鄭禮海

海綿城市建設(shè)理念如何落地小城鎮(zhèn)建設(shè)

鄭禮海

2016年，《中共江西省委、江西省人民政府關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的實(shí)施意見(jiàn)》發(fā)布，要求加快編制海綿城市建設(shè)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃，將海綿城市建設(shè)落實(shí)到城市規(guī)劃編制的項(xiàng)目建設(shè)全過(guò)程?？梢?jiàn)，從中央到部、省，社會(huì)對(duì)海綿城市建設(shè)的重視程度非同一般，而小城鎮(zhèn)建設(shè)受到各種因素的制約，海綿城市建設(shè)理念在小城鎮(zhèn)建設(shè)中更難落地。本文結(jié)合實(shí)際分析了小城鎮(zhèn)建設(shè)中落實(shí)海綿城市建設(shè)理念存在的主要問(wèn)題，針對(duì)存在的問(wèn)題提出了解決問(wèn)題的對(duì)策，指出必須進(jìn)一步完善體制機(jī)制，落實(shí)地方各級(jí)政府責(zé)任制，形成社會(huì)合力，才能有效推進(jìn)小城鎮(zhèn)海綿城市建設(shè)理念落地。

一、在小城鎮(zhèn)建設(shè)中落實(shí)海綿城市建設(shè)理念存在的主要問(wèn)題

（一）實(shí)施海綿城市建設(shè)的意識(shí)較淡薄

首先，小城鎮(zhèn)地處廣大農(nóng)村，發(fā)展起步晚，規(guī)模較小，周邊環(huán)境資源相對(duì)較好，在發(fā)展歷程中尚未表現(xiàn)出嚴(yán)重的城市病現(xiàn)象，因而容易思想上麻痹，認(rèn)為有得天獨(dú)厚的地理優(yōu)勢(shì)，不必實(shí)施海綿城市建設(shè)。其次，小城鎮(zhèn)的居民大多數(shù)來(lái)自農(nóng)村，受夠了農(nóng)村泥污的地面，看到大城市硬質(zhì)場(chǎng)地光鮮的一面，樂(lè)于照抄照搬，追求寬?cǎi)R路，大廣場(chǎng)，高硬化率。第三，即使在建設(shè)中遇到一些問(wèn)題，也容易被表象所蒙蔽。

（二）海綿城市建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)體系不健全

國(guó)家大力推行海綿城市建設(shè)，但到目前為止，尚無(wú)海綿城市建設(shè)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)規(guī)范，只有住建部組織編制的《海綿城市建設(shè)技術(shù)指南》—低影響開(kāi)發(fā)雨水系統(tǒng)構(gòu)建（試行）。雖然技術(shù)指南提出了海綿城市建設(shè)—低影響開(kāi)發(fā)雨水系統(tǒng)構(gòu)建的基本原則，規(guī)劃控制目標(biāo)分解、落實(shí)及基構(gòu)建技術(shù)框架；明確了城市規(guī)劃、工程設(shè)計(jì)、建設(shè)、維護(hù)及管理過(guò)程中低影響開(kāi)發(fā)雨水系統(tǒng)構(gòu)建的內(nèi)容、要求和方法，但更多內(nèi)容是定性規(guī)定，缺少定量規(guī)定，可操作性不強(qiáng)；同時(shí)現(xiàn)有的《城市排水工程規(guī)劃規(guī)范》《城市防洪工程設(shè)計(jì)規(guī)范》《城市道路工程設(shè)計(jì)規(guī)范》《城市園林綠化評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)》《蓄滯洪區(qū)設(shè)計(jì)規(guī)范》《公園設(shè)計(jì)規(guī)范》《園林綠化工程施工及驗(yàn)收規(guī)范》等相關(guān)規(guī)范均沒(méi)有更新，而工程設(shè)計(jì)單位往往按現(xiàn)有技術(shù)規(guī)范進(jìn)行相關(guān)專(zhuān)項(xiàng)設(shè)計(jì)，導(dǎo)致海綿城市建設(shè)技術(shù)難于落地。

（三）海綿城市建設(shè)法規(guī)不完善

現(xiàn)有城建法規(guī)體系中還沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的海綿城市建設(shè)法規(guī)。2016年，住建部制定了《海綿城市專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃編制暫行規(guī)定》，明確了海綿城市專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃編制的具體內(nèi)容和要求，算是亡羊補(bǔ)牢之舉。但是，因各地城市總規(guī)、控規(guī)編制在前，城區(qū)各類(lèi)用地性質(zhì)已定，海綿城市專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃確定的雨水徑流總量控制指標(biāo)很難在現(xiàn)有總規(guī)、控規(guī)中落地，需等下一輪總規(guī)、控規(guī)修編才能有效落實(shí)。海綿城市專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃確定的近期建設(shè)重點(diǎn)也不一定符合實(shí)際，可操作性不強(qiáng)。

（四）海綿城市建設(shè)在審批把關(guān)中難落實(shí)

海綿城市建設(shè)是新生事物，是推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的要求。各地執(zhí)行的城市總規(guī)、控規(guī)及專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃均無(wú)專(zhuān)門(mén)海綿城市建設(shè)規(guī)劃，因此在各項(xiàng)建設(shè)用地核發(fā)規(guī)劃條件時(shí)，均無(wú)法提供具體的要求；而設(shè)計(jì)單位一方面受現(xiàn)有技術(shù)規(guī)范的約束，另一方面受專(zhuān)業(yè)技術(shù)人才的影響，很難設(shè)計(jì)出切合實(shí)地環(huán)境的工程技術(shù)圖紙，多數(shù)停留在意向?qū)用妗Ｈ绻P者所在城市一高中部新校區(qū)修規(guī)方案招標(biāo)，要求體現(xiàn)海綿城市建設(shè)技術(shù)，但規(guī)劃條件沒(méi)有深度限定和相關(guān)指標(biāo)數(shù)據(jù)定量，所有招標(biāo)方案除了在校園綠地景觀設(shè)計(jì)中保留利用現(xiàn)有水體和山體外，其他都是意想設(shè)計(jì)，連排水專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃設(shè)計(jì)都是傳統(tǒng)的排水體制。由于沒(méi)有法定的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和法定的上位規(guī)劃要求，規(guī)劃行政審批部門(mén)也就難于把關(guān)。

（五）建設(shè)資金投入不足

經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的小城鎮(zhèn)建設(shè)，往往受建設(shè)資金的瓶頸影響而舉步艱難，政府希望少花錢(qián)多辦事，辦好事。因而在有限的資金前提下，能省則省。實(shí)施海綿城市建設(shè)，建設(shè)低影響雨水系統(tǒng)，采用源頭削減、中途轉(zhuǎn)輸、末端調(diào)蓄等條件手段，通過(guò)滲、滯、凈、用、排等多種技術(shù)，實(shí)現(xiàn)城市良性水文循環(huán)，必須增加工程造價(jià)和建后運(yùn)行維護(hù)成本，在資金緊缺情況下，往往選擇投資少、施工簡(jiǎn)便的工藝。

（六）建設(shè)監(jiān)管不到位

小城鎮(zhèn)建設(shè)中雨水管網(wǎng)建設(shè)常常被列為附屬工程，不為人們重視，也是工程建設(shè)監(jiān)管中的薄弱環(huán)節(jié)。在房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)建設(shè)中，政府部門(mén)、投資商、建設(shè)施工單位、監(jiān)理單位重視房屋建設(shè)的設(shè)計(jì)論證和建設(shè)過(guò)程的監(jiān)督管理，工程建設(shè)報(bào)批階段，多數(shù)沒(méi)有室外排水體系施工圖，主體工程完工，才倉(cāng)促進(jìn)行附屬工程建設(shè)，缺乏區(qū)域協(xié)調(diào)統(tǒng)籌兼顧，監(jiān)管單位也疏于管理，認(rèn)為管線(xiàn)工程出不了大問(wèn)題。筆者所在城市的一段防洪、綠化及道路建設(shè)工程中，當(dāng)時(shí)指揮部只重視道路硬化和濱江景觀建設(shè)，而在排水設(shè)施建設(shè)上沒(méi)有采納規(guī)劃部門(mén)意見(jiàn)，導(dǎo)致雨水管沒(méi)考慮周邊開(kāi)發(fā)用地建成后雨水的收集、轉(zhuǎn)輸，一到暴雨期間，雨水井中成“噴泉”，街道成了“河道”。

二、海綿城市理念在小城鎮(zhèn)建設(shè)中落地的對(duì)策

（一）加大海綿城市宣傳力度，提高全民科學(xué)理水意識(shí)

思想是行動(dòng)的先導(dǎo)，沒(méi)有科學(xué)的理念作指導(dǎo)，難有主動(dòng)而正確的行為。要提升全民海綿城市建設(shè)意識(shí)，必須采取多種途徑，深入廣泛開(kāi)展宣傳教育，用國(guó)內(nèi)外城市粗放發(fā)展帶來(lái)的典型反面事例教育廣大人民，尤其要重視抓領(lǐng)導(dǎo)干部及青少年兒童的教育，做到持之以恒、遠(yuǎn)近結(jié)合，讓全社會(huì)關(guān)心支持小城鎮(zhèn)海綿城市建設(shè)，實(shí)現(xiàn)雨水的自然積存，自然滲透，自然凈化和可持續(xù)水循環(huán)，提高水生態(tài)系統(tǒng)的自然修復(fù)能力，維護(hù)城市良好的生態(tài)功能。

（二）完善海綿城市建設(shè)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃及技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，為項(xiàng)目規(guī)劃設(shè)計(jì)與審批提供依據(jù)

海綿城市建設(shè)關(guān)系到一定地域水生態(tài)系統(tǒng)的平衡，是城市綠色發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展的必然要求，完善海綿城市建設(shè)法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)體系，也是依法行政，建設(shè)法制政府的要求。一方面為建設(shè)工程規(guī)劃設(shè)計(jì)單位提供技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，確保工程設(shè)計(jì)規(guī)范化；另一方面有利于城市規(guī)劃設(shè)計(jì)部門(mén)在編制城市總體規(guī)劃、專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃、控制性詳細(xì)規(guī)劃及修建性詳細(xì)規(guī)劃時(shí)落實(shí)海綿城市規(guī)劃理念，明確低影響開(kāi)發(fā)控制目標(biāo)，確定相應(yīng)的規(guī)劃控制指標(biāo)。

（三）強(qiáng)化規(guī)劃行政審批，提升海綿城市設(shè)計(jì)質(zhì)量

在上位規(guī)劃中落實(shí)海綿城市理念，為引領(lǐng)各項(xiàng)城市建設(shè)提供科學(xué)的依據(jù)。這就要求規(guī)劃行政主管部門(mén)，在組織編制總規(guī)、專(zhuān)規(guī)、控規(guī)中，強(qiáng)化設(shè)計(jì)方案論證和審查，確保在城市總規(guī)中落實(shí)保護(hù)水生態(tài)敏感區(qū)，集約開(kāi)發(fā)利用土地，合理控制不透水面積，合理控制地表徑流，明確低影響開(kāi)發(fā)策略和重點(diǎn)建設(shè)區(qū)域；確保在城市水系專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃、城市綠地系統(tǒng)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃、城市排水防澇專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃、城市道路交通專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃中落實(shí)低影響開(kāi)發(fā)控制目標(biāo)和指標(biāo)；確保在城市控制性詳細(xì)規(guī)劃中明確各地塊的低影響開(kāi)發(fā)控制指標(biāo)，合理組織地表徑流，依據(jù)城市上位規(guī)劃要求，在建設(shè)工程核發(fā)規(guī)劃條件時(shí)，核定各地塊低影響開(kāi)發(fā)控制指標(biāo)，作為規(guī)劃核心內(nèi)容之一，納入建設(shè)用地土地出讓限定條件。

（四）廣開(kāi)投資渠道，為海綿城市建設(shè)提供保障

海綿城市建設(shè)是一項(xiàng)打基礎(chǔ)、管長(zhǎng)遠(yuǎn)、利國(guó)利民的民生工程，要求各級(jí)政府廣開(kāi)投資渠道，推進(jìn)海綿城市建設(shè)。一是各級(jí)政府設(shè)置專(zhuān)項(xiàng)資金用于城市重大海綿城市建設(shè)項(xiàng)目；二是整合城建、防洪、環(huán)保、交通等相關(guān)行業(yè)建設(shè)資金用于海綿城市建設(shè)；三是參照新農(nóng)村建設(shè)、棚戶(hù)區(qū)改造、農(nóng)村危房改造等政策實(shí)施以獎(jiǎng)代扶，對(duì)非政府投資的海綿城市建設(shè)項(xiàng)目，經(jīng)相關(guān)職能部門(mén)驗(yàn)收合格的，按總投資額的一定比例給予獎(jiǎng)勵(lì)。

（五）落實(shí)監(jiān)管責(zé)任，確保驗(yàn)收合格

過(guò)程監(jiān)管是海綿城市設(shè)計(jì)落地的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，一旦放松，將前功盡棄。如同城市景觀建設(shè)一樣，有的工程在方案設(shè)計(jì)階段高度重視，錦上添花，但建設(shè)過(guò)程疏于監(jiān)管，粗制濫造，最終大相徑庭，成為敗筆，勞民傷財(cái)。海綿城市設(shè)計(jì)落地，一是要強(qiáng)化規(guī)劃監(jiān)督管理，履行地下隱蔽工程放驗(yàn)線(xiàn)制度；二是要規(guī)劃執(zhí)法監(jiān)督部門(mén)做好跟蹤管理，上一環(huán)帶不到位，不得進(jìn)入下一環(huán)節(jié)施工；三是工程監(jiān)理單位全程現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管，把握每一環(huán)節(jié)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)；四是工程質(zhì)量監(jiān)督部門(mén)加強(qiáng)對(duì)建設(shè)工程五方主體的監(jiān)管，確保五方主體職責(zé)到位，保證工程質(zhì)量。

（六）建立評(píng)價(jià)考核機(jī)制，實(shí)行問(wèn)責(zé)追責(zé)制度

海綿城市建設(shè)是生態(tài)環(huán)境建設(shè)的重要組成部分，推進(jìn)海綿城市建設(shè)關(guān)鍵因素在人，好的規(guī)劃要人去執(zhí)行，好的工程項(xiàng)目要人去實(shí)施。建立海綿城市評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，有利于檢驗(yàn)海綿城市建設(shè)實(shí)際成效；建立對(duì)地方政府主要領(lǐng)導(dǎo)考核機(jī)制，方能提升海綿城市建設(shè)力度；實(shí)行問(wèn)責(zé)追責(zé)機(jī)制方能確保海綿城市建設(shè)工作又好又快推進(jìn)。

三、結(jié)語(yǔ)

海綿城市建設(shè)是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，推進(jìn)小城鎮(zhèn)落實(shí)海綿城市建設(shè)理念，關(guān)鍵在各級(jí)地方政府主要領(lǐng)導(dǎo)高度重視，有建設(shè)資金作保障，有相關(guān)職能部門(mén)齊抓共管，如此一定能讓海綿城市建設(shè)理念在小城鎮(zhèn)建設(shè)中落地生根，創(chuàng)造天人合一、美麗宜居的新型小城鎮(zhèn)。

（作者單位：江西省石城縣城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)局）