●商 淼 董瑞席

深化現(xiàn)代預(yù)算管理改革的實踐與探索
——基于山東省莒縣改革試點的分析

●商 淼 董瑞席

現(xiàn)代預(yù)算管理改革是全面深化財稅改革的重要內(nèi)容。山東省人民政府從2014年開始在全省開展縣級預(yù)算管理改革試點，莒縣作為首批現(xiàn)代預(yù)算管理改革試點縣，通過健全綜合預(yù)算、經(jīng)費定額、預(yù)決算公開、績效評價“四個體系”，完善財政投融資、資金整合、風(fēng)險管控“三項機制”，提升了縣級財政管理水平，規(guī)范了縣鄉(xiāng)政府收支行為，取得了積極的成效。

現(xiàn)代預(yù)算管理 財稅改革 試點 財政管理

一、現(xiàn)代預(yù)算管理改革的主要做法及實效

（一）健全“四個體系”，全面規(guī)范預(yù)算管理

現(xiàn)代預(yù)算管理制度改革，規(guī)范完善是基礎(chǔ)，加強管理是關(guān)鍵。山東省莒縣在預(yù)算管理改革中，健全完善了綜合預(yù)算、經(jīng)費定額、預(yù)決算公開、績效評價“四個體系”，全面規(guī)范了財政預(yù)算管理。

1、健全綜合預(yù)算體系，增強政府調(diào)控能力。一是將所有收支“應(yīng)納盡納”。莒縣最早從2002年開始實施綜合預(yù)算改革，雖然單位收入全部納入部門綜合預(yù)算，但利用部門非稅收入安排的支出還不同程度存在“以收定支”的現(xiàn)象，部門間經(jīng)費保障并不均衡。2015年以來，莒縣以貫徹新《預(yù)算法》為契機，進一步強化綜合預(yù)算管理，堅持“收入一個籠子、支出一個口子”，部門依法征收的各項非稅收入必須及時足額繳入國庫或財政專戶，統(tǒng)籌各項收入安排部門支出，部門非稅收入超收由財政統(tǒng)籌安排使用，有效提高了政府綜合調(diào)控能力。二是將所有預(yù)算實行“全口徑管理”。莒縣原來只編制一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、社會保險基金預(yù)算“三本預(yù)算”，從2015年開始，新增編制國有資本經(jīng)營預(yù)算，“四本預(yù)算”一并提交縣人代會審議。堅持一般公共預(yù)算用于保工資、保運轉(zhuǎn)、保民生，政府性基金預(yù)算服務(wù)全縣經(jīng)濟建設(shè)，社會保險基金預(yù)算專項用于社會保障，國有資本經(jīng)營預(yù)算突出對國有企業(yè)的監(jiān)管，加大政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算與一般公共預(yù)算統(tǒng)籌力度，構(gòu)建起全口徑政府預(yù)算體系。

2、健全經(jīng)費定額體系，規(guī)范部門預(yù)算管理。一是調(diào)整完善公用經(jīng)費定額體系。改革前，莒縣公務(wù)費定額每人1400元、交通費每車1.5萬元，執(zhí)行時經(jīng)常面臨再追加的難題，部門預(yù)算和決算存在“兩張皮”的問題。針對這一問題，莒縣通過充分調(diào)研、科學(xué)論證，將部門正常公用經(jīng)費定額調(diào)整為公務(wù)費、交通費、工會經(jīng)費等5項綜合定額，并適當(dāng)提高標(biāo)準(zhǔn)，公務(wù)費定額提高到3200元，交通費定額提高到3.2萬元，提高后定額與單位開支基本適應(yīng)，有效縮小了預(yù)決算差距。本著不增加財政負(fù)擔(dān)、不提高“三公”經(jīng)費的原則，提高定額標(biāo)準(zhǔn)所需資金，通過整合部門公用經(jīng)費追加和壓減無特定用途部門專項解決。二是規(guī)范部門項目支出預(yù)算管理。結(jié)合部門預(yù)算編制，對部門項目支出進行清理、整合和規(guī)范，規(guī)范項目名稱、資金用途和支出標(biāo)準(zhǔn)，打破支出基數(shù)概念和固化結(jié)構(gòu)。限定部門（單位）項目支出個數(shù)，綜合性管理部門原則上不超過5個，一般部門原則上不超過3個。三是對鄉(xiāng)鎮(zhèn)公用經(jīng)費實行定額管理。綜合考慮各鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政村個數(shù)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人口、黨政在職人員數(shù)、財力狀況、工作量大小、區(qū)位特點等因素，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必要的辦公費、水電費、維修費、交通費、會議費等，制定合理的支出定額標(biāo)準(zhǔn)，實行人均定額控制或總額控制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)根據(jù)經(jīng)費定額編制預(yù)算，縣財政按時間進度審核撥付資金。

3、健全預(yù)決算公開體系，增強財政資金透明度。制定下發(fā)《關(guān)于推進預(yù)決算公開工作的通知》，明確預(yù)決算公開內(nèi)容、時限和要求，確保公開實效。一是加大公開力度。在政府門戶網(wǎng)站開辟預(yù)決算公開專欄，安排專門人員進行維護管理；發(fā)揮政務(wù)公開欄、廣告宣傳欄、微信公眾號等平臺作用，加大對財政政策、制度、辦法等事項公開力度，營造依法理財、規(guī)范理財?shù)牧己梅諊?，提高了財政透明度。二是擴大公開范圍。從2015年開始，預(yù)算公開范圍擴大到所有使用財政資金的單位，并公開了全縣20處鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道政府預(yù)決算，實現(xiàn)了預(yù)決算公開全覆蓋。三是細(xì)化公開內(nèi)容。不斷對政府預(yù)決算、部門預(yù)決算、“三公”經(jīng)費預(yù)決算公開內(nèi)容進行細(xì)化，按功能科目公開到項，按經(jīng)濟科目公開到款，同時，公開內(nèi)容向民生政策、財政稅收制度、專項資金等方面拓展。預(yù)決算公開之前，個別部門單位有顧慮，擔(dān)心公開有麻煩、被質(zhì)疑，但從公開情況看，預(yù)決算公開推進非常順利，沒有出現(xiàn)雜音，目前已步入常態(tài)化軌道。

4、健全績效評價體系，提高財政資金使用效益。堅持“先易后難、穩(wěn)步推進”，2012—2014年，每年都選擇部分民生項目開展績效評價。從2015年開始，建立部門整體支出評價體系，將65個縣直一級預(yù)算單位全部納入績效評價范圍，以部門單位收支管理情況為主要評價內(nèi)容，涵蓋預(yù)算編制與執(zhí)行、預(yù)決算公開、盤活存量資金、“三公”經(jīng)費預(yù)算管理、嚴(yán)肅財經(jīng)紀(jì)律五個方面。既包括對部門預(yù)算和決算的對比評價，還包括對部門結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金、暫存款和暫付款的管理評價，同時將部門貫徹執(zhí)行差旅費、接待費、會議費、培訓(xùn)費等制度辦法納入評價范圍，績效評價結(jié)果在全縣范圍內(nèi)公開，并作為下年度安排預(yù)算的重要依據(jù)，有效推動了部門單位開支按預(yù)算、花錢講效益的進程，進一步強化了部門單位的預(yù)算觀念、績效意識。

（二）完善“三項機制”，提升財政綜合運籌能力

面對經(jīng)濟新常態(tài)和供給側(cè)改革新要求，財政不僅要“保工資、保運轉(zhuǎn)、保民生”，還要在“促發(fā)展”中勇挑重?fù)?dān)、走在前列。為此，山東省莒縣積極完善財政投融資、資金整合、風(fēng)險管控“三項機制”，切實提高了財政資金統(tǒng)籌運作能力。

1、完善投融資機制，打造多元化投融資格局。一是加快投融資體制改革。為破解縣域經(jīng)濟建設(shè)資金瓶頸制約，縣委、縣政府主動適應(yīng)新常態(tài)，調(diào)整思路，改革創(chuàng)新，首先做大做強國有資本運營公司。在此基礎(chǔ)上，新組建了土地儲備開發(fā)有限公司、城市建設(shè)投資有限公司、融資租賃擔(dān)保公司等國有企業(yè)集團，增強融資能力，支持棚戶區(qū)改造、教育大班額、公路安全工程等項目建設(shè)，為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和發(fā)展注入新活力。二是積極運用PPP模式。篩選一批公共基礎(chǔ)設(shè)施項目建立起PPP項目儲備庫，主動向社會資本方推介，吸引更多的社會資本支持縣域經(jīng)濟發(fā)展，有效緩解了財政支出壓力。三是加快推進基金運作。設(shè)立股權(quán)引導(dǎo)基金和產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金，對投資規(guī)模大、市場前景好的項目按一定比例參股，積極發(fā)揮財政資金引導(dǎo)作用。

2、完善資金整合機制，提高財政資金集約效益。對存量資金及上級專項資金使用情況每月調(diào)度匯總，督促資金盡快落實到項目，對不能及時落實到項目的資金進行逐項分析，原則上在類級科目內(nèi)統(tǒng)籌安排使用，對結(jié)余兩年以上的資金及時回收統(tǒng)籌，新增民生建設(shè)性支出優(yōu)先從上級相同或相似的專項資金中考慮。抓住被列為全省第一批涉水涉地資金整合試點縣的有利機遇，整合高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田、千億斤糧食、小農(nóng)水重點縣、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金，堅持高點起步，將項目區(qū)作為一個整體進行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一設(shè)計、統(tǒng)一招標(biāo)，堅持一套班子抓推進、一把尺子卡質(zhì)量、一套制度管資金、一個組織抓管護。截至目前，該項目已全面完工，取得了良好的經(jīng)濟效益、社會效益和生態(tài)效益，在山東省財政廳組織的績效考核中名列前茅。

3、完善風(fēng)險管控機制，保障財政可持續(xù)發(fā)展。一是加強政府投資管控。所有政府投資項目都要經(jīng)過財政投資評審，項目建設(shè)必需“先評審再立項，先評審再招標(biāo)，先評審再辦理撥款”。2016年，共評審項目238個，評審總投資額45.08億元，審減率7.9%。規(guī)范政府采購行為，加強政府采購監(jiān)管，全年政府采購規(guī)模2.42億元，節(jié)支率7.35%。二是加強政府債務(wù)規(guī)模管控。對政府債務(wù)實行動態(tài)監(jiān)控管理，堅持新增債務(wù)規(guī)模與地方政府新增債券相適應(yīng)，嚴(yán)禁部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)新增債務(wù)；發(fā)揮置換債券作用，積極償還政府債務(wù)，解決拖欠工程款，有效防控債務(wù)風(fēng)險。

二、深化現(xiàn)代預(yù)算管理改革過程中遇到困難和問題

在深化現(xiàn)代預(yù)算管理制度改革試點中莒縣雖然取得了一些成績，但與構(gòu)建全面規(guī)范、公開透明的現(xiàn)代預(yù)算管理制度相比，還存在一定差距。

（一）財政資金保障壓力增大

近年來，受國家去產(chǎn)能政策、環(huán)保政策、銀行信貸收緊等因素影響，部分企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營和新上項目仍受制于資金瓶頸，縣級地方財政收入增長放緩。而支出方面，上級民生政策不斷擴面提標(biāo)加上工資津補貼提高，財政收支矛盾突出，支出預(yù)算編制難度增加，預(yù)算執(zhí)行中如出現(xiàn)短收或突發(fā)大的應(yīng)急支出，實現(xiàn)平衡的難度加大。在跨年度預(yù)算平衡機制中，當(dāng)年支出擠占下年度預(yù)算安排的可能性大幅增加。

（二）專項轉(zhuǎn)移支付下達時間與預(yù)算編制公開時間銜接不夠

縣級政府每年初向人大匯報預(yù)算草案時，需要包括上級政府下達的轉(zhuǎn)移支付項目，一般性轉(zhuǎn)移支付項目少，上級一般都提前下達，便于編入年初預(yù)算統(tǒng)籌使用；而專項轉(zhuǎn)移支付比重大，下達時間和金額存在不確定性，為預(yù)算編制及時準(zhǔn)確公開帶來了一定困難。

（三）預(yù)算績效管理制度體系不健全

目前全省縣級預(yù)算績效管理剛剛處于起步階段。績效評價試點面偏小、范圍偏窄、資金量不大，評價指標(biāo)體系不完善，指標(biāo)設(shè)置較為粗放，指標(biāo)權(quán)重的確定、定性指標(biāo)的計分也缺乏科學(xué)的方法，評價結(jié)果應(yīng)用還主要停留在反映情況、找出問題、完善制度等方面。預(yù)算單位長期形成的“重分配、輕管理，重支出、輕績效”的觀念沒有根本改變，影響了預(yù)算績效管理深入推進。

（四）財務(wù)人員素質(zhì)有待提升

隨著新《預(yù)算法》的實施和財政改革進程的加快，特別是信息化、科學(xué)化程度越來越高，對財務(wù)人員要求也越來越高，部分單位財務(wù)人員在政策把握理解、知識更新等方面存在不足，業(yè)務(wù)素質(zhì)參差不齊，對新《預(yù)算法》的認(rèn)識、理解和執(zhí)行還不到位，執(zhí)行財經(jīng)紀(jì)律不嚴(yán)等問題不同程度存在，客觀上制約了財政預(yù)算管理改革進程深入推進。

三、深化現(xiàn)代預(yù)算管理改革的建議

（一）進一步提高財政收入穩(wěn)定增長能力

深入落實積極的財政政策，大力支持供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，積極推進財源持續(xù)增長。圍繞“突破園區(qū)、聚力招引”，支持“三招三引”，深入實施企業(yè)梯次培育提升計劃，打造縣域經(jīng)濟“頂梁柱”。用好產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金和股權(quán)投資引導(dǎo)基金，招引一批科技含量高、稅收貢獻大、帶動能力強的大項目；發(fā)揮高層次人才創(chuàng)業(yè)園、創(chuàng)業(yè)大學(xué)中小企業(yè)孵化基地等平臺作用，支持“大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”，支持科技創(chuàng)新平臺、高新技術(shù)企業(yè)創(chuàng)建以及高層次創(chuàng)業(yè)、創(chuàng)新團隊和創(chuàng)新人才引進培育，加快產(chǎn)學(xué)研協(xié)同創(chuàng)新，落實減稅降費政策，降低企業(yè)稅費負(fù)擔(dān)。大力發(fā)展商貿(mào)物流、金融保險、電子商務(wù)等現(xiàn)代服務(wù)業(yè)。以提高財稅貢獻率為目標(biāo)，加大考核支持力度，保障考核資金及時到位，發(fā)揮考核導(dǎo)向作用，推動縣域經(jīng)濟加快發(fā)展，為預(yù)算管理制度改革提供源泉。

（二）進一步創(chuàng)新財政投融資體制

深化投融資體制改革，完善國有公司體制機制，盤活國有資源和集體資產(chǎn)，做好國有公司融資“盤子”；加強與上級財政部門、平臺公司、金融機構(gòu)的銜接溝通，積極爭取棚戶區(qū)改造、解決教育大班額等項目融資最大化。大力推廣PPP合作融資模式，充實完善PPP項目庫和社會資本方項目庫，撬動更多銀行和社會資本支持全縣重點項目建設(shè)。制定出臺政府投融資管理辦法，建立投融資報告制度，加強投融資風(fēng)險管控，做到融資貸款“融得來、用得好、還得上”。

（三）進一步健全改革推進機制

建立健全目標(biāo)責(zé)任制，將各項改革試點任務(wù)分解到崗、落實到人，層層明確任務(wù)，壓實責(zé)任。分年度制定工作目標(biāo)，尤其對預(yù)算績效管理、中期預(yù)算編制和三年滾動財政規(guī)劃編制等重點預(yù)算改革以及年度預(yù)算控制方式等改革中遇到的障礙，制定具體的措施辦法，力爭盡快取得突破性進展。加強對鄉(xiāng)鎮(zhèn)和部門深化預(yù)算改革情況的監(jiān)督檢查，將改革推進情況納入對鄉(xiāng)鎮(zhèn)和部門績效考核，強化考核結(jié)果應(yīng)用，合力推進深化預(yù)算管理改革試點工作。

（四）進一步加大改革業(yè)務(wù)培訓(xùn)力度

通過舉辦培訓(xùn)班、外出考察學(xué)習(xí)、組織現(xiàn)場觀摩等多種方式，組織開展新《預(yù)算法》、預(yù)算績效管理、滾動財政規(guī)劃編制、政府綜合財務(wù)報告等方面業(yè)務(wù)培訓(xùn)，增強預(yù)算管理工作人員的理論水平和業(yè)務(wù)能力，為深入推進現(xiàn)代預(yù)算管理制度改革提供智力支撐?！?/p>

（作者單位：山東省莒縣財政局）

[1]財政部.關(guān)于深入推進地方預(yù)決算公開工作的通知[EB/OL].(2014-03-04).http://yss.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/zhengceguizhang/201403/t20140318_1056686.html.

[2]國務(wù)院.關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定[EB/OL].(2014 -10 -08).http://www.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/caizhengxinwen/201410/t20141008_1146869.html.

[3]國務(wù)院.關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見[EB/OL].(2014 -09 -21).http://www.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/zhengcefabu/201410/t20141008_1146374.htm.

[4]山東省人民政府.關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的實施意見 [EB/OL].(2014-11-28).http://www.shandong.gov.cn/art/2014/12/3/art_285_6744.html.

（本欄目責(zé)任編輯：尹情）