●池 峰

構(gòu)建金融審計體系 加強新常態(tài)下金融監(jiān)管

●池 峰

在全球經(jīng)濟增長趨緩，我國經(jīng)濟步入新常態(tài)的背景下，中央進一步明確了我國金融監(jiān)管目標，并對監(jiān)管主體、監(jiān)管內(nèi)容、監(jiān)管職能及監(jiān)管技術提出了新的要求。在此背景下，金融監(jiān)管中審計監(jiān)督職能的重要性更加凸顯。本文主要從金融審計職能角度出發(fā)，按照金融監(jiān)管在新常態(tài)下的新要求，有針對性地分析金融監(jiān)管過程中存在的問題，并在此基礎上提出構(gòu)建多層次的金融審計體系，加強政府審計、監(jiān)管機構(gòu)、內(nèi)部審計之間的協(xié)同，提升審計信息化水平等相關建議。

審計體系 金融監(jiān)管新常態(tài)

在全球經(jīng)濟增長趨緩、我國經(jīng)濟步入新常態(tài)的背景下，2017年7月我國召開了第五次全國金融工作會議，對我國金融業(yè)的穩(wěn)定與發(fā)展產(chǎn)生了深遠影響。會議提出了要加強金融監(jiān)管，明確了“服務實體經(jīng)濟、防控金融風險和深化金融改革”的總體任務。同時，堅持“從國情出發(fā)，遵循漸進式改革”的主基調(diào)，通過設立“國務院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會”增強監(jiān)管協(xié)調(diào)。金融監(jiān)管體制的改革，還需發(fā)揮監(jiān)督與監(jiān)管的協(xié)調(diào)作用。當前，作為監(jiān)督體系重要組成部分的審計職能在金融領域尚未充分發(fā)揮作用，政府審計、金融監(jiān)管、金融機構(gòu)內(nèi)部審計之間缺乏有效協(xié)同，未能構(gòu)筑覆蓋宏觀審慎監(jiān)管與微觀行為監(jiān)管的監(jiān)督網(wǎng)絡，監(jiān)管的統(tǒng)一性、專業(yè)性、穿透性還有所欠缺，值得進一步在理論與實踐上進行探索。

一、新時期金融監(jiān)管的新要求

（一）把強化監(jiān)管作為基本原則之一

“強化監(jiān)管，提高防范化解金融風險能力”是金融監(jiān)管的四項基本原則之一。正式設立的國務院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會意義非凡，這對中國人民銀行、銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會的監(jiān)管能力與監(jiān)管方式提出了更高要求，也反映出以往監(jiān)管力度不足的弊端。我國采取分業(yè)監(jiān)管的模式，但金融集團的混合發(fā)展已成趨勢，加上互聯(lián)網(wǎng)金融的無邊界滲透，使得監(jiān)管工作面臨前所未有的局面。面對“跨界”的業(yè)務與技術的迅猛發(fā)展，監(jiān)管機關必須豐富監(jiān)管手段、擴大監(jiān)管范圍、提高監(jiān)管效率。同時，要對金融機構(gòu)及監(jiān)管機關自身加強政府監(jiān)督。

（二）要求加強金融監(jiān)管協(xié)調(diào)，補齊監(jiān)管短板

新形勢要求 “加強宏觀審慎管理制度建設，加強功能監(jiān)管，更加重視行為監(jiān)管”。在分業(yè)監(jiān)管體系下，“一行三會”僅監(jiān)管各自審批的金融機構(gòu)，這一方面造成“父愛主義”，另一方面也形成了市場分割，產(chǎn)生監(jiān)管空白和套利機會?？梢灶A見，新設立的金融穩(wěn)定發(fā)展委員會級別較高，意在加強“一行三會”之間的協(xié)同，提高監(jiān)管的效率與效果，從傳統(tǒng)的機構(gòu)監(jiān)管向功能監(jiān)管與行為監(jiān)管延伸。在運行機制上，要求完善風險監(jiān)測與早期介入，建立預警與干預機制，將監(jiān)管從事中與事后控制向事前預警與防范轉(zhuǎn)變。在技術層面，強調(diào)加大金融基礎設施的建設，共享監(jiān)管綜合數(shù)據(jù)與信息，為協(xié)同監(jiān)管做好技術保障。

（三）要求深化金融改革，強化風險內(nèi)控機制建設

習近平總書記指出，金融機構(gòu)具有防范金融風險的主體責任。金融機構(gòu)是金融創(chuàng)新的主體，也是金融風險醞釀的主體，需要處理好創(chuàng)新與監(jiān)管的關系。因此，提高金融機構(gòu)的理性，完善法人治理結(jié)構(gòu)，強化風險內(nèi)控機制，提高金融機構(gòu)識別風險、管理風險、化解風險的能力尤為重要。在宏觀上，要深化國有資產(chǎn)與國有資本的改革，提高金融機構(gòu)的風險意識與市場意識；在微觀上，要提高內(nèi)部監(jiān)督的地位與作用，鞏固好金融風險防范的第一道防線，充分發(fā)揮企業(yè)監(jiān)事、稽核、合規(guī)，尤其是審計部門的作用，形成機體免疫力。

二、金融監(jiān)管中審計職能發(fā)揮不足

審計作為管理控制的有效方式，在金融監(jiān)管中應當發(fā)揮獨特而重要的作用。但在實際工作中，監(jiān)管主體之間的協(xié)同不夠，外部審計與內(nèi)部審計職能發(fā)揮不足，審計的穿透力不強，對監(jiān)管與決策的支持作用不夠，審計的信息化程度也滯后于金融業(yè)發(fā)展。

（一）政府審計與監(jiān)管機構(gòu)的協(xié)同配合不夠

政府審計機關、金融監(jiān)管部門之間尚未形成高效聯(lián)動的外部監(jiān)管機制，未能形成合力。2009—2016年我國金融業(yè)增加值的年復合增速達18%，占GDP的比重已超過8%。各類金融機構(gòu)逾22萬家，從業(yè)人員近800萬人。近年來，金融機構(gòu)出現(xiàn)了違規(guī)放貸、辦理無真實貿(mào)易背景的票據(jù)業(yè)務、不良資產(chǎn)處置不規(guī)范、集合計劃與傘形信托風險、投資型保險產(chǎn)品過多、結(jié)構(gòu)化資管計劃風險、互聯(lián)網(wǎng)金融平臺跑路等問題。金融痼疾冰凍三尺，脫實向虛非一日之寒，這些狀況不但反映了金融機構(gòu)管理不善，也反映出監(jiān)督與管理部門未能及時、充分地發(fā)現(xiàn)問題。

“一行三會”負責對金融機構(gòu)進行全面監(jiān)管，但由于分業(yè)監(jiān)管，分別把關，其對一些混業(yè)業(yè)務、通道業(yè)務、新技術新模式帶來的風險發(fā)現(xiàn)不夠，預警不足，未能站在全局的高度對復雜金融產(chǎn)品作出全面監(jiān)控。“一行三會”共約4.3萬人，而全國審計機關僅約4.1萬人，在審計全覆蓋的目標要求下，審計力量與審計任務存在矛盾。截止2015年，審計署歷時5年才對所有中管金融企業(yè)本級完成審計監(jiān)督，有的審計對象還是第一次接受國家審計。面對龐大的金融系統(tǒng)，審計機關需要監(jiān)管機構(gòu)的協(xié)同與配合。然而，監(jiān)管機構(gòu)與審計機關目前缺乏協(xié)作機制，“一行三會”與審計署是平級部門，在監(jiān)督分工及信息共享方面存在不足，缺乏審計數(shù)據(jù)與監(jiān)管數(shù)據(jù)的融合挖掘，重復監(jiān)督和審計真空并存，這也導致一些潛在的金融風險未能及時充分地被發(fā)現(xiàn)。

（二）金融機構(gòu)內(nèi)部審計薄弱，與外部審計銜接不夠

在管理體制上，多數(shù)金融機構(gòu)的內(nèi)審機構(gòu)同時受本級行政部門和上級內(nèi)審部門雙重領導，缺乏超然地位。內(nèi)審作為二線部門，在資源配備上常讓位于經(jīng)營部門，在人才、技術、決策上處于劣勢。內(nèi)審往往是“知而不覺”或“知而不言”，比如，在開展創(chuàng)新型業(yè)務或者監(jiān)管套利型業(yè)務時，內(nèi)審對擦邊球業(yè)務不敏感，以至于業(yè)內(nèi)一哄而上，認為出了問題法不責眾。有些問題則是屢查屢犯，邊查邊犯。對一些問題限于種種原因難以查深查透，有些問題發(fā)現(xiàn)了也無法全面上報。例如，農(nóng)業(yè)銀行發(fā)生的39億元銀行承兌匯票案，以及類似有價單證保管不善導致的虛假質(zhì)押與重復貼現(xiàn)案，有價單證大額高頻率變動而沒有引起注意，充分暴露了內(nèi)審的形同虛設。內(nèi)部審計本應是金融機構(gòu)的免疫系統(tǒng)，但作用卻常滯后于外部審計，甚至落后于媒體曝光，宛如“提線木偶”和“稻草人”。此外，我國還有超過一半的非國有企業(yè)尚未成立內(nèi)審機構(gòu)，一些小型金融機構(gòu)內(nèi)部審計只有一塊牌子和幾名人員，靠抽調(diào)人員才能勉強應付審計工作。習近平總書記強調(diào)“發(fā)展中小銀行和民營金融機構(gòu)”，李克強總理指出“大力發(fā)展中小金融機構(gòu)”，而這些機構(gòu)恰恰是內(nèi)審最為薄弱，亟待建立健全內(nèi)審隊伍與制度。要將監(jiān)督制度建設挺在前面，不能再走“先上規(guī)模，再求質(zhì)量”的老路。

中國內(nèi)部審計協(xié)會制定的 《中國內(nèi)部審計準則》是內(nèi)審建設的重要規(guī)范，但金融機構(gòu)卻大多未按照這一準則開展內(nèi)部審計工作。盡管銀監(jiān)會與保監(jiān)會陸續(xù)出臺過《商業(yè)銀行內(nèi)部審計指引》和《保險公司內(nèi)部審計指引（試行）》等文件，但文件中均未要求金融機構(gòu)將內(nèi)審信息上報審計機關；國資委的《中央企業(yè)內(nèi)部審計管理暫行辦法》也僅要求“企業(yè)內(nèi)部審計機構(gòu)相關審計工作應當與外部審計相互協(xié)調(diào)，并按有關規(guī)定對外部審計提供必要的支持和相關工作資料”，在制度上缺乏與政府審計的常態(tài)化銜接。這一方面給了金融企業(yè)“捂蓋子”的機會，另一方面也造成了信息無法共享，提高了社會總體監(jiān)督成本。

（三）審計信息化程度落后于金融業(yè)發(fā)展

金融業(yè)是信息化程度非常高的行業(yè)，基本實現(xiàn)了電子化與數(shù)據(jù)集中，紙質(zhì)業(yè)務也已基本實行了掃描歸檔。在這樣的情況下，如果還沿用傳統(tǒng)的審計工具與審計方法，則難以提高審計效率。我國審計機關已經(jīng)完成了兩期“金審工程”的建設，取得了一定的成效，但尚未實現(xiàn)審計數(shù)據(jù)的標準化與信息化。審計資料沒有數(shù)據(jù)化，導致挖掘效率低，決策貢獻度低。外部審計尚未能實現(xiàn)嵌入式遠程審計，只能導出數(shù)據(jù)篩查，由于被審計單位的財務軟件升級迅速、運行系統(tǒng)更新頻繁，常常導致信息獲取困難，降低了審計效率。金融監(jiān)管部門本應更直接有效地監(jiān)管金融機構(gòu)，但由于業(yè)務差異，也未能建立統(tǒng)一的監(jiān)管系統(tǒng)與監(jiān)管平臺。

內(nèi)部審計系統(tǒng)一般基于金融機構(gòu)的運行系統(tǒng)開發(fā)，相對而言信息化程度較高，但由于內(nèi)審職能發(fā)揮不足，自下而上存在不報、瞞報、少報的主觀因素，審計信息的準確性與完整性不夠。由于缺乏制度安排，內(nèi)部審計信息也未能及時全面地報送監(jiān)管部門和審計機關。審計信息在監(jiān)管系統(tǒng)未能充分匯集，自上而下也就缺乏對金融風險的準確剖析、指導與預警。不同部門、不同口徑的審計信息彼此孤立，審計信息的處理、傳遞、加工、共享、挖掘不夠，審計智能化不足，導致一些本可以管中窺豹的審計發(fā)現(xiàn)可能慢慢成為“灰犀牛”。

三、構(gòu)建金融審計體系的思考與建議

本文建議以設立國務院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會為契機，完善國家金融監(jiān)督體系，強化審計職能，構(gòu)建多層次的金融審計監(jiān)管體系，明確政府審計機關、金融監(jiān)管部門、金融機構(gòu)內(nèi)審部門的職能與作用，形成職責明晰、信息共享、通力協(xié)作的審計監(jiān)管系統(tǒng)。

（一）提高政府審計防控金融風險的能力

政府審計是國家監(jiān)督體系的重要組成部分，是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要力量，建議將審計署列入國務院金融發(fā)展委員會委員單位。審計署的加入，有利于統(tǒng)籌安排監(jiān)督力量，也有利于減少監(jiān)管中的“父愛主義”，妥善處理穩(wěn)定與創(chuàng)新的關系。政府審計要監(jiān)督金融機構(gòu)落實國家政策情況，按照“點面結(jié)合”的原則開展金融審計，對典型性、普遍性、復雜性、苗頭性問題進行揭示查處，提高審計效率，體現(xiàn)權威性、嚴肅性、突然性，充分發(fā)揮外部監(jiān)督與警示懲戒作用。政府審計是帶著問題與窺鏡的審計，審計線索應來自金融監(jiān)管部門與內(nèi)審機構(gòu)匯總的關鍵信息，來自審計數(shù)據(jù)庫的篩選、挖掘與發(fā)現(xiàn)。同時，審計機關還應重視對“一行三會”的審計，敦促監(jiān)管機構(gòu)完善內(nèi)部審計制度，協(xié)調(diào)監(jiān)管部門和金融內(nèi)審機構(gòu)共同發(fā)揮“大審計”職能。審計機關應不斷提高審計組織能力與專業(yè)化水平，通過金融審計人才培養(yǎng)、完善委托審計制度等提高防控金融風險的能力。審計工作還要與紀檢、監(jiān)察、巡視活動對接，并將審計結(jié)果向各級政府、人大及政協(xié)機構(gòu)報告，提高審計結(jié)果運用的力度與速度。

（二）發(fā)揮金融監(jiān)管與政府審計的互補作用

在由“機構(gòu)監(jiān)管”向“功能監(jiān)管、行為監(jiān)管”延伸的新形勢下，“一行三會”在加強協(xié)作之外，要與審計機關密切配合，發(fā)揮各自的作用與特長，提升協(xié)同效應，提高監(jiān)管效率。建議金融監(jiān)管部門與審計機關互相通報監(jiān)管與審計信息，提高風險識別與預警能力，提高監(jiān)督的針對性。在技術上實現(xiàn)數(shù)據(jù)端口對接，提高信息標準化與審計智能化程度。在人員上實施掛職交流制度，相互培養(yǎng)審計人才與監(jiān)管人才，實現(xiàn)專業(yè)能力互補。金融工作會議中提到了要培養(yǎng)“監(jiān)管精神”與“監(jiān)管氛圍”，對監(jiān)管人員失職、瀆職的界定也更為簡潔，這對提高監(jiān)管人員的紀律性、責任心、專業(yè)能力提出了更高的要求。過去我國金融監(jiān)管部門的管理人員與國有金融機構(gòu)交流頻繁，“教練員”與“運動員”身份的切換有專業(yè)性強的優(yōu)點，但也有投鼠忌器甚至沆瀣一氣的風險。近年來一批監(jiān)管干部的違法違紀行為暴露了這方面的問題，建議以后要增加監(jiān)管人才與審計人才的交流，增加監(jiān)管機關之間的人員交流。在監(jiān)督權限方面，“一行三會”可以將超過監(jiān)管權限的問題線索、案件線索及時移交審計機關，通過審計機關在更大的范圍內(nèi)開展監(jiān)督與調(diào)查工作，促進金融行業(yè)監(jiān)管。

（三）全面提升金融機構(gòu)內(nèi)部審計的地位與作用

建議各監(jiān)管機關在中國內(nèi)部審計協(xié)會制定的《中國內(nèi)部審計準則》基礎上修訂完善《商業(yè)銀行內(nèi)部審計指引》和《保險公司內(nèi)部審計指引》，報金融穩(wěn)定發(fā)展委員會審定后執(zhí)行。各金融機構(gòu)則根據(jù)相應的《指引》，制定本企業(yè)的內(nèi)部審計制度。大中型金融機構(gòu)要幫助其控股的小型金融機構(gòu)開展內(nèi)部審計，地方金融辦組織對所轄其他金融企業(yè)的外部審計，并督促其加強內(nèi)審制度建設。金融機構(gòu)內(nèi)部應提高內(nèi)審地位，充實內(nèi)審人員，培育內(nèi)審人才，把好金融監(jiān)督第一關。內(nèi)審機構(gòu)應編制、完善審計手冊，根據(jù)市場及業(yè)務情況，制定年度、季度、月度審計計劃并嚴格執(zhí)行。在形式與內(nèi)容上可以進行診斷式審計、專項業(yè)務審計、跟蹤審計、地區(qū)交叉審計、飛行審計等，提高審計穿透力。內(nèi)審部門要在審計機關的指導下，完善審計信息的采集、處理、分析與上傳，定期向金融監(jiān)管部門和審計機關報送標準化的審計數(shù)據(jù)與審計資料，不得選擇性報送。強化內(nèi)部審計有助于完善金融機構(gòu)治理結(jié)構(gòu)，形成科學的決策機制、執(zhí)行機制與監(jiān)督反饋機制。同時，建議發(fā)揮金融同業(yè)公會的作用，開展行業(yè)自律與良性競爭，形成行業(yè)內(nèi)相互監(jiān)督、規(guī)范發(fā)展的氛圍，打破一些金融機構(gòu)之間明知故犯、互不揭短的市場默契。

（四）提高金融審計的信息化與智能化水平

要主動防范化解系統(tǒng)性金融風險，對重點領域的金融風險，要“早識別、早預警、早發(fā)現(xiàn)、早處置”。要做到這四個“早”，必須充分掌握真實信息。金融機構(gòu)業(yè)務量大，電子化程度高，數(shù)據(jù)集中度高，必須實施智能化審計。建議在審計信息標準化、平臺建設、數(shù)據(jù)庫建設、數(shù)據(jù)挖掘與審計軟件等方面提高金融審計的信息化與智能化水平。

將審計信息加工為標準化的數(shù)字信息，將違法行為、直接損失、間接損失、業(yè)務類別、產(chǎn)品功能、風險類別、行為特征，隱蔽性、地區(qū)、機構(gòu)、部門、崗位、作案期間、作案次數(shù)、違紀違法人、涉案單位及類別、涉案個人客戶，涉案同業(yè)機構(gòu)等信息分類、分級數(shù)字化管理，便于數(shù)據(jù)分析。平臺建設方面，《“十三五”國家審計工作發(fā)展規(guī)劃》提出，“形成全國統(tǒng)一的審計信息系統(tǒng)，基本建成一體化信息綜合服務支撐保障體系”，實施“金審工程”三期建設，拓展大數(shù)據(jù)技術運用，形成獨特的國家審計云。系統(tǒng)應為監(jiān)管部門及金融機構(gòu)內(nèi)審部門預留相應級別的錄入、查詢與信息接收端口。審計數(shù)據(jù)庫不但能為審計工作提供強大的支撐，還可以作為決策信息庫、從業(yè)人員信用庫、審計案例分析庫使用，將審計從事后與事中控制向事前控制推進。在審計信息挖掘與審計軟件方面，建議要求大型財務軟件公司、金融機構(gòu)的系統(tǒng)開發(fā)部門預設審計功能，對內(nèi)便于內(nèi)部審計，對外與金審工程端口編譯對接。審計機關要開發(fā)嵌入金融運營與內(nèi)控系統(tǒng)的智能審計模塊，對業(yè)務進行遠程審計分析，向運行過程的奇異點、風險點及時發(fā)出現(xiàn)場審計提示，并密切追蹤反饋。審計信息化與智能化是金融審計體系構(gòu)建的技術基礎，能夠在控制監(jiān)管成本的前提下，提高審計活動的強度與密度，提高金融風險控制能力，保障“強化金融監(jiān)管”的技術條件。

第五次全國金融工作會議要求要強化金融監(jiān)管，加強金融監(jiān)管協(xié)調(diào)，補齊監(jiān)管短板。當前金融領域?qū)徲嬄毮苌形闯浞职l(fā)揮，是監(jiān)管短板之一。建議構(gòu)建多層次的金融審計監(jiān)管體系，加強政府審計、監(jiān)管機構(gòu)、內(nèi)部審計之間的協(xié)同，提升審計信息化水平，適應新常態(tài)下金融監(jiān)管的要求?！?/p>

（本文系2014年安徽省高等學校省級質(zhì)量工程項目 “金融管理與實務教學團隊”〈批準號:2014jxtd103〉的階段性研究成果）

（作者單位：安徽審計職業(yè)學院商學系）

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