●于 楊 孫婉然 倪志良

十八大以來預算制度改革回顧與展望

●于 楊 孫婉然 倪志良

自1979年以來，我國預算管理制度實現(xiàn)了由赤字、收入到支出的轉(zhuǎn)化過程。黨的十八屆三中全會提出了 “深化財稅體制改革，改進預算管理制度”的要求，將建立“全面規(guī)范、公開透明”的預算制度作為我國預算改革的未來發(fā)展方向。2013年至今，隨著新《預算法》的修訂完成、以支出為核心的預算審核轉(zhuǎn)向、轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)的優(yōu)化、掛鉤事項的清理以及地方債務風險的控制等重要改革工作的有序推進，預算體制不斷健全。未來我國預算制度改革的發(fā)展將從編制、審批、執(zhí)行和監(jiān)督等各環(huán)節(jié)入手，進一步增強預算管理績效。

政府預算 預算管理 預算改革

改革開放以來，我國預算制度實現(xiàn)了從赤字、收入到支出的“三步走”進程。

十八大以前，我國預算制度改革經(jīng)歷了三大主要發(fā)展階段。第一階段為預算管理制度的恢復時期。1979—1993年，我國正式恢復預算報告編制，設立專門的預算審查機構(gòu)和預算報告審計監(jiān)督機構(gòu)，發(fā)布《國家預算管理條例》以對預算編制的形式、內(nèi)容和預算草案的審批進行規(guī)范。此外，這一階段尤其強調(diào)預算平衡和赤字規(guī)模的控制，強化了對預算外資金的監(jiān)督管理。在第二階段，我國預算管理制度逐漸調(diào)整，力求與市場經(jīng)濟相適應。1994—1999年，《預算法》的立法工作順利完成，復式預算體系初步形成，財稅改革使得預算重心偏向收入管理，預算平衡依舊是這一階段預算管理的宗旨。第三階段則是我國預算管理制度逐步健全的階段。2000—2013年，以部門預算改革、政府收支分類改革為代表，我國采取了一系列政府預算方面的改革，復式預算體系進一步完善，對不同性質(zhì)的政府資金分類管理，提高管理效率。同時建立了預決算公開制度和國債余額管理制度。在此階段，績效成為預算管理工作的關注重點。

十八大以后，我國預算制度改革開啟新的篇章。

一、十八大以來預算制度改革回顧

黨的十八大報告中首次提出“加強對政府全口徑預算決算的審查和監(jiān)督”，要求人大對政府全部收支進行監(jiān)管，以代表全體人民依法行使管理國家的權(quán)力。政府預算透明度受到了空前重視。2013年5月18日，國務院批轉(zhuǎn)發(fā)展改革委 《關于2013年深化經(jīng)濟體制改革重點工作意見的通知》中提出建立公開、透明、規(guī)范、完整的預算體制。同年7月，國務院公布的《當前政府信息公開重點工作安排》中進一步強調(diào)政府預算公開工作的重要性和緊迫性。黨的十八屆三中全會作出《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》），再一次明確了“深化財稅體制改革，改進預算管理制度”的要求。自此，我國新一輪預算管理制度改革的指導綱領便被定位于 “全面規(guī)范、公開透明”。

（一）完善預算立法，強化預算約束

預算是財政的核心，立法是預算管理的基本手段，因而完善預算立法是政府依法理財、強化預算約束、提高國家財政治理能力的根本保障。2014年8月31日，十二屆全國人大常委會第十次會議通過了《全國人民代表大會常務委員會關于修改〈中華人民共和國預算法〉的決定》。為加強執(zhí)法力度，保障新《預算法》的順利實施，財政部于2014年12月11日下發(fā)《關于貫徹實施修改后的預算法的通知》，重新修訂后的《預算法》自2015年1月1日起正式施行。2015年6月，國務院發(fā)布關于《中華人民共和國預算法實施條例 （修訂草案征求意見稿）》公開征求意見的通知。預算立法工作的完善仍在有條不紊地持續(xù)進行。

新《預算法》由原有79條增至101條，共計修改82處。此次修改首要突出了對預算公開透明的要求，在原有預算內(nèi)容公開的基礎上進一步推進預算全過程公開，發(fā)揮公民對政府收支活動的限制和約束功能。同時，新《預算法》還在預算全口徑管理、跨年度平衡機制、轉(zhuǎn)移支付制度、地方政府債務等多方面提出了明確要求，以呼應《決定》中所提及的預算管理制度改革的政策導向。此外，新《預算法》強化了違法責任追究機制，對預算過程中各類違法行為和相關人員的法律責任進行直接具體的規(guī)定，從而落實習總書記厲行節(jié)約、廉潔自律的指導思想。

（二）審核重點轉(zhuǎn)變，預算由“收”向“支”

預算著眼點由收入轉(zhuǎn)向支出?！稕Q定》中提出“審核預算的重點由平衡狀態(tài)、赤字規(guī)模向支出預算和政策拓展”。一方面，這意味著以往對于財政收入的預算工作轉(zhuǎn)為主要發(fā)揮預測功能，解決了“過頭稅”所產(chǎn)生的順周期問題。審核的重點在于財政支出的方向和規(guī)模，預算審核進一步細化，不僅關注“花多少”，更關注“花在哪”、“花得是否合理”，在確定適度財政支出規(guī)模的同時兼顧與當前國家財政政策的協(xié)調(diào)一致，提高財政資金的使用績效。另一方面，預算支出審核的拓展使得預算公開不再是以往的籠統(tǒng)收支情況報賬，轉(zhuǎn)為需要對政府支出政策和支出情況進行充分說明，給予社會公眾真正參與預算監(jiān)督的機會，增強了政府預算透明度。

（三）編制中期預算，建立跨年平衡

為確保財政可持續(xù)，避免預算審核重點的轉(zhuǎn)向支出政策打破收支平衡，《決定》中提出“建立跨年度預算平衡機制，建立權(quán)責發(fā)生制的政府綜合財務報告制度”。新《預算法》進一步強調(diào)各級政府應當建立跨年度預算平衡機制。2015年《國務院關于實行中期財政規(guī)劃管理的意見》出臺，對中期財政預算提出了更為具體明確的要求。編制中期財政預算要堅持以現(xiàn)行財政政策為導向，統(tǒng)籌兼顧眼前利益與長遠發(fā)展，滾動編制3—5年預算，強化中期財政約束。此項改革標志著我國正式走上編制中期預算的道路，這也意味著政府將在未來相對年度預算而言更長的特定時期內(nèi)依照政策重點進行資源調(diào)度，更靈動地應對緊急突發(fā)事件，解決“突擊花錢”、“寅吃卯糧”的問題。中期預算指導年度預算，年度預算反饋并約束中期預算，從而真正體現(xiàn)政府預算平衡的長期性、動態(tài)性和整體性。

（四）完善轉(zhuǎn)移支付，優(yōu)化項目結(jié)構(gòu)

為協(xié)調(diào)區(qū)域經(jīng)濟平衡發(fā)展，中央對轉(zhuǎn)移支付項目結(jié)構(gòu)進行了優(yōu)化，一般轉(zhuǎn)移支付比例逐年提升，以取代部分難以管理的專項轉(zhuǎn)移支付項目?！稕Q定》中提出“完善一般性轉(zhuǎn)移支付增長機制，清理、整合、規(guī)范專項轉(zhuǎn)移支付項目，逐步取消競爭性領域?qū)ｍ椇偷胤劫Y金配套”。2015年2月，國務院公布了《關于改革和完善中央對地方轉(zhuǎn)移支付制度的意見》，明確了轉(zhuǎn)移支付制度改革的總體思路是以推進地區(qū)間基本公共服務均等化為主要目標，以一般性轉(zhuǎn)移支付為主體，嚴格控制專項轉(zhuǎn)移支付項目數(shù)量和資金規(guī)模，提高地方財政的統(tǒng)籌能力。

自2009年以來，我國專項轉(zhuǎn)移支付預算編制較為粗放，隨意性較明顯，資金分配零星分散，績效考核體系亦不健全。而作為分稅制改革的重要組成部分，一般轉(zhuǎn)移支付解決了政府間財力的縱向與橫向不均衡問題，給予地方政府更多自主權(quán)以統(tǒng)籌規(guī)劃地方財政支出。因此，以統(tǒng)籌性的一般轉(zhuǎn)移支付替代零散專項轉(zhuǎn)移支付，成為十八大以來我國轉(zhuǎn)移支付制度改革的主導趨勢。一方面，在資金總量上，作為專項轉(zhuǎn)移支付的財政補貼被不斷削減，同時依照國務院要求，一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模在逐步提高以放權(quán)地方實現(xiàn)更好更快發(fā)展，目標為實現(xiàn)占比60%以上。另一方面，在項目劃分上，散亂低效的項目被取消，目標、投入方向、管理模式相近的項目被整合，專項轉(zhuǎn)移支付項目被不斷壓縮。競爭性領域的專項投入大幅減少，相應資金轉(zhuǎn)為投向公共領域、基礎設施等社會公益事業(yè)領域，轉(zhuǎn)移支付資金管理得以強化。

（五）健全預算體系，加大統(tǒng)籌力度

政府預算體系不斷健全，全口徑預算管理登上舞臺，政府預算編制的完整性有所提高。截至十八屆三中全會，我國初步形成由“一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經(jīng)營預算和社會保險基金預算”四本預算組成的政府預算體系?！额A算法》中規(guī)定了四本預算的完整性和獨立性要求，同時要求其他三本預算應當與一般公共預算相銜接，凸顯出一般公共預算的主導地位。2014年9月，《國務院關于深化預算管理制度改革的決定》進一步規(guī)定，要求加大政府性基金預算、國有資本經(jīng)營預算與一般公共預算的統(tǒng)籌力度。2014年11月，財政部發(fā)布《關于完善政府預算體系有關問題的通知》，對政府預算體系的完善提出了具體要求。

為貫徹落實上述要求，自2015年起，政府性基金預算收支中的部分項目和國有資本經(jīng)營預算支出中的部分轉(zhuǎn)入一般公共預算，相應方面的一般公共預算支出逐步退出以避免資金重復、浪費；同時城市維護建設稅、礦產(chǎn)資源補償費等?？顚Ｓ玫囊?guī)定取消，相關稅費轉(zhuǎn)入一般公共預算統(tǒng)籌管理。上述舉措表明了政府四本預算的管理方向以整合統(tǒng)籌為主，政府預算體系在收支分類管理集中凝聚的過程中不斷完善。

（六）清理掛鉤事項，提升資金效率

預算掛鉤事項逐步清理，財政投入針對性增強，資金使用效率提高。預算掛鉤作為一種“法定支出”的形式，難以與地方實際情況相契合，導致地方財政支出結(jié)構(gòu)僵化，其中與GDP掛鉤的預算支出形式更是引發(fā)經(jīng)濟“過冷”或“過熱”?！稕Q定》提出，“清理規(guī)范重點支出同財政收支增幅或生產(chǎn)總值掛鉤事項，一般不采取掛鉤方式”；《預算法》由修訂前的“各級預算支出的編制，應當統(tǒng)籌兼顧、確保重點”改為“在保證基本公共服務合理需要的前提下，優(yōu)先安排國家確定的重點支出”。以上改革均體現(xiàn)了我國預算制度發(fā)展方向逐步轉(zhuǎn)為契合地方政府實際情況，以更好地服務當?shù)鼐用?。此番預算掛鉤事項的清理一則改變“一刀切”現(xiàn)狀，對各地方政府按需分配，優(yōu)化政府資金配置；二則允許地方政府擺脫比例約束，增加各級財政部門支出的自主性、靈活性，借以提高財政資金使用效率。

（七）規(guī)范地方債務，化解隱性風險

兼顧地方政府債務規(guī)模及增長速度的合理控制，防范隱性金融風險。為加強對地方政府債務規(guī)模的管理，《決定》指出要建立權(quán)責發(fā)生制的政府綜合財務報告制度，建立規(guī)范合理的中央和地方政府債務管理及風險預警機制。新《預算法》也明確規(guī)定將地方自發(fā)自還的債券納入預算管理，逐步消化地方隱性風險。2014年9月 《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》中進一步強調(diào)規(guī)范地方政府債務管理，防范化解財政風險。2015年3月，財政部引發(fā)《地方政府一般債券發(fā)行管理暫行辦法》、《地方政府專項債券預算管理辦法》，進一步明確了“地方政府一般債券由各地按照市場化原則自發(fā)自還”、專項債券全部納入政府性基金預算管理，規(guī)范了政府債券的預算編制和調(diào)整等多個方面，強調(diào)了預算執(zhí)行的硬約束。

在分稅制的財政管理體制下，地方政府財權(quán)與事權(quán)不對等，而原有《預算法》限制地方政府財政赤字，從而導致地方政府不得不借助融資平臺以獲得資金，引發(fā)隱性債務風險。新《預算法》則規(guī)定，經(jīng)國務院批準的省、自治區(qū)、直轄市可以在國務院規(guī)定的限額內(nèi)發(fā)行地方政府債券，籌措必要資金，緩解地方政府債務壓力。同時，財政部要求地方政府秉持遵循公開、公平、公正的原則發(fā)行和償還債券，對債券的期限和發(fā)行規(guī)模都進行了適當?shù)恼{(diào)控。此外，在《關于加強地方政府性債務管理的意見》的政策指導下，PPP、BOT等模式不斷涌現(xiàn)，基礎設施的建設引入社會資本，使得地方政府支出壓力減少，隱性債務風險降低。

二、對我國未來預算制度改革的展望

預算過程主要涉及預算的編制、審批、執(zhí)行和監(jiān)督等各流程。根據(jù)我國預算制度現(xiàn)況，主要有以下五方面展望。

（一）加強政府預算透明度

預算透明是現(xiàn)代預算制度改革的一個基本方向。政府預算的透明化是實現(xiàn)社會公眾對政府監(jiān)督權(quán)利的保障，有助于完善政府治理，防止腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。近年來，提高我國預算公開透明度的相關工作取得了很大的進展，但與國際規(guī)范間仍存在一定差距。主要表現(xiàn)在財政信息公開范圍較窄，預算透明度法律法規(guī)不完善以及預算管理制度本身存在漏洞等。因此，在信息公開方面，應當建立最低標準預算信息披露制度，構(gòu)建政府財務報告體系，創(chuàng)新預算信息公開渠道。在有關透明度的法律法規(guī)方面，首先要在《憲法》層次上改進，進一步明確保障公民的知情權(quán)。其次，應繼續(xù)完善《政府信息公開條例》，將預算公開提升到法律層次，明確披露內(nèi)容、披露方式以及懲罰機制。除此之外，還要對《預算法》加強完善，規(guī)定可行性的預算公開條款，將預算透明化體現(xiàn)在法律中。在預算管理過程中，應調(diào)整預算編制時間，使預算年度的設置與預算的編制、審批及執(zhí)行過程合理接洽。

（二）加強預算編制完整性

目前，我國預算編制的內(nèi)容并不完整。主要表現(xiàn)在預算覆蓋面窄，只有政府收支的一部分納入到預算之內(nèi)，仍有很多支出處于政府公共預算之外，造成預算資金浪費和管理混亂的現(xiàn)象頻發(fā)，也使得違紀違規(guī)有機可乘。因此，加強預算編制完整性刻不容緩。加強政府預算編制完整性，首先，將預算外資金納入預算管理，從而提高政府財政信息的完整性。其次，應將各級政府部門管理的全部社?；鸺皣匈Y本經(jīng)營狀況全部納入預算管理，并繼續(xù)推動國有資本經(jīng)營預算的改革。同時，進一步推進預算掛鉤事項清理工作，給予地方預算編制自主權(quán)，使預算真正做到統(tǒng)籌地區(qū)發(fā)展。此外，兼顧年度預算平衡與中期預算平衡，避免官員道德風險。最后，對于一些國家重大建設和采購項目，應設立獨立的預算賬戶，并在預算賬戶中明確記錄各筆資金的詳細使用情況。

（三）加強預算審批的完善

在我國，人民代表大會及與其有關的委員會擁有預算審批權(quán)。現(xiàn)行的預算審批程序仍存在一些不足，如預算正式審批時限過短、預算初審存在一定缺陷、預算審批機構(gòu)專業(yè)人員不足等。因此，首先應該延長政府預算審批期限，為人大預算審查機構(gòu)提前介入預算編制過程提供充足的準備時間。其次，應該分部門進行預算表決，在一定程度上可以減輕由于人大關于預算執(zhí)行表決失誤帶來的嚴重損失。最后，應該提升人大財經(jīng)委員會的專業(yè)素養(yǎng)，引入并培養(yǎng)財政委員會人員的專業(yè)技能，使其具有基本的審查、評估預算能力。

（四）加強預算執(zhí)行的把關

目前，我國政府預算執(zhí)行過程中隨意性較大，預算超收、超支的現(xiàn)象大量存在。國家部委又過于頻繁地出臺新政策，使得《預算法》等相關法規(guī)在預算執(zhí)行中的地位被大大拉低。一些地方政府頻繁地進行預算調(diào)整，隨意調(diào)劑資金，導致預算與決算之間的差距往往較大。因此，首先要從根本上強化預算法律效力,預算調(diào)整絕不應該成為預算執(zhí)行過程中的普遍現(xiàn)象，要嚴格控制預算的隨意變動。其次，要構(gòu)建一個上下緊密結(jié)合的財政監(jiān)督體系,對政府預算執(zhí)行過程進行層層把關。最后，要調(diào)整預算年度的起訖時間，進而有效保障預算執(zhí)行的及時性。

（五）加強預算監(jiān)督的廣度

我國目前的預算監(jiān)督主體主要是財政部門監(jiān)督、人大監(jiān)督和社會監(jiān)督。但長期以來，預算權(quán)力卻主要集中在政府部門手中，而人大監(jiān)督、社會公眾監(jiān)督卻又往往起不到實質(zhì)性作用。因此，針對這一現(xiàn)象，首先要對人大預算監(jiān)督的地位鞏固強化，人大預算監(jiān)督的強化是法律賦予人大的權(quán)力和職能，也需要被監(jiān)督對象的支持與配合，應協(xié)調(diào)好與被監(jiān)督對象合作關系，防止尋租現(xiàn)象的發(fā)生。同時，還應擴大預算監(jiān)督的范圍，向公眾普及預算管理知識，加強社會公眾對預算的監(jiān)督。從而建立起以人大立法型監(jiān)督為核心、社會公眾監(jiān)督為輔助的內(nèi)外預算監(jiān)督模式。

作為深化財稅體制改革的三大任務之一，預算管理制度改革是我國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級過程中的必然要求。深化預算改革、規(guī)范預算管理體系有利于建立現(xiàn)代財政制度，發(fā)揮國家財政在調(diào)節(jié)經(jīng)濟和社會發(fā)展中的中流砥柱作用，進而有利于實現(xiàn)國家治理的現(xiàn)代化。因此，要貫徹落實“完整規(guī)范、公開透明”的理念，充分發(fā)揮預算的中長期指導和監(jiān)督作用，引領稅制改革、事權(quán)與支出責任改革，為中國經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展奠定堅實的基礎。

（作者單位：南開大學經(jīng)濟學院 ）

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