理論上，無論是美國對下負責的體制，還是我國對上負責的體制，最終都是對民眾的需要負責，都要通過國家大政方針來體現(xiàn)和落實。公共財政收支的最終目標是滿足人民的需求，具體可通過保障政府運轉(zhuǎn)、創(chuàng)造良好治理環(huán)境、惠民生、發(fā)展各項事業(yè)等，將國家的大政方針體現(xiàn)到具體的財政收支當中。從一定意義上說，公共預(yù)算安排就是國家大政方針細化、落實的過程，以此滿足人民的需求，最終目標都是促進實現(xiàn)人的自由和全面發(fā)展。政府大政方針要反映民眾需求，也要有聽取民眾訴求的機制，而財政預(yù)算政策制定就承載著上述功能。但是，大政方針的落實，又是分散在不同部門、通過不同活動和項目在執(zhí)行的，是多層次統(tǒng)籌形成合力來完成的。財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，財政通過預(yù)算政策將分散在部門、通過多層次的活動和項目體現(xiàn)的具體的零散的“事”統(tǒng)一起來，聚焦到落實大政方針、滿足民眾需求上來，實現(xiàn)了手段和目的的統(tǒng)一。一方面，預(yù)算政策制定的過程，就是各部門通力協(xié)作、保障預(yù)算反映國家大政方針的過程，預(yù)算政策制定關(guān)鍵要看是否正確貫徹了黨和國家的路線、方針和政策，是否促進了生產(chǎn)力和社會各項事業(yè)的發(fā)展，部門的事從部門局部看，似乎是目的，但是從國家預(yù)算全局看，它只能是手段，目的是滿足人民的需求，不能因部門利益之“葉”障目，而不見人民需求之“泰山”。另一方面，財政預(yù)算政策制定落實又可以通過一定的程序機制檢驗大政方針反映民眾訴求的情況，如參與式預(yù)算，就是一種調(diào)節(jié)或糾正大政方針不足或部門落實大政方針發(fā)生偏離的重要程序。

同時，人民的需求又是一個歷史范疇，不同時期、不同環(huán)境下重點又有別，大政方針都是基于滿足人民需求做出的，也是因時而宜的。比如，安定的治理環(huán)境是人民需求滿足的前提，如果特殊時期存在國防等的特殊需要，那么國家安全就會成為國家預(yù)算政策的重點，也就自然成為財力重點保障的領(lǐng)域。

2.公共預(yù)算政策制定體現(xiàn)“財力有限性”和“需求無限性”的統(tǒng)一

公共預(yù)算政策制定體現(xiàn)了國家“戰(zhàn)略”，體現(xiàn)著國家大政方針，政策制定體現(xiàn)著“戰(zhàn)略”需求的無限性與“財力”有限性的有機統(tǒng)一。需求無限性與財力有限性是公共預(yù)算政策制定面臨的永恒矛盾，如果再考慮到大政方針需要分解到部門、活動、項目執(zhí)行，由于部門利益問題存在，容易出現(xiàn)部門利益膨脹化傾向，加重了需求無限性的策劃功能度。因此，要化解兩者的矛盾，就需要將有限的財力統(tǒng)籌考慮安排，具體而言，部門、項目的“事”是散的，需求是無限的，但是財政預(yù)算的資金是有限的，這就需要將需求無限的“事”統(tǒng)到有限的資金上來，需要將無限的需求，按照優(yōu)先順序進行排序，有限的資金按照輕重緩急加以保障，真正實現(xiàn)需求無限性與財政資源有限性的有機統(tǒng)一。

3.公共預(yù)算政策制定體現(xiàn)“花錢”與“辦事”的統(tǒng)一

預(yù)算體現(xiàn)了大政方針，體現(xiàn)了事業(yè)發(fā)展。但是各項事業(yè)又是實物形態(tài)和價值形態(tài)的統(tǒng)一，離開任何一方都是不完全的，從實物（事業(yè)）到資金，再從資金到實物（事業(yè)），達到實物形態(tài)和價值形態(tài)有機統(tǒng)一，從而保障國家大政方針的落實。預(yù)算政策既是錢的安排，也是事的安排，是兩者的有機統(tǒng)一，任何形式的脫節(jié)都會影響對國家大政方針的貫徹，不是導(dǎo)致資金不足或低效而事業(yè)不能落實到位，就是導(dǎo)致資金超出實際需求而造成浪費?！稗k事”要分解到各個部門來落實完成，而“錢”則需要統(tǒng)一在財政管理，實際工作還需要處理好量出為入和量入為出的關(guān)系，站在“辦事”與“花錢”統(tǒng)一的角度，兩者反映的則是“以事定錢”還是“以錢定事”的問題，實際上反映的是部門和財政誰主誰輔的關(guān)系。

這里涉及到一個傳統(tǒng)的預(yù)算原則問題?！傲咳霝槌觥边€是“量出為入”，也就是“辦事”與“花錢”安排上哪個占主導(dǎo)的問題。如果“辦事”為先，那么預(yù)算政策前提就是先組織收入，有多少事就要籌多少錢（當然也要受資源有限性制約）；如果“花錢”為先，那就是有多少錢辦多少事，更多地需要在既定收入基礎(chǔ)上，統(tǒng)籌安排，使“辦事”的安排更好地體現(xiàn)國家的大政方針，并形成合力。

我國的實際是，部門根據(jù)國家的大政方針、規(guī)劃等編制部門規(guī)劃，在根據(jù)規(guī)劃考慮國家即期大政方針調(diào)整和新精神基礎(chǔ)上，編制部門預(yù)算，部門預(yù)算再匯總到財政預(yù)算中。

4.公共預(yù)算政策制定考慮“決策約束性”與“發(fā)揮能動性”的統(tǒng)一

國務(wù)院“三定方案”中關(guān)于財政部的職能，要求“充分發(fā)揮各部門在預(yù)算編制中的作用”，所以公共預(yù)算政策制定，既要考慮發(fā)揮管理、約束的功能，需要具有統(tǒng)一性、系統(tǒng)性；又需要考慮調(diào)動、發(fā)揮部門積極性做“事”，讓部門具有一定發(fā)揮能動性的空間，兩者是有機統(tǒng)一的。決策是重要的管理活動，“管理的核心是決策”，決策需要信息的系統(tǒng)性和決策權(quán)的統(tǒng)一性。決策對信息的要求是準確、完整、及時，要符合系統(tǒng)性原則，應(yīng)該將各個部分或小系統(tǒng)的特性放到整體或大系統(tǒng)中去權(quán)衡，以整體或系統(tǒng)的總目標來協(xié)調(diào)各個部分或小系統(tǒng)的目標。

綜上所述，公共財政預(yù)算政策制定，首先是一個系統(tǒng)性和統(tǒng)一性問題。財政資金的安排使用涉及到多個層面、多個維度的主體，不僅涉及到各層級政府、政府各部門及其所屬各級預(yù)算單位，還涉及到納稅人、公共服務(wù)接受者、政府補貼的接受者、債權(quán)人等各相關(guān)利益主體。政府部門、預(yù)算單位等是公共資源、公共資金的受托主體，追求公共資源、資金配置效率的總體目標一致，但是各主體自身的利益訴求不盡相同，相互間存在一定的利益沖突。因此，實現(xiàn)財政資金管理的科學有效，應(yīng)從系統(tǒng)論的角度分析，協(xié)調(diào)好系統(tǒng)內(nèi)各主體、各部分的關(guān)系和利益，做好預(yù)算政策制定的統(tǒng)籌性和分配權(quán)的統(tǒng)一性。

從時間維度看，要注意“瞻前顧后”。“瞻前”是要通盤考慮年度內(nèi)、跨年度的財政資金安排，考慮財政資金和項目的匹配，特別是考慮有連續(xù)性、期限長的項目?！邦櫤蟆笔且y(tǒng)籌考慮存量資金盤活和增量資金的有效使用。從空間維度看，處理好縱向和橫向關(guān)系，縱向上要統(tǒng)籌考慮中央與地方各層級政府財政資金安排，更深層次地要考慮事權(quán)與支出責任的匹配；橫向上要統(tǒng)籌考慮各部門、各單位財政資金安排，更深層次地要考慮部門間職責分工與資金安排相互配合。在橫縱向維度之外，還要考慮涉及到政府與社會之間關(guān)系的資金安排，如對農(nóng)戶、居民、職工、學生等個人的各項補貼。這姑且稱作斜向上要統(tǒng)籌考慮的事項。

公共財政預(yù)算政策制定，不是簡單的把錢歸堆，也不是單純的碼項目。預(yù)算政策制定在縱深上要注意三個層面：一是預(yù)算政策要與宏觀層面部門“職能”統(tǒng)籌匹配。預(yù)算政策制定，應(yīng)著眼于要承擔和履行哪些職能，強調(diào)資金安排與職能履行相匹配。要有零基預(yù)算的思維，部門、地方財政資金安排要圍繞具有什么職能，要干什么事來考慮資金安排；而不是設(shè)了機構(gòu)，就要?；鶖?shù)，資金盤子年年要增長，不考慮要承擔的職能，先要來錢再說；財政資金安排也不能抱著“有了廟，香火就要旺”的觀念。二是預(yù)算政策制定要與中觀層面經(jīng)濟“活動”統(tǒng)籌。政府各部門履行職能，貫徹落實黨和國家的各項方針政策，表現(xiàn)為各項活動。有些活動是部門內(nèi)的活動，這類活動的安排需要統(tǒng)籌考慮不同部門同類活動的資金成本，實施周期等；有些活動是跨部門的活動，需要做好跨部門的活動統(tǒng)籌，避免各部門自行其是，導(dǎo)致活動實施效果偏離政策初衷。三是預(yù)算政策制定要做好微觀層面的項目統(tǒng)籌。財政資金的安排最終要落實到各個項目上，政府政策的實施，部門職能的履行最終也要具體體現(xiàn)在項目上，因而，財政資金統(tǒng)籌還要做好項目統(tǒng)籌。通過推進財政資金統(tǒng)籌使用，實現(xiàn)資金與政策、項目、部門履職等人財權(quán)的結(jié)合，要實現(xiàn)財政資金使用的宏觀績效。當前，在財政運行中出現(xiàn)的同一項目多頭申請資金、重復(fù)申請項目經(jīng)費、資金分散使用、資金使用中“重分配、輕管理”“重分配、輕績效”等問題都是項目層面統(tǒng)籌不夠的表現(xiàn)。

5.公共預(yù)算政策制定體現(xiàn)“財政風險”與“公共風險”的均衡

財政支出預(yù)算需求是無限的，目的是化解經(jīng)濟社會風險，目標是應(yīng)對不確定性，公共風險最小化；而現(xiàn)實中可用的財政資源受經(jīng)濟發(fā)展階段、背景，以及政府與市場分配關(guān)系等影響，財力是有限的，這就形成了需求無限性與財力有限性的矛盾，公共財政預(yù)算政策的制定就需要在這個矛盾的約束前提下，統(tǒng)籌安排，形成合力，滿足需求，化解社會公共風險，達到風險最小化目的。因此，不顧財政風險約束而無原則追求公共風險最小化是不可取的；同樣，不顧公共風險化解而片面強調(diào)財政安全也是不可取的，公共預(yù)算政策制定要體現(xiàn)兩者的均衡。

二、目前我國公共預(yù)算政策制定與現(xiàn)代財政要求還有距離

近年來，隨著預(yù)算管理制度改革的逐步推進，特別是隨著部門預(yù)算的推行，我國在預(yù)算政策制定方面做了大量工作，取得了重大進展，基本適應(yīng)了經(jīng)濟社會發(fā)展和國家大政方針的需要。但仍存在諸多問題，確實需要進一步改革和完善。特別是十八屆三中全會以來，財稅體制改革深入推進，預(yù)算管理制度改革取得突破性進展，公共預(yù)算政策制定的程序、環(huán)境和效果也明顯改善。從公共預(yù)算決策程序看，決策程序更加科學、嚴謹、規(guī)范。從公共預(yù)算政策制定環(huán)境看，預(yù)算約束力和財政統(tǒng)籌能力不斷增強，預(yù)算管理更加規(guī)范，為公共預(yù)算政策科學合理制定創(chuàng)造了更好的條件。從公共預(yù)算政策實施效果看，支出結(jié)構(gòu)持續(xù)優(yōu)化，公共財政特征更加明顯。具體為：

一是公共預(yù)算決策程序更加科學、規(guī)范。公共預(yù)算決策是政府決策的主要實現(xiàn)載體，在政府決策活動中“幾乎每一項政府決策都有預(yù)算意義”。隨著近年黨的建設(shè)不斷加強，政府決策程序中民主集中制原則得到更好的貫徹，公共預(yù)算決策程序也更加規(guī)范，人大對政府決策的監(jiān)督作用也在逐步加強，很多政府決策還引入聽證會等形式的群眾參與和監(jiān)督機制，領(lǐng)導(dǎo)“拍腦袋”式?jīng)Q策很大程度上得以減少。同時，公共預(yù)算政策制定過程中，更加注重依靠專業(yè)力量進行科學、合理論證。2015年，財政部投資評審中心更名為財政部預(yù)算評審中心，主要職責包括：承擔部門預(yù)算項目審核工作，對納入評審范圍的中央部門預(yù)算項目的真實性、合理性、準確性進行評估；承擔具體項目支出標準建設(shè)工作；承擔中央部門預(yù)算績效評價工作等。各地投資評審中心也相繼更名為預(yù)算評審中心，工作職責由投資評審轉(zhuǎn)為預(yù)算編制前期評審，有的也涉及預(yù)算執(zhí)行后期績效評價。除財政部門內(nèi)部的預(yù)算評審機構(gòu)外，很多規(guī)劃、信息化項目，也會按照程序，委托專業(yè)機構(gòu)進行立項評審，對項目實施的必要性、內(nèi)容、預(yù)算金額進行全面評審，并承擔相應(yīng)責任。這些措施都進一步推動了公共預(yù)算政策制定的規(guī)范化、科學化。

二是預(yù)算約束力增強。從地方調(diào)研中了解到，新《預(yù)算法》實施以來，預(yù)算約束力顯著增強，突出表現(xiàn)在：一方面，預(yù)算調(diào)整隨意性大大減小。按照新《預(yù)算法》要求，財政部門對預(yù)算追加的控制更加嚴格，追加程序更加規(guī)范，并且在人大監(jiān)督下進行，隨意性大大減少。另一方面，預(yù)算執(zhí)行過程中，預(yù)算單位資金使用合規(guī)性明顯提高。特別是《國務(wù)院關(guān)于加強審計工作的意見》（國發(fā)〔2014〕48號）發(fā)布后，各級審計部門全面加強對預(yù)算執(zhí)行、財政收支，以及財政資金使用績效的審計，對各預(yù)算單位預(yù)算執(zhí)行形成了強有力的約束，公共預(yù)算政策的貫徹執(zhí)行效果提升。

三是財政統(tǒng)籌能力增強?！叭趶健鳖A(yù)算進一步健全，財政部加大政府性基金與一般公共預(yù)算的統(tǒng)籌力度，穩(wěn)步提高中央國有資本經(jīng)營預(yù)算調(diào)入一般公共預(yù)算的比例，更加注重四本預(yù)算的銜接，所有財政性資金納入公共預(yù)算收支范圍。在盤活存量資金方面取得明顯進展，2015年以來，財政部門對結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余超過2年的財政資金收回統(tǒng)籌使用，對于盤活存量資金發(fā)揮了顯著作用。大力清理整合專項資金，中央專項資金數(shù)量由2013年的220個減少到2016年的94個。另外，伴隨著審計壓力不斷加大，部門資金使用合規(guī)性提高，減少了很多“亂花錢”行為，也減小了“亂要錢”的動機。這些都使得財政統(tǒng)籌能力增強，財政在預(yù)算安排中的話語權(quán)增加，公共預(yù)算政策制定有了更好的制度環(huán)境。

四是支出結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化，公共財政特征越來越凸顯?？平涛男l(wèi)、社保養(yǎng)老等公共領(lǐng)域支出不斷加強，民生保障標準逐年提高，更好地發(fā)揮了財政兜底作用。改革完善轉(zhuǎn)移支付制度，一般性轉(zhuǎn)移支付比重不斷提高，由2013年的56.7%逐步提高至2016年的60.5%。專項轉(zhuǎn)移支付更多以因素法進行切塊分配。值得一提的是，從中央到地方，紛紛改變以往對企業(yè)無償補助的方式，轉(zhuǎn)為通過設(shè)立產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金，對初創(chuàng)期、創(chuàng)新型企業(yè)進行股權(quán)、債權(quán)投入的方式支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展，減少了對企業(yè)的微觀干預(yù)，政府與市場的邊界更加清晰。

五是預(yù)算管理更加規(guī)范。出臺實施了深化預(yù)算管理制度改革的決定等一系列政策文件，搭建起較為健全的預(yù)算管理制度框架。大力推進預(yù)決算公開工作，2016年預(yù)算公開到支出功能分類的項級科目和經(jīng)濟分類的款級科目。2016年，財政部下發(fā)《關(guān)于切實做好地方預(yù)決算公開工作的通知》（財預(yù)〔2016〕123號），積極完善預(yù)決算公開長效機制，要求地方財政建立預(yù)決算公開統(tǒng)一平臺，從2017年起將本級政府預(yù)決算、部門預(yù)決算在平臺上集中公開。同時，加強預(yù)決算公開的指導(dǎo)和組織協(xié)調(diào)，健全預(yù)決算公開工作的考核、監(jiān)督檢查和責任追究制度，預(yù)決算公開工作的倒逼力量更加明顯。加強預(yù)算績效管理，中央部門項目支出績效管理實現(xiàn)全覆蓋。出臺地方政府性債務(wù)風險應(yīng)急處置預(yù)案，開展風險評估和預(yù)警，堅決制止違法違規(guī)融資擔保行為。中期財政規(guī)劃在試點基礎(chǔ)上在全國全面推開，2015年起各地試編三年滾動預(yù)算，這將有利于增強預(yù)算政策的可持續(xù)性。

雖然公共預(yù)算政策制定從程序到環(huán)境，都得到了一些改善，但是預(yù)算權(quán)不統(tǒng)一、預(yù)算權(quán)威性不足、跨年度預(yù)算平衡機制缺失、預(yù)算管理改革不到位等，都在一定程度上影響了公共預(yù)算政策的制定、實施和效果。

（一）部門為主編制預(yù)算“部門利益”色彩濃厚，個體理性與合成謬誤難免

由于預(yù)算權(quán)不統(tǒng)一，部門預(yù)算編制重點就需要依靠部門從各個規(guī)劃、政策文件中提取歸集，各個部門都會覺得自己部門工作重要，不斷強化支出要求，最終匯總到財政部門，因為財力是有限的，就不得不通過與部門溝通、協(xié)調(diào)乃至談判，達到預(yù)算項目安排的要求。由于部門利益的拘囿，這些工作在實踐中是非常艱難的。這樣一來，就某個部門、某個項目看是合理的、理性的，但是綜合起來看，就會呈現(xiàn)合成謬誤的情況。核心問題就是缺乏決策的治理機制，各個部門之間的“事”，孰輕熟重、孰先孰后，沒有一個統(tǒng)一的機制來確定，只能靠財政與部門一對一的溝通協(xié)商，加上部門利益的藩籬作祟，就會形成支出結(jié)構(gòu)固化和資金的漏損、低效。

（二）預(yù)算權(quán)不統(tǒng)一導(dǎo)致公共預(yù)算政策制定細化及標準理解碎片化

部門利益和專業(yè)發(fā)展規(guī)劃至上，預(yù)算權(quán)不統(tǒng)一導(dǎo)致預(yù)算碎片化，影響了公共預(yù)算政策的制定。公共預(yù)算政策制定過程中，很大程度上存在部門主導(dǎo)的現(xiàn)象。突出表現(xiàn)在：一是為發(fā)展某項事業(yè)就設(shè)立一項專項資金，而專項資金設(shè)立以后往往很難取消或調(diào)整，數(shù)額只增不減，且資金分配、使用由相關(guān)部門掌握，利益格局逐漸固化。從中央巡視組對財政部反饋的問題也可以看出，專項資金的清理整合進展緩慢，效果不理想，項目數(shù)量雖然減少，但多是合并同類項，大項套小項，專項資金數(shù)額卻沒有減少。省級專項資金的清理整合也大多存在這種情況。二是《深化財稅體制改革總體方案》提出“清理規(guī)范重點支出同財政收支增幅或生產(chǎn)總值掛鉤事項”，但從實際情況看，重點支出事項與財政支出掛鉤名義上取消，但實際支出格局在既有路徑下沒有發(fā)生實質(zhì)變化。在2016年中國發(fā)展高層論壇上，時任財政部部長樓繼偉表示，“目前，還有一些法律沒有修改，致使一些重點支出掛鉤事項有規(guī)劃或法律支撐。雖然現(xiàn)在預(yù)算編制依據(jù)《預(yù)算法》，但部分法律也應(yīng)該適時修改。”三是各種以收定支、?？顚Ｓ玫恼曰鹑源罅看嬖?，僅有很小一部分調(diào)入一般公共預(yù)算，這些資金雖然納入了公共預(yù)算管理，但收支仍以部門為主導(dǎo)，很大程度上體現(xiàn)的是部門利益而非公共利益。四是部門預(yù)算編制過程中，也存在很大程度上的部門主導(dǎo)傾向，財政話語權(quán)不高，部分財政支出項目形成只增不減的固化局面。所有這些，都造成了公共預(yù)算職能的肢解和預(yù)算權(quán)力的碎片化，極大地影響和制約著公共預(yù)算政策制定的權(quán)力及效果。

究其原因，主要是由于政策、規(guī)劃與預(yù)算脫節(jié)，更深層次的是政策、規(guī)劃權(quán)力置于預(yù)算權(quán)力之上，預(yù)算權(quán)力不能統(tǒng)籌政策和規(guī)劃制定，從而形成了長期以來預(yù)算碎片化及公共預(yù)算政策制定碎片化現(xiàn)象，一定程度上影響了國家大政方針政策的全盤落實。

（三）預(yù)算法定性不夠致使公共預(yù)算政策效果打折扣

一是部門執(zhí)行預(yù)算政策盡職不夠，原因在于有的部門對預(yù)算的“法定性”認識不到位，觀念不轉(zhuǎn)變。部門預(yù)算要求提前編制，而很多部門仍不能適應(yīng)這一要求，領(lǐng)導(dǎo)班子對下年要開展的工作研究不到位，實施項目內(nèi)容不具體、不明確，對預(yù)算更不進行具體研究，認為編制部門預(yù)算只要能包裝足夠的項目，爭取到足夠的資金就可以，導(dǎo)致工作和預(yù)算“兩張皮”現(xiàn)象一定程序上仍然存在，導(dǎo)致預(yù)算與大政方針落實脫節(jié)。二是預(yù)算執(zhí)行過程中，存在隨意調(diào)整支出用途的現(xiàn)象。預(yù)算編制不準確，到了執(zhí)行環(huán)節(jié)，必然出現(xiàn)隨意調(diào)整問題，擠占、挪用專項資金的情況也時有發(fā)生，預(yù)算法定性不夠?qū)е聢?zhí)行中體現(xiàn)大政方針的政策效果大打折扣。三是預(yù)算調(diào)整仍不盡合理。部門預(yù)算編制不準確，是預(yù)算執(zhí)行過程中追加追減的一個主要原因。更重要的是，雖然新《預(yù)算法》規(guī)定：“在預(yù)算執(zhí)行中，各級政府一般不制定新的增加財政收入或者支出的政策和措施，也不制定減少財政收入的政策和措施?！钡F(xiàn)行體制下，預(yù)算仍不能有效地約束政策制定，臨時決策、長官意志等行為不可避免地存在，這是目前預(yù)算調(diào)整的主要原因。比如，首先，政策制定周期與預(yù)算周期不銜接。目前，即使人大已經(jīng)批準了政府預(yù)算，在預(yù)算執(zhí)行過程中，黨委和政府仍會召開重大的政策制定方面的會議，導(dǎo)致新的支出。其次，領(lǐng)導(dǎo)在預(yù)算執(zhí)行過程中會制定一些政策，在許多情況下會導(dǎo)致新的支出。第三，在預(yù)算執(zhí)行過程中，上級政府或者部門會出臺新的政策，要求下級政府或相應(yīng)的部門安排資金執(zhí)行。這些政策與預(yù)算的不銜接不僅導(dǎo)致預(yù)算過程中充滿了不確定性，也阻礙著資金分配效率的提高。總體來看，預(yù)算編制、執(zhí)行和調(diào)整的隨意性使預(yù)算的權(quán)威性和嚴肅性得不到應(yīng)有的維護和保障，影響著公共預(yù)算政策的實施效果。

（四）跨年度預(yù)算平衡機制未有效建立，影響公共預(yù)算政策的可持續(xù)性

跨年度預(yù)算平衡機制的缺失，影響了公共預(yù)算政策的可持續(xù)性。2016年開始，中期財政規(guī)劃在全國全面推行，但目前仍處于試行階段，從中央到地方預(yù)算編制仍以年度預(yù)算的方式進行。而傳統(tǒng)的年度預(yù)算安排下，由于缺少跨年度預(yù)算平衡機制的制度安排，重大工程項目的資金計劃無法在一個相對較長的計劃中通盤考慮，重點項目支出安排的優(yōu)先性無法得到充分保證，未來預(yù)算中資本項目支出擠占經(jīng)常項目支出的問題也無法有效避免，因而不利于貫徹國家的戰(zhàn)略發(fā)展計劃，也會導(dǎo)致政府為完成當年的財政平衡目標而把開支推移到后續(xù)年度，財政約束越緊，越容易出現(xiàn)把困難延后的情況。

目前，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于進一步做好盤活財政存量資金工作的通知》中對預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金設(shè)立的要求，以及《中華人民共和國預(yù)算法實施條例》對預(yù)算周轉(zhuǎn)金比例的規(guī)定，形成“一刀切”的制度安排，對經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)帶來一定的財政負擔，而對發(fā)達地區(qū)又限制了其在實現(xiàn)跨年度預(yù)算平衡方面的作用。這些制定安排的缺失和不完善，在很大程度上影響了公共預(yù)算政策的可持續(xù)性。

三、美國公共預(yù)算政策制定經(jīng)驗借鑒

（一）美國公共預(yù)算政策制定

1.美國現(xiàn)代預(yù)算制度以幾部重要法律為基礎(chǔ)，形成了公共預(yù)算政策制定的基本框架

一是1921年的《預(yù)算和會計法案》，其被視為美國現(xiàn)代預(yù)算體系誕生的標志。在1921年之前，美國的預(yù)算體系是一種不為民眾所知的、零碎的撥款方案，正所謂“各吹各的號，各跑各的調(diào)”，而且財政資金浪費極為嚴重。據(jù)時任美國參議員稱，“在1909年這個赤字年度，國會通過的撥款中至少有5000萬美元被浪費掉，約占全部財政支出總額6.6億美元的8%?！睋?jù)此，1921年《預(yù)算和會計法案》提出了如下核心內(nèi)容，以緩解這種現(xiàn)象：一是設(shè)立了國家預(yù)算局（Bureau of Budget），直接對總統(tǒng)負責，禁止各行政機構(gòu)將其支出申請直接提交給國會，而必須經(jīng)由總統(tǒng)來行使向國會提交聯(lián)邦預(yù)算。由此，各個行政機構(gòu)都需要將預(yù)算申請?zhí)峤豢偨y(tǒng)后才能統(tǒng)一交由國會審議，從而強化了總統(tǒng)的權(quán)力，結(jié)束了政府內(nèi)部各行政部門支離破碎的現(xiàn)狀，極大地協(xié)調(diào)了各方行動，提高了行政部門的財政資金使用效率，標志著現(xiàn)代預(yù)算制度在國家層面的建立。二是設(shè)立了總審計署（GAO），原本由財政部行使的審計、會計等職能被轉(zhuǎn)移到GAO這個獨立的、帶有準司法性質(zhì)的機構(gòu)，1921年的《預(yù)算和會計法案》一直都是GAO的基本法律。預(yù)算開始成為對政府及其官員實施的“非暴力的制度控制”。

二是1974年的《國會預(yù)算法案》和《扣押控制法案》博弈總統(tǒng)與立法機關(guān)的預(yù)算權(quán)力。這兩項法案實際都體現(xiàn)了總統(tǒng)與國會在預(yù)算權(quán)力上的博弈，從而使預(yù)算對政府行為約束和塑造民主政府的作用進一步增強。1974年的《國會預(yù)算法案》核心內(nèi)容是規(guī)定國會可以獨立起草預(yù)算提案，在已有的收入委員會、撥款委員會基礎(chǔ)上，又增加了預(yù)算委員會及預(yù)算分析機構(gòu)，從而形成了國會預(yù)算辦公室（Congressional Budget Office），使國會不僅可以表決預(yù)算，還可以提出預(yù)算提案，從而使得預(yù)算不再是總統(tǒng)的專利，大大增強了國會在預(yù)算中的作用?！犊垩嚎刂品ò浮穭t是針對總統(tǒng)扣押國會已批準的資金，或行政部門取消推遲國會已撥付資金的使用，從而導(dǎo)致國會既定的政策目標無法執(zhí)行和實現(xiàn)的情況而出臺的法案。該法案規(guī)定，如果總統(tǒng)想取消或推遲國會已撥付財政資金的使用，則必須向國會提交特別申請；如果總統(tǒng)想取消某項財政支出，則必須45天內(nèi)獲得國會參眾兩院的批準；如果國會沒有相反的意見，總統(tǒng)才可以推遲一項財政支出。

三是1993年的《政府績效和結(jié)果法案》確立了政府績效管理的基本法律依據(jù)。該法案從法律高度確立了美國政府的績效評價機制，成為美國政府績效管理的基本法律依據(jù)。更是標志著國會對行政部門的監(jiān)督開始轉(zhuǎn)到“績效”和“結(jié)果”上來。

概括來說，該法案通過對戰(zhàn)略規(guī)劃、年度績效計劃、年度績效報告、管理責任等的明確規(guī)定，強調(diào)聯(lián)邦政府應(yīng)精明地使用資源并實現(xiàn)項目目標，要求政府部門制定計劃并自行考核計劃的實施情況，并根據(jù)考核情況做出下一步是否撥款的決定，并把績效情況通報國會和向公眾公開。

2.美國聯(lián)邦預(yù)算中預(yù)算政策如何指導(dǎo)總統(tǒng)預(yù)算草案編制

完整的美國聯(lián)邦政府預(yù)算周期包括4個階段：預(yù)算草案的編制，國會審議、批準預(yù)算草案，預(yù)算執(zhí)行和對預(yù)算執(zhí)行情況的審核、監(jiān)督。以總統(tǒng)為首的行政部門和國會所代表的立法部門在聯(lián)邦政府預(yù)算中均發(fā)揮著十分重要的作用。其中，作為整個聯(lián)邦政府預(yù)算活動的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)，預(yù)算草案編制工作在整個預(yù)算活動中占有十分重要的地位。

（1）預(yù)算政策制定——部門支出計劃（概算）

美國聯(lián)邦政府預(yù)算財政年度，是每年10月1日至次年9月30日（1977年《預(yù)算改革法》（Budget Reform Act）），美國預(yù)算編制實行收支兩條線制度，即預(yù)算支出和預(yù)算收入分別由不同的政府行政部門編制。其中預(yù)算收入的編制由財政部負責，而預(yù)算支出的編制則由預(yù)算局（Office of Management and Budget，以下簡稱 OMB）負責。

總統(tǒng)預(yù)算決策開始，就是確立一般預(yù)算和財政政策綱要?；谶@些綱要，總統(tǒng)預(yù)算局與聯(lián)邦各部門一起確立部門的政策方向和支出水平。收入計劃由財政部編制，在上年實際收入金額基礎(chǔ)上，根據(jù)政府有關(guān)部門掌握的各種經(jīng)濟統(tǒng)計資料和預(yù)測，結(jié)合新財年政府的施政方針，按稅種估算該財年的收入水平，報送OMB。支出計劃（概算）由各政府部門的預(yù)算財務(wù)機構(gòu)在部門范圍內(nèi)綜合所屬單位的經(jīng)費需要編制本部門的預(yù)算開支計劃，并報送OMB。OMB據(jù)此形成一個預(yù)算草案并提交總統(tǒng)?？偨y(tǒng)根據(jù)這個草案和財政部、總統(tǒng)經(jīng)濟顧問委員會、聯(lián)邦儲備委員會等部門提供的財政收入、經(jīng)濟發(fā)展前景預(yù)測和貨幣、匯率等資料，并結(jié)合對以往預(yù)算執(zhí)行效果的分析，制定出新一財政年度政府預(yù)算的基本框架。既大體反映未來政府財政政策的基本取向、財政預(yù)算原則，也闡釋了總統(tǒng)對政府在社會經(jīng)濟中的作用的觀點，以及按照重要性、緊迫程度對各類預(yù)算項目做出優(yōu)先順序安排等。

根據(jù)總統(tǒng)的預(yù)算原則和優(yōu)先順序安排，OMB的負責人要在各政府部門呈報的概算基礎(chǔ)上，與各政府部門共同商議，確定較為具體的支出要求，并對下一財政年度及以后4年的各部門資金要求進行規(guī)劃①OMB由4個資源項目管理辦公室組成，分別負責管理（按照支出性質(zhì)劃分的，覆蓋全部政府活動內(nèi)容的）預(yù)算開支中的自然資源項目、國家安全項目、人力資源項目和一般政府項目。資源項目辦公室要在各自相關(guān)的領(lǐng)域內(nèi)，負責預(yù)算的編制、管理預(yù)算活動、制定進度計劃，并且負責解釋相關(guān)的政策問題。。通常，OMB會在7月份頒布名為《概算的編制與提交》（Preparation and Submission of Budget Estimates）的A-11號通知，對各部門財政支出概算的形式、工作日程、文件內(nèi)容等做出相應(yīng)的技術(shù)性規(guī)定，提供涉及《政府績效與結(jié)果法案》（Government Performance and Result s Act，GPRA）如何實施的指導(dǎo)性說明②A-11號通知的內(nèi)容十分詳盡，它包含大量的細節(jié)指導(dǎo)、計算方法以及相關(guān)法律的輔助說明等。為了加強對預(yù)算申報活動的管理，A-11通知一般還會制定一個時間表，解釋各部門應(yīng)該何時向OMB提交預(yù)算申請，以及各部門要在哪一時段被OMB通知前去進行有關(guān)問題的陳述。。

根據(jù)GPRA的要求和OMB發(fā)布的預(yù)算指導(dǎo)，各政府部門在編制自己預(yù)算時要分三個階段主要做好如下工作：第一，根據(jù)戰(zhàn)略計劃編制年度績效計劃。根據(jù)GPRA的規(guī)定，OMB要求預(yù)算建議在分析、規(guī)劃、評估和預(yù)算的基礎(chǔ)上綜合提出。因此，年度計劃的制定必須與戰(zhàn)略計劃的目標相一致并能反映總統(tǒng)的優(yōu)先順序安排。年度計劃是指根據(jù)主要的職能制定的年度活動計劃，它包括年度的項目活動及績效目標。在績效預(yù)算中，戰(zhàn)略目標通過多個年度項目的執(zhí)行得以實現(xiàn)①例如，商務(wù)部的重要職責之一是促進經(jīng)濟增長。在編制2005年預(yù)算時商務(wù)部提出的一項戰(zhàn)略目標為通過保護知識產(chǎn)權(quán)，提高技術(shù)標準和推進度量科學來培養(yǎng)科學技術(shù)力量以促進經(jīng)濟發(fā)展。與這一目標相一致，其下屬的專利與商標辦公室在2002年開發(fā)了一項長遠的戰(zhàn)略計劃以改善處理專利和商標問題的質(zhì)量并縮短所需時間。在這一戰(zhàn)略計劃指導(dǎo)下，該項目2005年度的績效目標被設(shè)定為：2005年把專利的錯誤率從2003年的4.4%降至3.7%，并把商標的錯誤率從2003年的5.3%降至4.5%；到2005年分別對10%和90%的專利申請實行電子化接收和管理，并對70%和100%的商標申請進行電子化接收和管理。。第二，根據(jù)績效目標以金字塔形式逐層進行資源分派。OMB在《預(yù)算指導(dǎo)》中強調(diào)：“績效預(yù)算在組織上類似目標金字塔，最上層是戰(zhàn)略目標。在這一框架內(nèi)，各部門應(yīng)按績效目標的層次來分派資源，資源應(yīng)按完全成本來計算?！边@就要求各政府部門的年度預(yù)算必須在戰(zhàn)略目標指導(dǎo)下，按各項目在各年度的產(chǎn)出目標計劃進行財政資源配置。OMB要求各機構(gòu)在進行資源配置時要涵蓋：延續(xù)性項目（包括在本財政年度需再次授權(quán)的項目）、應(yīng)在本年度執(zhí)行的已授權(quán)項目、因期滿而在本年度減少的項目以及其他法律規(guī)定的財務(wù)責任等。在對各項目進行年度財政資源分配時又要根據(jù)項目的總資源約束，按各年度的具體任務(wù)和目標，考慮以往同類任務(wù)所需的人工、設(shè)備及效率，并估計采用現(xiàn)行方案和運用新技術(shù)的效率改善等情況來決定。在此，財政資源配置的具體過程要求運用圖形、表格和曲線分析等方法來支持或說明。第三，按年度資源需求量和相關(guān)規(guī)定進行資金預(yù)算。這里，年度資金預(yù)算成為各部門所需財政資源的貨幣表現(xiàn)②OMB要求所有的資金預(yù)算必須在其提供的經(jīng)濟假設(shè)的基礎(chǔ)上進行。聯(lián)邦政府部門預(yù)算中，人員費用主要根據(jù)各類人員國家工資規(guī)定，并考慮雇用成本指數(shù)和本地工資率來決定。資本預(yù)算主要根據(jù)資本單位成本，考慮價格指數(shù)變化情況來決定。此外，OMB還要求各機構(gòu)提供相關(guān)項目的單位成本信息，以反映產(chǎn)生特定成果的項目的平均成本。這類成本應(yīng)區(qū)分固定要素和可變要素，更清晰地顯示出邊際成本信息。單位成本和邊際成本信息有助于OMB在各相似項目之間進行效率比較，為各機構(gòu)預(yù)算資源的分配提供可信基礎(chǔ)。。

在以上工作基礎(chǔ)上，各政府部門根據(jù)項目、資源和基金賬戶分類，列出本部門的資金預(yù)算表（預(yù)算支出計劃），而后提交給OMB。不過，通常情況下，這個預(yù)算支出計劃還要根據(jù)日后OMB下達的支出上限，對原先的開支計劃進行調(diào)整。按照規(guī)定時點，各政府部門將調(diào)整后的預(yù)算支出計劃編寫成各自部門的“支出概算”，再次上報給OMB。在此期間，總統(tǒng)、OMB、總統(tǒng)行政辦公室的其他官員和政府各部門行政長官，不斷就各自掌握的信息，對經(jīng)濟發(fā)展的預(yù)期，以及具體政策設(shè)想等進行交流，其目的是使未來的政府預(yù)算在更好地平衡各方利益的情況下，最大限度地保證預(yù)算資源的配置效率和使之更具可行性。

（2）總統(tǒng)預(yù)算辦公室審查部門概算

OMB對各部門提交的支出概算進行審核。一是安排專職審核員對部門概算初審，必要時召集有關(guān)部門財務(wù)預(yù)算負責人匯報情況，溝通意見。有時，OMB還會舉行部門代表聽證會，通過行政預(yù)算聽證會，預(yù)算審查者與部門負責人可以進行面對面的直接交流，審查人員就項目申請的相關(guān)情況提問，各部門則必須提供充分的預(yù)算申請的證據(jù)。二是審核員對部門概算提出書面審核意見，提醒OMB官員注意值得研究的問題。三是由各預(yù)算辦公室負責人，根據(jù)總統(tǒng)的意見來核定各部門的年度財政預(yù)算。同時，為增強審核過程的客觀性和科學性，OMB于2002年推出項目評估等級工具（Program Assessment Rating Tool，PART），對各政府部門的支出項目進行系統(tǒng)、透明的評價，從而將項目的績效信息與預(yù)算結(jié)果更為緊密地聯(lián)系起來。PART是以GPRA為基礎(chǔ)并將其具體化于預(yù)算決策過程的工具，他按照政府部門活動所對應(yīng)的支出類別提供問卷，各部門根據(jù)其戰(zhàn)略計劃、年度績效計劃目標及執(zhí)行情況對問卷中的項目填寫是與否（分別對應(yīng)一定的分值），進而得出可以作為預(yù)算決策依據(jù)的結(jié)果。PART評估結(jié)果為各個政府部門和OMB的預(yù)算決策提供了有意義的績效信息，并為識別項目的優(yōu)勢和劣勢以增減項目開支提供了科學的依據(jù)。這樣，經(jīng)過嚴格的評估和審核過程，OMB將完成對各部門的開支計劃審定工作，匯總各部門的概算，經(jīng)平衡后匯編形成綜合性的行政預(yù)算草案，提交總統(tǒng)。

（3）總統(tǒng)預(yù)算草案的形成

在OMB和財政部分別向總統(tǒng)提出預(yù)算支出和收入報告后，收入和支出兩條線合而為一，總統(tǒng)則對收、支作最后平衡和預(yù)算決策?？偨y(tǒng)通常在OMB主任幫助下，對各種渠道的信息和評估結(jié)果進行通盤考慮，一方面要綜合考察各項目對資源的需求情況，并根據(jù)其施政目標和政治需要在各政府部門之間合理地分配資源；另一方面也要根據(jù)現(xiàn)實經(jīng)濟狀況和對未來經(jīng)濟發(fā)展的預(yù)測，在有關(guān)法律約束下確定適當?shù)目傊С雠c總收入規(guī)模。在此基礎(chǔ)上，受總統(tǒng)委托，OMB起草準備提交國會的下一財政年度的總統(tǒng)預(yù)算建議。在此期間，為了使總統(tǒng)偏好的項目能得到國會的理解和支持，OMB還將密切關(guān)注國會對有關(guān)項目的討論，并最遲在夏季結(jié)束之前，隨時對預(yù)算進行調(diào)整。按照法律規(guī)定，該總統(tǒng)預(yù)算文件包括“美國政府預(yù)算”“美國政府預(yù)算分析”“美國政府預(yù)算附錄”“歷史統(tǒng)計圖表”等。其中，“美國政府預(yù)算”中包含“總統(tǒng)的預(yù)算通告”“總統(tǒng)預(yù)算和管理的重點與優(yōu)先處理事件”以及按政府機構(gòu)編制的各自的“預(yù)算總攬”?！懊绹A(yù)算分析”，作為聯(lián)邦政府重要的預(yù)算文件之一，不僅對特定預(yù)算項目進行深入剖析、披露其PART評估信息，而且對預(yù)算編制方法進行詳細說明，以使議員、公眾能夠更準確地理解預(yù)算內(nèi)容。

3.美國聯(lián)邦政府預(yù)算政策制定的特色

一是總統(tǒng)通過預(yù)算政策綱要等發(fā)揮決策作用。預(yù)算編制開始前，總統(tǒng)需要確定一般預(yù)算和財政政策綱要，體現(xiàn)戰(zhàn)略目標和支出的優(yōu)先安排，這既是部門編制支出計劃（概算）的依據(jù)，也是OMB審核部門概算的依據(jù)，保證了預(yù)算編制行動的一致性，并且關(guān)鍵在于形成預(yù)算草案時總統(tǒng)仍然在OMB、經(jīng)濟顧問委員會等幫助下發(fā)揮決策作用。

二是OMB發(fā)揮重要的貫徹戰(zhàn)略目標和協(xié)調(diào)功能。首先，通過直接負責于總統(tǒng)的OMB，總統(tǒng)的施政方針和指導(dǎo)社會經(jīng)濟活動的政策重點能夠在政府預(yù)算編制中得到更加直接的體現(xiàn)與更準確的貫徹；其次，OMB作為一個獨立于其他行政部門的機構(gòu)，在編制預(yù)算時可以更客觀地對各部門進行監(jiān)督審核，并對預(yù)算編制過程中可能出現(xiàn)的沖突進行仲裁；再次，OMB擁有眾多專門技術(shù)人員，具有雄厚預(yù)算科學研究能力與實踐經(jīng)驗，不僅使獨立的預(yù)算編制、監(jiān)督工作得到效率保障，而且能夠?qū)λ姓块T提供涉及部門預(yù)算活動的強大的技術(shù)指導(dǎo)。同時，國家預(yù)算支出與預(yù)算收入分開編制，有助于減少單一部門編制預(yù)算情況下可能帶來的各種矛盾，保證支出和收入有更多的合理性和科學性。

三是分項排列預(yù)算（line-item budgeting）。隨著內(nèi)戰(zhàn)后國內(nèi)公共事務(wù)的日益繁雜，政府職能范圍日益擴大，迫切需要將有限的資金用在“刀刃”上，因此，客觀上要求確定預(yù)算支出的優(yōu)先序（prioritysetting），并采取分項的方法依次列出特定目標的預(yù)算資金，此為分項排列預(yù)算。

四是注重支出預(yù)算內(nèi)容完整統(tǒng)一，短期目標與長遠目標的有機結(jié)合。為增強政府預(yù)算執(zhí)行效果，1961年美國國防部首推規(guī)劃-計劃-預(yù)算模式，實為一種“方案導(dǎo)向型”的預(yù)算方式，強調(diào)預(yù)算與政府部門的長期計劃相協(xié)調(diào)一致，并利用成本收益分析方法進行分析評估，1965年被推廣至所有政府部門。強調(diào)長期預(yù)算與短期預(yù)算相結(jié)合的預(yù)算編制制度的好處是：一方面，通過確定經(jīng)濟發(fā)展的長期戰(zhàn)略任務(wù)、總體目標、核心項目，并據(jù)此制定中期、短期經(jīng)濟規(guī)劃，可以盡量減少政府行為的盲目性，從而使政府預(yù)算更具一致性和可行性；另一方面，中期、短期經(jīng)濟規(guī)劃、預(yù)算目標的確定還便于為隨后開展的績效評估工作設(shè)置可行的指標體系和檢測指標等。

五是績效目標是預(yù)算政策制定的重要依據(jù)。第一屆胡佛委員會（1947-1949）開始倡導(dǎo)績效預(yù)算模式，即“基于政府職能、業(yè)務(wù)與項目所編的公共預(yù)算……績效預(yù)算注重一般性質(zhì)與重大工作的執(zhí)行或服務(wù)的提供，而非著眼于人員、勞務(wù)、用品、設(shè)備等實物的取得”。也就是說，績效預(yù)算將側(cè)重考察政府支出所取得的成效以及花費的成本，以此為重點增強對政府預(yù)算的監(jiān)督。而新績效預(yù)算改革后推出的GPRA和PART使績效與預(yù)算的聯(lián)系更為清晰和緊密。2004年3月，美國國會又通過了《項目評估與結(jié)果法案（2004）》（Program Assessment and Results Act，PARA），要求 OMB 每五年至少對所有的政府項目進行一次評估，這樣，OMB就更進一步地擁有了增減部門預(yù)算額度的科學依據(jù)。

六是零基預(yù)算。以往預(yù)算編制是在上一年度的預(yù)算基數(shù)基礎(chǔ)上按一定比例遞增而形成的。零基預(yù)算與此截然不同，打破了這種編制方式和模式，而是重新根據(jù)每個部門的工作任務(wù)和工作量進行全面審核，進而確定每一部門的預(yù)算。零基預(yù)算在卡特時期得以全國推廣。

此外，持續(xù)的預(yù)算技術(shù)開發(fā)在改善預(yù)算工作科學性的同時，也在許多重要方面提高了預(yù)算工作的準確性。例如，在預(yù)算的收入預(yù)測方面，美國除了利用專家小組、部門內(nèi)工作委員會等對決定財政收入的各重要因素進行定性分析外，還借助計算機系統(tǒng)，利用大量計量經(jīng)濟模型對影響財政收入的許多自變量、因變量進行定量分析。再如，各政府部門在編制部門預(yù)算時除了注意對部門預(yù)算進行細化外，還要在本部門單位成本數(shù)據(jù)的會計信息基礎(chǔ)上，依據(jù)可量化指標，進行支出預(yù)測。盡管政府預(yù)算本質(zhì)上屬于一種政治與經(jīng)濟相互影響的，各種利益集團討價還價以便獲得更多預(yù)算利益的公共過程，但美國的實踐說明，科學管理方法的引入以及注重預(yù)算編制過程中的技術(shù)開發(fā)，能夠更好地協(xié)調(diào)各種利益關(guān)系，因而在一定程度上減少因利益沖突導(dǎo)致的財政資源之非效率配置和其他某些無謂的浪費。

（二）借鑒與啟示

一是公共預(yù)算政策制定以法律為核心?？v觀國外預(yù)算制度改革做法和經(jīng)驗，無一不是建立在堅實的法律依據(jù)和根基基礎(chǔ)之上的。黨的十八屆四中全會對全面推進依法治國做出了頂層設(shè)計和總體部署，依法理財是依法治國的重要組成部分。為此，要充分發(fā)揮財政職能作用，為“建設(shè)中國社會主義法治體系，建設(shè)社會主義法治國家”做出積極貢獻。我國的現(xiàn)代預(yù)算制度建設(shè)也必須在《憲法》的框架下、以《憲法》為原則展開，并在《預(yù)算法》精神和規(guī)定的界定下，進一步完善構(gòu)建現(xiàn)代預(yù)算制度的法律框架，在此基礎(chǔ)上，借鑒國外預(yù)算制度建設(shè)的經(jīng)驗做法，并提高社會民眾對政府預(yù)算制度及其改革的參與度，形成上下互動和監(jiān)督的機制。要按照科學立法、民主立法的要求，扎實推進預(yù)算制度立法工作。要貫徹落實好新《預(yù)算法》，建立全面規(guī)范、公開透明的現(xiàn)代預(yù)算制度。強化預(yù)算約束，加強預(yù)算執(zhí)行管理。

二是具有強有力的組織統(tǒng)籌機制。如美國每年預(yù)算編制開始，總統(tǒng)需要確定一般預(yù)算和財政政策綱要，體現(xiàn)戰(zhàn)略目標和支出的優(yōu)先安排，既是部門編制支出計劃（概算）的依據(jù)，也是OMB審核部門概算的依據(jù)?？偨y(tǒng)預(yù)算辦公室據(jù)此公布政府的施政大綱，部門圍繞大綱編制部門預(yù)算。在我國，《預(yù)算法》雖然明確規(guī)定各級財政部門負責編制本級預(yù)算、決算草案，但由于預(yù)算權(quán)不統(tǒng)一，“準預(yù)算機構(gòu)”的存在動搖了財政部門作為核心預(yù)算機構(gòu)的地位，部門預(yù)算編制“各自為政”現(xiàn)象普遍存在，致使財政部門在預(yù)算編制工作中的組織和統(tǒng)籌力度不足，統(tǒng)一的預(yù)算政策難以落實，確實需要加大改革力度，統(tǒng)一預(yù)算權(quán)，將財政部門打造成為真正的核心預(yù)算機構(gòu)，強化預(yù)算編制工作的組織和領(lǐng)導(dǎo)，確保預(yù)算政策和政府戰(zhàn)略目標協(xié)調(diào)一致。

三是公共預(yù)算政策制定在風險控制中漸進推進。國外的公共預(yù)算政策制定建設(shè)不是一步到位的，都歷經(jīng)了一個不斷改進和完善的歷程。因此，對于我國來說，尚處于社會主義市場經(jīng)濟不斷完善的過程中，還面臨著經(jīng)濟、社會、政治等制度的逐步改進，如果不注意預(yù)算制度建設(shè)中的風險控制，將有可能對經(jīng)濟社會平穩(wěn)發(fā)展產(chǎn)生負面影響。毋庸置疑，現(xiàn)代預(yù)算制度建設(shè)將提高政府公共資源配置效率，增強民眾對政府行政能力的信心和支持，形成政府與社會民眾的良好互動，對于推進社會主義市場經(jīng)濟建設(shè)具有十分重要的作用和意義。但同時也要充分認識到，現(xiàn)代預(yù)算制度的建設(shè)和完善，需要相關(guān)法律、行政管理制度、經(jīng)濟制度等配套條件的支撐。以現(xiàn)代預(yù)算制度十分重要的“預(yù)算公開”方面為例，我國當前的《政府信息公開條例》并沒有詳細界定政府預(yù)算公開的程度，《預(yù)算法》對預(yù)算公開也缺乏具體、詳細的規(guī)定。因此，當前一步到位地構(gòu)建現(xiàn)代預(yù)算制度，在某些領(lǐng)域或方面尚缺乏明確的法律界定，也使預(yù)算制度改革工作面臨一定的法律風險。因此，需要在法律制度、行政管理制度、經(jīng)濟制度等配套條件不斷建設(shè)和完善的過程中，同步漸進推進預(yù)算制度改革。

四是從“控制為主”到“追求績效”是公共預(yù)算政策制定的趨勢。國外預(yù)算制度變遷過程普遍體現(xiàn)出從“控制為主”到“追求績效”的變遷過程。這為我們構(gòu)建現(xiàn)代預(yù)算制度指明了方向。對績效的追求，有利于提高政府的收支行為及資源配置效率，有利于形成社會和民眾對政府的監(jiān)督和約束，有利于更好發(fā)揮預(yù)算制度的經(jīng)濟調(diào)控能力。因此，我們在推進現(xiàn)代預(yù)算制度建設(shè)和完善的過程中，應(yīng)著力強化對預(yù)算績效的建設(shè)和要求。例如，應(yīng)改革政府會計核算方式、引入權(quán)責發(fā)生制，探索政府績效指標體系的制定、加強控制型的分項排列預(yù)算、逐步嘗試引入先進的預(yù)算管理方式等等。

此外，國外現(xiàn)代預(yù)算制度中體現(xiàn)出來的充分的預(yù)算民主原則、法治原則、節(jié)約原則、績效原則，對我國構(gòu)建現(xiàn)代預(yù)算制度也有很好的啟示，應(yīng)進一步加強我國預(yù)算制度中的民主、法治、節(jié)約和績效建設(shè)。

四、完善公共預(yù)算政策制定機制，保障國家大政方針貫徹落實

自部門預(yù)算改革伊始，我國基本重構(gòu)了預(yù)算編制和執(zhí)行程序，預(yù)算政策基本體現(xiàn)于這一時期形成的“兩上兩下”的部門預(yù)算編制過程中?！耙簧稀笔侵赣筛鞑块T提出部門預(yù)算建議計劃，報送財政部門；“一下”是指由財政部門審核預(yù)算建議計劃并下達預(yù)算控制數(shù)；“二上”則由各部門依據(jù)預(yù)算控制數(shù)調(diào)整預(yù)算建議；“二下”是經(jīng)人大批準的部門預(yù)算建議再批復(fù)到各部門。顯然，預(yù)算政策的制定和執(zhí)行依賴于財政部門作為“核心預(yù)算機構(gòu)”的強有力地位。這是因為“兩上兩下”的部門預(yù)算編制過程實質(zhì)上是一個討價還價的政治博弈，預(yù)算機構(gòu)如果處于權(quán)力弱化的狀態(tài)之下，必然難以保證預(yù)算政策的正確制定和執(zhí)行。目前，我國預(yù)算制度在實際運行中，面臨著多方面力量的肢解，使得“預(yù)算”作為政府治理手段的功能難以發(fā)揮，確實需要按照現(xiàn)代財政的要求盡快理順預(yù)算治理結(jié)構(gòu)，提高預(yù)算政策制定的科學性，實現(xiàn)預(yù)算政策與政府戰(zhàn)略目標的協(xié)調(diào)一致、“錢”與“事”的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。

（一）強化預(yù)算編制管理工作的組織和領(lǐng)導(dǎo)，在決策層面保障政府政策貫徹落實

預(yù)算政策是政府政策的主要實現(xiàn)載體，是政府對公眾的共同偏好進行有目標選擇的結(jié)果。財政資金首要負責的就是政府政策目標，預(yù)算的編制應(yīng)該完全服務(wù)服從于政府的戰(zhàn)略目標和政策目標。因此，是否反映國家和本級黨委、政府的發(fā)展戰(zhàn)略和政策目標，這些目標是否被貫徹落實，應(yīng)當成為財政資金分配、執(zhí)行和評價的核心標準，自然也就應(yīng)當成為預(yù)算政策制定的核心導(dǎo)向。也就是說，黨委、政府的“戰(zhàn)略目標、政策目標”的貫徹落實和實現(xiàn)就是預(yù)算編制的基礎(chǔ)和依據(jù)。這就要求在預(yù)算編制過程中，機構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)者對本部門的任務(wù)和目標作出清晰的界定，包括制定部門年度戰(zhàn)略目標、明確達到目標的途徑和手段以及設(shè)定衡量部門業(yè)績的指標體系等等。尤其要注意對內(nèi)部、外部環(huán)境變遷的及時評估，做好充分的準備。

但在我國預(yù)算編制過程中，五年編制一次的國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃，理論上是一個能夠影響政策和預(yù)算制定的指導(dǎo)計劃，現(xiàn)實中的確也是部門申請資金時的一個依據(jù)，但它只是依據(jù)之一。在計劃期間，一方面黨委和政府仍會出臺計劃之外的重大政策，并對預(yù)算產(chǎn)生影響；另一方面計劃中安排的項目也可能無法獲得足額的資金支持，計劃和預(yù)算的銜接程度不高。此外，政策與預(yù)算的銜接程度也存在著問題，最主要的挑戰(zhàn)不是政策不能引導(dǎo)資金分配，而是如前所述，預(yù)算不能有效地約束政策制定。

新修訂的《預(yù)算法》第23條規(guī)定，國務(wù)院編制中央預(yù)算、決算草案；向全國人民代表大會作關(guān)于中央和地方預(yù)算草案的報告；將省、自治區(qū)、直轄市政府報送備案的預(yù)算匯總后報全國人民代表大會常務(wù)委員會備案。第24條規(guī)定，縣級以上地方各級政府編制本級預(yù)算、決算草案；向本級人民代表大會作關(guān)于本級總預(yù)算草案的報告；將下一級政府報送的預(yù)算匯總后報本級人民代表大會常務(wù)委員會備案。第25條規(guī)定，國務(wù)院財政部門具體編制中央預(yù)算、決算草案；地方各級政府財政部門具體編制本級預(yù)算、決算草案。第26條規(guī)定，各部門編制本部門預(yù)算、決算草案；各單位編制本單位預(yù)算、決算草案。

也就是說，國務(wù)院和各級地方政府依法編制本級預(yù)算、決算草案，具體工作由中央和地方各級財政部門負責。要想實現(xiàn)規(guī)劃、政策和預(yù)算的有機銜接，需要協(xié)調(diào)好財政部門和其他職能部門之間的關(guān)系，最有效的辦法就是考慮在強化財政部門作為預(yù)算編制和管理部門的地位與作用的基礎(chǔ)上，國務(wù)院以及各級地方政府要進一步加大預(yù)算編制與管理工作的領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)力度，建立健全更加有效的組織協(xié)調(diào)機制，根據(jù)政府權(quán)威的年度和中長期施政大綱，制定統(tǒng)一的預(yù)算政策，作為預(yù)算分配和編制的指引，提升預(yù)算資金分配決策的層次，健全決策機制。

（二）統(tǒng)一預(yù)算權(quán)，在體制層面確保預(yù)算政策充分體現(xiàn)政府的戰(zhàn)略目標和政策意圖

預(yù)算完整性是現(xiàn)代預(yù)算制度的重要特征之一，也是科學制定和執(zhí)行預(yù)算政策的體制基礎(chǔ)。要想使預(yù)算政策充分體現(xiàn)政府的戰(zhàn)略目標和政策意圖，首要任務(wù)就是統(tǒng)一預(yù)算權(quán)，將所有的政府性資金納入管理體系之內(nèi)，真正實現(xiàn)財政資金預(yù)算分配權(quán)的統(tǒng)一。

一是將財政部門建成真正的核心預(yù)算機構(gòu)。預(yù)算改革以來，隨著綜合預(yù)算以及預(yù)算細化等改革的推進，預(yù)算權(quán)和支出管理權(quán)開始向財政部門集中，改革前預(yù)算“碎片化”的局面開始得到改善，財政部門也開始邁向現(xiàn)代公共預(yù)算所說的“核心預(yù)算機構(gòu)”。然而，預(yù)算“碎片化”仍未得到根本性的改觀。在政府內(nèi)部，財政部門的地位仍不是很高。在財政部門之外，其他部門仍然掌握著對某些資金的分配權(quán)，這些機構(gòu)實質(zhì)上是一些“準預(yù)算機構(gòu)”。為了將財政部門建成真正的“核心預(yù)算機構(gòu)”，可以考慮將資金分配權(quán)完全集中到財政部門，使財政部門徹底超越目前這種會計導(dǎo)向的職能定位，將自己重塑成一個政策分析機構(gòu)，樹立自身在預(yù)算分配中的權(quán)威地位。改革重點是：強化各級財政部門的預(yù)算管理主導(dǎo)權(quán)，具體包括預(yù)算工作統(tǒng)籌指導(dǎo)權(quán)、部門預(yù)算審核權(quán)和預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督權(quán)，使各級財政部門能夠更加有效地發(fā)揮政府預(yù)算編制和執(zhí)行的參謀助手作用。財政部門要統(tǒng)攬政府全部收支，所有政府收支活動都要納入財政部門的管理監(jiān)督視野，各種政府收支都應(yīng)在全口徑預(yù)算體系的平臺上進行分配，以全局利益消除局部利益，預(yù)算單位只能通過全口徑預(yù)算體系的平臺安排收支，切斷預(yù)算單位行政履職與其經(jīng)費撥款之間的直接關(guān)聯(lián)，從而真正形成財政部門統(tǒng)攬政府收支，政府資金分配必須經(jīng)由預(yù)算安排的完整的政府收支管理體系。同時，財政部門要切實加強核心預(yù)算機構(gòu)的預(yù)算分析能力。預(yù)算與公共決策密不可分，任何公共政策都有其預(yù)算含義，如果預(yù)算機構(gòu)不能對公共政策有專業(yè)的見解和合理的分析，那么預(yù)算機構(gòu)就不可能做出合理的預(yù)算。

二是取消影響財政資金分配統(tǒng)一性的掛鉤事項。目前，包括教育、農(nóng)業(yè)、科技三項法律層面的掛鉤和四項部門規(guī)劃層面的掛鉤，共七項掛鉤支出，占全國財政支出比重達48%。采取掛鉤方式之后，原本應(yīng)該統(tǒng)一的預(yù)算被肢解而分散化、碎片化，制約了財政資金分配的統(tǒng)一性、自主性。比如教育，有的地方應(yīng)保盡保，但資金仍花不完，只好配高端的設(shè)備，超出正常要求，導(dǎo)致效益低下或浪費；而其他需要資金的領(lǐng)域卻得不到相應(yīng)保障。所以，要推動盡快修訂重點支出同財政收支增幅或生產(chǎn)總值掛鉤事項的相關(guān)規(guī)定，對相關(guān)領(lǐng)域支出根據(jù)推進改革的需要和確需保障的內(nèi)容統(tǒng)籌安排，優(yōu)先保障，不再采取先確定支出總額再安排具體項目的辦法。目前領(lǐng)導(dǎo)層面已經(jīng)達成共識，但是法律修訂仍十分緊迫，否則依然會影響實際部門的執(zhí)行。

三是建立各項預(yù)算之間的統(tǒng)籌與審批機制。目前，我國各子預(yù)算統(tǒng)籌程度不同，且相互間聯(lián)系較差。其中，一般公共預(yù)算基本上可統(tǒng)籌；而政府性基金預(yù)算不可統(tǒng)籌，不僅與其他類型預(yù)算之間不可調(diào)劑使用，且不同類別的基金收支之間也是“互不干擾”；國有資本經(jīng)營預(yù)算封閉運行，上繳紅利與其他類型預(yù)算之間的關(guān)聯(lián)度較低；社會保險基金預(yù)算嚴格規(guī)范收支內(nèi)容、標準和范圍，實行?？顚Ｓ?。

從預(yù)算的完整性出發(fā)，各子預(yù)算應(yīng)統(tǒng)一在政府預(yù)算這個大盤子中，形成具體細分而又總量有數(shù)的政府預(yù)算，保證財政資金的真正統(tǒng)籌使用。下一階段，要進一步探索一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算與社會保險基金預(yù)算之間的有機銜接制度。其中，對于收入較穩(wěn)定的政府性基金，要及時納入一般公共預(yù)算管理；國有資本經(jīng)營預(yù)算應(yīng)將更多的收入轉(zhuǎn)入一般公共預(yù)算，與社會保險基金預(yù)算的資金聯(lián)系必須通過一般公共預(yù)算進行。

（三）優(yōu)化部門設(shè)置和職能配置，保障實現(xiàn)政府戰(zhàn)略目標上“錢”與“事”協(xié)調(diào)統(tǒng)一

科學的機構(gòu)設(shè)置和職能配置是高效完成系統(tǒng)任務(wù)的重要保障。下一階段在取消“準預(yù)算機構(gòu)”、將財政部門建成真正的核心預(yù)算機構(gòu)的基礎(chǔ)上，橫向需要進一步整合部門設(shè)置和職能配置，理順部門間的職責和關(guān)系，增強部門之間的統(tǒng)籌性和協(xié)調(diào)性，從根本上消除預(yù)算資金使用交叉重復(fù)的根源。在確保部門預(yù)算充分體現(xiàn)政府戰(zhàn)略目標的基礎(chǔ)上實現(xiàn)“錢”與“事”的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。

一是優(yōu)化部門設(shè)置和職能配置?？茖W的職能配置是高效完成系統(tǒng)任務(wù)的重要保障，針對現(xiàn)實問題，要善于整合職能、調(diào)整機構(gòu)，敢于動利益、調(diào)職能，動人員、調(diào)結(jié)構(gòu)，優(yōu)化職能配置，從根本上消除資金使用交叉重復(fù)的根源。要想使預(yù)算政策充分體現(xiàn)政府發(fā)展戰(zhàn)略和政策意圖，并為之服務(wù)，就必須實現(xiàn)“錢”和“事”的有機統(tǒng)一。從財政角度資金統(tǒng)籌是“錢”統(tǒng)籌，但是很多情況下“錢”和“事”是結(jié)合在一起的，比如整合專項資金，防止交叉、重復(fù)，財政角度“錢”統(tǒng)籌沒有問題，但是部門管專項的機構(gòu)職能和人員不調(diào)整，就會使“錢”的整合障礙重重，或是繞道而行，終使整合改革無功而返。因此，下一階段要使調(diào)整部門職能和調(diào)整機構(gòu)設(shè)置共同推進，不止動事，還要敢于動人員，不斷科學優(yōu)化部門職能配置。明確中央和地方的事權(quán)責任，轉(zhuǎn)移支付資金計劃提早下達，讓地方心中有數(shù)，增強地方履行事權(quán)的自主決策空間。

二是合理配置部門的部門預(yù)算編制和管理權(quán)。在將財政部門打造成核心預(yù)算機構(gòu)的基礎(chǔ)上，有限度地賦予其他公共部門對本部門預(yù)算資金的項目安排、調(diào)劑權(quán)，相應(yīng)明確他們對本部門預(yù)算資金使用的績效責任、預(yù)算執(zhí)行進度及資金使用效率責任和對本部門資產(chǎn)監(jiān)督管理的責任。

三是強化部門的主體責任和自我約束機制。要強化科學預(yù)算編制和嚴格執(zhí)行的自覺性，準予部門在法律權(quán)限范圍內(nèi)統(tǒng)籌重點科目和專項資金的自主性，推進項目庫建設(shè)，明確財政支持的項目必須納入項目庫管理，沒有納入項目庫的，財政不能支持；改善項目資金分配辦法，將項目資金全額分配給部門，由部門統(tǒng)籌安排，改變過去留有余地的做法。部門預(yù)算管理好的，要有獎懲機制，強化主體責任，形成一個自主決策、自負責任、自覺約束的機制。

四是強化部門間職能協(xié)同。目前，一些業(yè)務(wù)關(guān)聯(lián)性強的部門，包括涉農(nóng)、教育科技、市政建設(shè)等，部門間職責劃分不夠清晰，職能交叉嚴重。比如科技支出，科技部、教育部、農(nóng)業(yè)部等部門職能同構(gòu)化問題突出，存在明顯的交叉、重復(fù)情況，每個部門安排的支出項目都是理性的，但是由于業(yè)務(wù)的關(guān)聯(lián)性，集合起來就發(fā)現(xiàn)比較嚴重的重復(fù)、浪費問題。即使沒有職能重復(fù)交叉的部門也需要協(xié)同，比如市政部門在修路和管網(wǎng)建設(shè)方面，各自精打細算開展業(yè)務(wù)，單個部門看都沒有問題，但是綜合起來看就有問題，剛修好的路就挖開鋪管網(wǎng)，就是浪費。因此，短期來看，在部門預(yù)算編制和管理過程中，一方面財政部門要充分發(fā)揮核心預(yù)算機構(gòu)的作用，從全局角度做好統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)工作；另一方面，相關(guān)部門之間也要從大局出發(fā)，破除部門利益的束縛，加強協(xié)調(diào)配合，共同做好部門預(yù)算編制和管理工作，確保預(yù)算政策與政府政策協(xié)調(diào)一致，充分發(fā)揮財政資金的使用效益。長期來看，要穩(wěn)步推進行政管理體制改革，明確劃分政府各部門之間的職責和權(quán)力，徹底消除職能同構(gòu)化之弊端。

（四）改進預(yù)算編制方法，在技術(shù)層面確保國家大政方針貫徹落實

國家和政府重大發(fā)展戰(zhàn)略能否轉(zhuǎn)化為預(yù)算政策，并在預(yù)算中得以實現(xiàn)，最終需要在具體的預(yù)算編制過程中得以落實。預(yù)算編制方法不科學，必然影響預(yù)算政策制定的效果。因此，下一階段要進一步加大預(yù)算編制改革力度，在政府收支分類改革的基礎(chǔ)上，借鑒國外預(yù)算編制的經(jīng)驗，研究出一套適合我國國情的預(yù)算編制方法。

第一，健全和完善預(yù)算編制機構(gòu)。為進一步做好預(yù)算編制的具體組織協(xié)調(diào)工作，財政部門可考慮設(shè)立預(yù)算編制審查委員會，具體負責預(yù)算編制相關(guān)日常工作。主任由財政部門主要領(lǐng)導(dǎo)擔任，成員由財政業(yè)務(wù)部門和政府主要部門派出負責預(yù)算編制的人員組成。

第二，強化預(yù)算編制中的“目標導(dǎo)向”。所謂預(yù)算編制的“目標導(dǎo)向”，是指在財政支出總量和大結(jié)構(gòu)既定的前提下，通過預(yù)算編制，高度密切部門花錢與黨委、政府工作思路和工作部署的關(guān)聯(lián)度，同時解決項目排序、支出評價的核心標準問題。

以目標為導(dǎo)向進行預(yù)算編制，最明顯的優(yōu)勢是提高財政資金和政府執(zhí)政目標的吻合度，同時解決了項目的排序標準問題，即和政府政策目標的緊密程度。在各部門的項目預(yù)算申報過程中，通過對政府政策目標的層層分解，以及相應(yīng)項目前評價指標的設(shè)計，項目的優(yōu)先次序會比較清晰地反映出來。這樣，無論是財政資金使用部門的自我排序，還是財政部門的排序，都會更加容易掌握。此外，以目標為導(dǎo)向的預(yù)算編制，實際上已經(jīng)明確了項目所要達到的結(jié)果，對于后續(xù)的支出評價工作就有了更加充分的依據(jù)。

以目標為導(dǎo)向編制預(yù)算過程中，財政部門要圍繞以目標為導(dǎo)向的項目預(yù)算編制特點對原有的項目預(yù)算編制程序進行修訂，以指導(dǎo)各部門進行以目標為導(dǎo)向的預(yù)算編制工作。這就要求財政部門自身要努力提高政策水平，負責預(yù)算編制工作的人員要具備較強的政策分析判斷能力，從而能夠?qū)Ω鞑块T預(yù)算進行一定程度的指導(dǎo)和甄別。

預(yù)算編制的責任主體為各預(yù)算部門，各部門預(yù)算編制的第一要務(wù)是充分理解分析黨委、政府的政策目標，并結(jié)合本部門的工作特點、工作規(guī)劃，擬定當年要完成的部門工作目標，以工作目標帶出一項或多項工作活動和所需的資金，據(jù)此確定項目以及相應(yīng)的資金細則。因此，對于各部門來說，編制以目標為導(dǎo)向的部門預(yù)算，需要進一步提高政策水平，提高對政策的理解分析和轉(zhuǎn)化為具體工作業(yè)務(wù)的能力，還要熟悉、適應(yīng)新的預(yù)算程序。

第三，建立健全預(yù)算前評價機制。預(yù)算前評價不是現(xiàn)行簡單的績效前評價，而是一種綜合性評價，主要目的是利用和政策目標的關(guān)聯(lián)度標準確定項目的優(yōu)先次序問題，對排名靠后或達不到評價基本要求的項目給予淘汰。預(yù)算前評價適宜在“一上”階段完成，主要包括部門自評和財政部門他評兩個方面。在自評和他評中，視參與評價的人員類型，分別設(shè)計項目評分表，如專家評分表、人大代表評分表、公眾評分表等。

部門自評由各預(yù)算部門負責，其事實上是提供給部門對各預(yù)算單位報送的項目進行排序、篩選的一種機制。所有項目在申報中都要根據(jù)統(tǒng)一要求填制項目前評價書，重點說明該項目的定位、意義、預(yù)算、結(jié)果等內(nèi)容，要突出項目與政府政策的關(guān)聯(lián)度。項目評價書由預(yù)算單位填寫。部門自行組織人員，對項目前評價書進行評議打分，對項目進行優(yōu)先排序，決定是否納入預(yù)算，然后上報財政部門進行審核。

財政部門負責他評，其重點，一是有權(quán)力抽查部門自評結(jié)果；二是對于各部門超過一定規(guī)模以上的項目統(tǒng)一進行評價。評價人員應(yīng)包括人大、政協(xié)、專家等政府外部人士，也可以適當吸納政府內(nèi)部人士，如綜合部門人員。他評結(jié)果達不到一定等級和分數(shù)的項目不能納入當年預(yù)算。

第四，規(guī)范編制三年滾動預(yù)算。編制三年滾動預(yù)算要堅持戰(zhàn)略目標導(dǎo)向，集中財力辦大事，以部門事業(yè)中期發(fā)展規(guī)劃及分年度的滾動實施計劃為基礎(chǔ)，科學論證、逐年滾動，與年度預(yù)算有機銜接。經(jīng)濟發(fā)展支出要服務(wù)于黨委、政府戰(zhàn)略重點實施，社會發(fā)展和有關(guān)支出要體現(xiàn)“民生財政”和“綠色財政”要求，保障黨委、政府中長期決策目標的實現(xiàn)。堅持實事求是、量財辦事，遵循零基預(yù)算原則，注重調(diào)整原有支出結(jié)構(gòu)，優(yōu)先報送政策性重點支出項目，做到應(yīng)編報的重大項目不遺漏。

結(jié)合項目滾動預(yù)算管理，強化項目庫建設(shè)，充分發(fā)揮項目庫的基礎(chǔ)支撐作用，沒有進入項目庫的項目一般不得安排預(yù)算。加強項目審核，提高入庫項目質(zhì)量，充實項目儲備，做實項目庫。入庫項目必須完成可研、初設(shè)、環(huán)評等前期準備工作，對只有名稱、前期準備不足的“框架性”“概念性”項目不得進入預(yù)算。實施項目全周期滾動管理，逐步完善項目退出機制。建立項目動態(tài)調(diào)控機制。強化動態(tài)監(jiān)管，實時跟蹤了解項目執(zhí)行情況，項目預(yù)算執(zhí)行進度慢，或因項目實施過程中條件變化等因素影響項目進展和資金支出進度的，準予動態(tài)調(diào)整，便于項目進度與資金進度協(xié)調(diào)一致。

Policy Design Study in Public Budget Field

The Research Group of Public Budget Policy Design Study,Chinese Academy of Fiscal Science

The design of public budget policy is an important part of state budget.With the proceed of budget reform,China keeps improving its policy design mechanism in public budget area and now it basically reflects the demand of national politics and guidance.But there are still some problems.For example,the policy and criteria for budget is not so specific and well unified,no unified budget right,no enough budget authority.All these bring such issues as budget can't serve national strategy,politics and guidance well,duty and finance can't match well,these will affect the national policy application and its goal achievement.To improve the science of budget policy design and fix the problems mentioned above,the following recommendation have been presented:1)improve the organization and lead of budget prepare to ensure the policy implement at decision level,2)unify budget right to ensure budget policy help the achievement of government strategy and policy purpose,3)optimize department setting up and function dividing to ensure the match between the duty and finance,4)improve the budget prepare method to ensure the implement of national strategy and guidance at technical level.

Public Budget；Budget Policy；Budget Prepare

課題指導(dǎo)：白景明

課題負責人：趙福昌

課題組成員：趙福昌 申學鋒 于長革 李成威 劉紅藝趙云旗 柳 文 鄢曉發(fā) 李豐偉

執(zhí)筆人：趙福昌 于長革 李成威 劉紅藝 李豐偉

李利華）

F812.3

A

2096-1391（2017）10-0075-18