◎ 張演鋒

“立案難”是長期存在于司法實踐中的頑疾，其對于當事人的訴權保障、司法權威以及社會穩(wěn)定均有消極影響。“立案難”包括形式上的與實質上的兩種。前者是指當事人立案過程的不便與煩瑣；后者是指盡管當事人認為其所提起的訴訟符合起訴條件，但由于法外因素而無法立案。為解決 “立案難”問題，保障當事人的訴權，2015年5月1日，立案審查制向立案登記制轉型。時至今日，立案登記制已實施兩年多。最高人民法院在2016年的工作報告中指出，地方各級法院共受理案件1951.1萬件，同比增長24.7%，當場立案率達到95%，基本解決 “立案難”問題。案件受理數(shù)量大幅增長是否等于解決了 “立案難”問題？立案登記制的應然與實然之間是否還存在差距？基于此，筆者聚焦民事訴訟領域，以杭州市部分基層人民法院為樣本，通過對立案庭庭長、律師及當事人進行訪談，結合學界研究成果，全面剖析立案登記制的運行現(xiàn)狀。

一 立案登記制改革的成效

立案登記制改革后，浙江省高級人民法院出臺 《浙江省高級人民法院關于貫徹立案登記制的實施意見》（以下簡稱 《高院實施意見》），各法院也相繼出臺相關細則。通過調(diào)研，筆者認為立案登記制在一定程度上緩解了 “立案難”問題。

（一）增加了司法的回應性

立案是當事人與法院之間的雙向互動。立案審查制下的 “立案難”，表現(xiàn)為法院對當事人的起訴不予回應，出現(xiàn)不接收訴狀、不做裁定、不出具書面憑證等違規(guī)行為。而立案登記制改革明確了法院在立案階段的行為規(guī)范，從而保障了當事人與法院之間的互動不至于中斷。自立案登記制實施以來，法院的案件受理量大幅增長。如杭州市A區(qū)人民法院 （以下簡稱A法院），僅2015年5～6月就受理各類案件3371起，同比增長25.08%。再如杭州市B區(qū)人民法院 （以下簡稱B法院），2016年上半年共受理各類案件8247件，同比增長8.24%。

（二）提高了立案的便利性

《高院實施意見》確立了立案程序的便利性原則。筆者所調(diào)研的法院均主動為當事人提供訴狀樣本，在當事人書寫訴狀有困難時由立案庭工作人員代為立案。此外，各地法院還提供多元的立案服務。以A法院為例，該法院設有訴訟服務大廳、訴訟服務網(wǎng)、12368訴訟服務熱線，提供網(wǎng)上立案、上門立案、郵寄立案等便利的立案服務。其中，訴訟服務大廳負責引導訴訟、指導訴訟、進行案件查詢等便民工作。此外，多數(shù)法院還設有法律援助中心，提供代寫法律文書等立案服務。

（三）強化了程序的保障性

立案登記制改革貫徹了 “當場立案”原則。各地法院均能按照要求，能當場立案的就當場立案，當場無法判斷能否立案的則先接收，并在七日內(nèi)答復。若七日內(nèi)依然無法判斷能否立案的，則先行立案。以杭州市C區(qū)人民法院 （以下簡稱C法院）為例，其當場立案率高達95%。同時，立案登記制改革還突出了 “程序公開”原則。明確要求立案庭法官對于不予受理或需要當事人補正材料的案件，均應出具書面憑證并載明具體理由，禁止口頭裁定或告知。此外，立案登記制改革還賦予當事人在法院出現(xiàn)不接收訴狀、不出具書面憑證、不一次性告知等失范行為時的問責權利，規(guī)定當事人可向受訴法院或上級法院投訴。

（四）構建了多元糾紛解決機制

為消除立案登記制改革后案件受理量大幅增長對法院可能造成的負面影響，《高院實施意見》強調(diào)，要加強引導當事人自愿選擇人民調(diào)解、行政調(diào)解、行業(yè)調(diào)解、仲裁等多元糾紛解決機制。以A法院為例，目前該法院設立了訴調(diào)對接工作室與訴前調(diào)解工作室。前者負責糾紛分流，與全區(qū)各調(diào)解組織和調(diào)解人員對接，并辦理司法確認、公示催告、支付令案件。后者從法律角度和調(diào)解技巧等方面對人民調(diào)解、特邀調(diào)解等非訴調(diào)解組織調(diào)解的糾紛予以指導和協(xié)助。二者通過整合自身資源與外聯(lián)多方力量，全面推動社會矛盾糾紛多元化解決機制不斷健全[1]。

二 立案登記制的現(xiàn)狀與問題

通常認為，完全意義上的立案登記制是以訴權保障為基點的，只要當事人向法院遞交符合法定條件的訴狀，法院就必須受理。但是，當前所實施的立案登記制僅能稱為 “準立案登記制”，其與完全意義上的立案登記制仍有差距，在實踐中未能徹底解決 “立案難”問題。

（一）形式審查未能完全貫徹

形式審查與實質審查是區(qū)分立案登記制與立案審查制的分水嶺。前者僅審查訴的形式要件，如訴狀的格式、起訴的手續(xù)等。后者審查訴的實質要件，如訴的利益、當事人的適格、證據(jù)的證明力、法院的管轄權等?？梢?，法院如果僅對訴進行形式審查，可以防止在立案階段基于法外因素而拒絕立案。但遺憾的是，當前形式審查未能完全貫徹，具體表現(xiàn)在以下幾個方面。

其一，立案審查的時間較長。立案審查的時間，是指法官審查訴狀是否符合起訴條件所需的時長。若僅對案件進行形式審查，無須耗費較長的時間。但是，當前立案階段的審查時間與立案審查制下的審查時間并無多大差異。有律師表示，立案登記制與立案審查制的立案審查時間基本相同。同時，部分受訪者表示，一般性案件的立案審查時間相對較短，但疑難案件的立案審查時間有時則長達幾個小時。為何形式審查需要耗費如此長的時間，甚至會出現(xiàn)當場無法判斷能否立案的情況？問題的癥結在于，當前法院在立案階段采取的依舊是實質審查模式，這與立案登記制保障訴權的理念不符。

其二，立案審查的標準較高。當前法院的立案審查標準以 《中華人民共和國民事訴訟法》（以下簡稱 《民訴法》）為參照，但部分受訪者認為，當前立案審查的標準太高。

首先，以實體當事人的標準審查原告的主體資格。立案登記制僅進行形式審查，故應采用程序當事人的標準，即判斷訴是否成立即可。而當前部分法院采用了實體當事人的標準，即除了判斷訴成立與否，還判斷訴合法及合理與否。如有兩位法官均表示，其立案時既要核實原告身份信息，又要審查原告與本案是否存在直接利害關系等實體內(nèi)容。

其次，對被告信息的審查過于嚴格。法院要求原告立案時必須完整地填寫被告信息，而這并非易事。當前部分法院規(guī)定，自然人為被告時，須由原告持法院開具的戶籍函前往當?shù)嘏沙鏊_具證明；而法人為被告時，須由原告前往工商部門開具證明。一位律師對此抱怨：這樣的要求過高。而且每個地方的操作方法不同，有些法院甚至有額外的要求與審查標準。由此可見立案階段獲取被告信息的煩瑣與不便。

最后，以勝訴證據(jù)標準審查起訴證據(jù)。起訴證據(jù)標準與勝訴證據(jù)標準，是對應于形式審查與實質審查的兩個不同的審查標準。前者僅要求原告提交足以證明其具有起訴權的證據(jù)，而后者則要求原告提交的證據(jù)具有真實性，以及足以證明其訴訟請求具有實體權利根據(jù)，并能獲得法律支持。這顯然超出了立案庭的權限范圍。但是，當前部分法院依舊采用勝訴證據(jù)標準審查證據(jù)。如有律師談道：曾有案件的對方當事人在立案階段提出管轄異議的約定是偽造的，使得法院在立案階段花費時間審查該約定的真實性。此外，部分法院還會審查證據(jù)材料中是否有病句等問題。

除上所述，當前部分法院在立案階段仍在審查案由、訴訟時效、訴的個數(shù)等只有通過實質審查才能判斷的問題。一言以蔽之，立案階段的實質審查增加了立案的難度，限制了當事人的訴權。

（二）變相 “立案難”依然存在

除了拖延立案、控制立案、干擾立案等違規(guī)行為造成 “立案難”，當前還存在一些變相 “立案難”的現(xiàn)象。

其一，口頭裁定或告知屢禁不止?？陬^裁定或告知是指法院在立案階段不予受理，或要求當事人補正材料時不出具書面憑證的行為。這種現(xiàn)象導致當事人失去通過書面憑證上訴而獲得救濟的機會。雖然當前已明令禁止口頭裁定或告知，但是部分受訪者表示，仍有法院存在口頭裁定或告知的情況。如某律師反映，曾經(jīng)有法院表示某案要移送其他法院，卻不提供書面憑證。

其二，濫用駁回起訴。立案登記制改革后，裁定駁回起訴的案件數(shù)量大幅增加。以B法院為例，2014年5月1日至2015年4月30日，該法院共裁定駁回起訴32件；2015年5月1日至2016年4月30日，該法院共裁定駁回起訴146件。而駁回起訴也已經(jīng)成為部分法院變相拒絕立案的 “合法”工具，即以提高立案率為目的無條件接收案件，卻又以駁回起訴的方式拒絕立案。如一位律師反映，有個權屬爭議復雜的案件，立案人員就是先收案再裁定駁回起訴。

其三，拖延 “叫號”與限制 “取號”。 “取號”立案是立案登記制改革中部分基層法院推行的創(chuàng)新舉措。但是，在實踐中與保障訴權的目標相去甚遠。首先，法院拖延 “叫號”，實則是拖延立案。某律師表示：“取號”立案很麻煩，有時前面沒人，但立案人員就是不按號。其次，法院限制 “取號”，實則是控制立案。一位律師說：有些法院每天限制取號數(shù)量，有時需要一大早去取號。

其四，強制網(wǎng)上立案。網(wǎng)上立案是為了便利當事人立案所推行的創(chuàng)新舉措，但在司法實踐中發(fā)生了異化。部分法院開始試點網(wǎng)上先行立案，但受訪者普遍認為網(wǎng)上先行立案增加了立案難度，更有人表示此為無理要求。此外，網(wǎng)上立案系統(tǒng)未針對當事人普遍的認知水平做出合理設計，操作較為煩瑣。而認證電子訴狀和電子證據(jù)法律效力的電子技術尚不成熟，容易造成當事人因訴狀和證據(jù)材料的法律效力問題而多次往返法院，增加其訴累。

其五，收案而不立案。當前法院將立案程序劃分為 “收案”與 “立案”兩個環(huán)節(jié)。據(jù)某法官說，目前，基本上所有案件都會先收進來。但是正如一位律師所說：案件如此多，法院只能收材料，但不出具書面憑證，立不立案還不一定?？梢?，立案登記制改革后看似接收了所有案件，但并非都予以立案，本質上還是堵塞了通過訴訟渠道化解糾紛的路徑。

其六，“特殊日”限制立案。雖然 《關于人民法院推行立案登記制改革的意見》指出，要廢除妨礙立案的 “土政策”，但是當前法院依然存在諸如立案數(shù)量統(tǒng)計日等 “特殊日”限制立案的情況。如部分法院規(guī)定 “周五下午不立案”，或者如一位律師所說：每個地方的立案庭都有內(nèi)部訊息，如遇統(tǒng)計日等我們就自覺不去立案。

（三）過分強調(diào)訴前調(diào)解

“訴前調(diào)解”作為立案登記制改革下緩解人案矛盾的措施，備受法院推崇，但部分法院過分強調(diào)訴前調(diào)解。一位律師說：法院為了自身的方便，先調(diào)解一個月，調(diào)解不成功再安排簡易程序開庭。而另一位律師抱怨：現(xiàn)在訴前調(diào)解成了法院不予立案的正當理由。判斷訴前調(diào)解的可能性，必然涉及實質審查，而這并不符合立案登記制下僅進行形式審查的要求。此外，既然案件符合起訴條件，為何不予立案而選擇調(diào)解？既然未立案，案件就尚未系屬法院，法院又從何談審判權及調(diào)解權[2]？因此，訴前調(diào)解過度化會侵犯當事人的訴權，進而引發(fā) “立案難”問題。

（四）濫訴行為增加

濫訴行為在立案登記制改革后大量增加。一位法官說：常有當事人拿著已經(jīng)裁定的案件反復起訴。司法實踐中，主要存在的濫訴行為包括：其一，虛假訴訟，即弄虛作假提起訴訟；其二，惡意訴訟，即當事人之間惡意串通或者冒充他人提起訴訟；其三，無理纏訟，即反復對已經(jīng)裁定的案件以不同事由提起訴訟；其四，盲目訴訟，即無訴狀、無證據(jù)材料、無明確訴訟主體的 “三無”當事人所提起的訴訟。濫訴行為嚴重干擾了立案秩序，消耗了有限的司法資源。長此以往，將導致法院為控制濫訴行為而變相抬高立案門檻，從而加劇 “立案難”現(xiàn)象。

三 立案登記制問題的成因

為何立案登記制改革采用 “準立案登記制”而非完全意義上的立案登記制？為何立案登記制實施以來會出現(xiàn)諸多問題？其根源在于當前立法的缺陷，以及司法資源與功能的有限性。

（一）起訴條件未能修正

當前司法實踐中出現(xiàn)形式審查未能完全貫徹等問題的原因，是立法上并未修正高階的起訴條件。立案登記制改革雖提出 “有案必立、有訴必理”的要求，但前提必須是 “法院依法應該受理的案件”，依據(jù)的仍為高階的起訴條件。

其一，原告必須是與本案有直接利害關系的公民、法人和其他組織。判斷是否具有直接利害關系，即當事人是否適格，須于實質審查階段，在公開、回避、辯論的情況下才能完成。否則，既不符合訴訟程序的內(nèi)在機理，又容易導致法官將 “是否適格”作為法外因素介入后拒絕立案的 “正當”理由。此外，包括公益訴訟在內(nèi)的新型民事訴訟，當事人由法律擬制，不與案件有直接利害關系。若進行利害關系審查，此類案件將無法受理。

其二，有具體的訴訟請求、事實和理由。該款對 “具體”的標準語焉不詳，導致實踐中存在兩種觀點。“具體化理論”認為，具體系所主張的事實必須準確描述法律關系以區(qū)分其與其他法律的關系。“證實理論”認為，具體系所主張的事實必須是能夠證明訴的提起有理由的所有事實[3]。而實踐中采取 “證實理論”的居多，且該款在立案階段常由形式要件轉變?yōu)閷嵸|要件。

其三，屬于人民法院管轄與民事訴訟法的受案范圍。該款中的管轄問題在大陸法系國家以訴訟要件的形式呈現(xiàn)。雖有觀點認為，若立案階段不對主管權與管轄權進行判斷，容易導致法院越權審判，但是否屬于法院主管和管轄，與法院能否審查爭議并無必然聯(lián)系。主管權與管轄權的本質，是法院對案件實體問題的裁判權。同時，該款規(guī)定的受案范圍具有概括性與封閉性，在新型糾紛與特殊糾紛層出不窮的當下，無疑限制了訴權，且容易導致實踐中法院基于法外因素收縮受案范圍。

其四，起訴狀應當記明證據(jù)和證據(jù)來源，以及證人姓名和住所。該款未確定證據(jù)的證明標準，導致部分法院以 “勝訴證據(jù)”標準審查證據(jù)。但是， “勝訴證據(jù)”作為實體性證據(jù)，在實質審查階段經(jīng)當事雙方舉證質證才能認定。同時，該款所規(guī)定的 “證據(jù)”和 “證據(jù)來源”僅能代表原告證明自身的訴訟請求與案件事實，其證明效力與證據(jù)資格也要經(jīng)實質審查才能判斷。

統(tǒng)而言之，上述起訴條件涵蓋了學理上的訴的三階層要件，即起訴要件、訴訟要件、本案要件，導致實踐中立案人員對審查標準把握不準，從而由形式審查轉變?yōu)閷嵸|審查。

（二）立案監(jiān)督機制缺位

立案階段法院之所以存在變相 “立案難”以及當事人出現(xiàn)濫訴行為，其原因在于立案監(jiān)督機制缺位。

其一，對法院的監(jiān)督機制缺位。當前法院關于立案監(jiān)督機制的法律規(guī)范不夠明確。例如，立案階段若法院出現(xiàn)不接收訴狀、不出具書面憑證的情況，當事人應該如何應對？根據(jù)現(xiàn)行法規(guī)，當事人若缺乏書面憑證，則難以通過投訴渠道獲得救濟。又如，《高院實施意見》規(guī)定當事人可向上級法院和同級法院尋求救濟，但具體應該找上級法院或同級法院的哪個部門？上級法院或同級法院又應當通過何種程序對當事人進行救濟？這些并不清楚。此外，法院內(nèi)部及上下級法院之間的緊密聯(lián)系，也使內(nèi)部監(jiān)督機制可能被虛置。某當事人說：法院不給立案時，我雖然說要投訴，但只是嚇唬一下而已。某律師則說：法院對于投訴都是不理不睬或相互推諉。

其二，對當事人的監(jiān)督機制缺位?！陡咴簩嵤┮庖姟分赋觯骸皯敿哟髮阂庠V訟、無理纏訴、虛假訴訟的懲處力度……根據(jù)民事訴訟法、行政訴訟法有關規(guī)定予以罰款、拘留；構成犯罪的，依法追究刑事責任。”但該款過于形式化，未明確定義惡意訴訟、無理纏訴、虛假訴訟，也未明確規(guī)定與不同處罰形式相對應的處罰規(guī)則。如此，便給司法實踐留下難題，也給濫訴行為帶來可乘之機。

（三）司法資源與功能的有限性

司法改革以 “國情論”為理論支點，反對純粹的 “拿來主義”，而 “準立案登記制”在一定程度上符合我國司法資源與功能有限的國情。

首先，有限的審判資源難以應對過高的司法期待。前述法院對原告主體資格的審查采用實體當事人標準的理由是 “節(jié)約司法成本”，可見，司法資源的有限性是司法改革不可回避的現(xiàn)實。司法資源的有限性表現(xiàn)為 “案多人少”，即有限的法官人數(shù)難以應對不斷增加的司法案件?！鞍付唷笔怯捎诓煌嬷黧w之間的糾紛及交叉的、復合的新型案件不斷增加?！叭松佟眲t是由于法官員額制改革，以及部分法官轉行謀求更高的經(jīng)濟利益。在比例失衡的情況下，如果貿(mào)然推行完全意義上的立案登記制，將會導致大量案件由于審判資源有限而被積壓，進而增加民眾對司法的負面情緒，這有違提高司法權威的改革初衷。

其次，有限的司法功能無法解決所有糾紛。由于我國高度一體化的政治架構，司法本質上是政權主體的重要組成部分。因此，對社會有重大影響的案件，審判人員在判決時除了考慮法律效果，還需要考慮社會效果與政治效果。因為，此類案件并非單純的司法案件，處理時必須服從社會政治的宏觀控制。如環(huán)境污染、食品安全等群體性案件，如果處理不當將會影響社會穩(wěn)定[4]。此外，司法系統(tǒng)的運行與既有體制密不可分，法院的人力、財力、物力以及司法過程均受到體制性約束。再者，司法體制內(nèi)部業(yè)績考核等因素也會導致法院為保證業(yè)績而將部分案件拒之門外。

四 完善立案登記制的思路

雖然 “準立案登記制”是多種因素的產(chǎn)物，但是隨著司法改革的深化，“準立案登記制”向完全意義上的立案登記制轉型乃大勢所趨。因此，應面向訴權保障，從起訴條件、訴訟要件、立案救濟、立案監(jiān)督四個方面完善立案機制。

（一）對起訴條件做低階化修正

完善立案登記制的核心，是對高階的起訴條件做低階化修正。首先，抽離起訴條件中的訴訟要件、本案要件。明確區(qū)分立案登記、程序審理、實體審理三個階段，分別對應審查起訴要件、訴訟要件、本案要件，并分別安排在 “第一審普通程序”中的 “起訴和受理”“審前準備”“開庭審理”三個階段。三個階段形成遞進關系，只有前一階段具備相應要件，后一階段才能進行審查。其次，修正起訴狀。起訴狀中的必要記載事項僅須包含明確的當事人、明確的訴訟請求、明確的事實和理由。其中，“明確的當事人”僅須原告或被告的身份足以辨認，“明確的訴訟請求”僅須當事人的主張系可辨認事項，“明確的事實和理由”僅須當事人所主張的事實能夠準確描述法律關系并區(qū)分其與其他法律的關系。此外，將 “證據(jù)”由強制記載事項改為任意記載事項，僅以 “起訴證據(jù)”標準審查。

（二）建立訴訟要件審查機制

對起訴條件做低階化修正后，民事訴訟的階段構造將發(fā)生改變。相應的，也應在 “審前準備”與 “開庭審理”階段構建配套機制。同時，考慮到保障訴權與遏制濫訴之間的平衡，應當在 “審前準備”中建立訴訟要件審查機制。所謂訴訟要件審查機制，是指法院在立案后與開庭審理前，對案件的訴訟要件進行實質審查。如果該案件不具備訴訟要件，法官應當拒絕進行下一步的實體判決。訴訟要件審查機制主要包含三個方面的內(nèi)容：其一，訴是否由受訴法院主管以及是否有管轄權；其二，關于對當事人的實體性要求，如當事人是否實際存在、是否具有當事人能力等；其三，關于對訴以及請求的實體性要求，如是否具有訴的利益、是否屬于重復訴訟等[5]。經(jīng)實質審查后，符合訴訟要件的案件進入開庭審理環(huán)節(jié)，反之則駁回起訴。

（三）建立駁回起訴救濟機制

由于我國司法資源的有限性，當事人全程參與立案并非穩(wěn)妥之計。因此，應當建立駁回起訴救濟機制，賦予當事人在權利救濟階段的程序參與權。首先，建立駁回起訴聽證程序。如果案件經(jīng)審查不具備訴訟要件，可以啟動駁回起訴聽證程序，給予當事人發(fā)表意見的機會。當事人無法做出有效抗辯的，則裁定駁回起訴[6]。其次，限制駁回起訴的適用條件，將其適用期間限定為駁回起訴聽證程序后與開庭審理前，以防止法院在訴訟的任何階段對案件是否符合訴訟要件進行隨意審查。并且，應該規(guī)定只有經(jīng)過聽證程序后，仍不具備訴訟要件的案件才能裁定駁回起訴。如此，可以防止法官在立案階段濫用審判權，隨意擴大駁回起訴的適用范圍。

（四）建立立案監(jiān)督機制

立案監(jiān)督機制須圍繞當事人與法院兩個主體構建。既要強化內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督，倒逼法院遵守立案階段的基本規(guī)范，又要預防與懲戒濫訴行為，防止濫訴行為惡性膨脹。首先，強化內(nèi)部與外部監(jiān)督。在內(nèi)部監(jiān)督方面，既要明確上級法院啟動對下級法院的司法處分權的條件與程序，又要明確該司法處分的決定機構、調(diào)查處理與異議復審等程序。在外部監(jiān)督方面，要實現(xiàn)媒體、社會組織、社會公眾等多方主體對立案工作的監(jiān)督。同時，推進檢察監(jiān)督。在當事人向法院投訴無果后，允許其向檢察院投訴。其次，預防與懲戒濫訴行為。依據(jù)濫訴行為進行的不同階段，分別選擇適用警告、罰款、拘留等懲罰性措施，并規(guī)定賠償金額、處罰標準等[7]。

注 釋

[1]唐力、高翔：《我國民事訴訟程序事項二階化審理構造論——兼論民事立案登記制的中國化改革》，《法律科學》（西北政法大學學報）2016年第5期。

[2]傅郁林：《再論民事訴訟立案程序的功能與結構》，《上海大學學報》（社會科學版）2014年第5期。

[3]〔德〕漢斯-約阿希姆·穆澤拉克： 《德國民事訴訟法基礎教程》，周翠譯，中國政法大學出版社，2005，第35～36頁。

[4]陸勇棣：《從立案審查到立案登記：法院在社會轉型中的司法角色》，《中國法學》2016年第2期。

[5]張衛(wèi)平：《民事案件受理制度的反思與重構》，《法商研究》2015年第3期。

[6]許尚豪：《有訴必案——立案模式及立案登記制構建研究》，《山東社會科學》2015年第7期。

[7]張曉薇：《濫用訴權行為的法律規(guī)制》，《求索》2004年第8期。