●陳淵鑫

《行政單位國(guó)有資產(chǎn)管理暫行辦法》部分條文的理解與適用（一）

●陳淵鑫

國(guó)有資產(chǎn)，是指屬于國(guó)家所有的一切財(cái)產(chǎn)和財(cái)產(chǎn)權(quán)利，即國(guó)家以各種形式進(jìn)行的投資及其收益、撥款、接收的饋贈(zèng)、憑借國(guó)家權(quán)力取得或者依據(jù)法律認(rèn)定的各種類型的財(cái)產(chǎn)和財(cái)產(chǎn)權(quán)利。國(guó)有資產(chǎn)分為三大類：經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)、行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)和資源性國(guó)有資產(chǎn)，其中行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)是指行政事業(yè)單位所占有或使用，在法律上確認(rèn)為國(guó)家所有，能夠以貨幣進(jìn)行計(jì)量的各種經(jīng)濟(jì)資源的總和。行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)是行政事業(yè)單位履行職能、保障政權(quán)運(yùn)轉(zhuǎn)以及提供公共服務(wù)的物質(zhì)基礎(chǔ)。行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理是財(cái)政管理的重要基礎(chǔ)和有機(jī)組成部分。為了規(guī)范和加強(qiáng)行政單位國(guó)有資產(chǎn)管理，維護(hù)國(guó)有資產(chǎn)的安全和完整，合理配置國(guó)有資產(chǎn)，提高國(guó)有資產(chǎn)使用效益，保障行政單位履行職能，財(cái)政部制定了《行政單位國(guó)有資產(chǎn)管理暫行辦法》（中華人民共和國(guó)財(cái)政部令第35號(hào)），對(duì)行政單位國(guó)有資產(chǎn)管理的范圍、管理機(jī)構(gòu)及職責(zé)、資產(chǎn)配置、資產(chǎn)使用、資產(chǎn)處置、資產(chǎn)評(píng)估、產(chǎn)權(quán)糾紛調(diào)處、資產(chǎn)統(tǒng)計(jì)報(bào)告、監(jiān)督檢查和法律責(zé)任等作了全面規(guī)定，并自2006年7月1日起正式施行。對(duì)行政單位國(guó)有資產(chǎn)進(jìn)行監(jiān)督是財(cái)政部門的一項(xiàng)重要職責(zé)。為此，本文以財(cái)政監(jiān)督實(shí)踐為基礎(chǔ)，對(duì)《行政單位國(guó)有資產(chǎn)管理暫行辦法》（以下簡(jiǎn)稱《辦法》）中的部分條文予以解讀。

一、適用范圍

法律條文：

第二條 本辦法適用于各級(jí)黨的機(jī)關(guān)、人大機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、政協(xié)機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)和各民主黨派機(jī)關(guān)(以下統(tǒng)稱行政單位)的國(guó)有資產(chǎn)管理行為。

法律條文重點(diǎn)內(nèi)容解讀：

本條是關(guān)于本辦法適用范圍的規(guī)定。

（一）行政單位的概念和范圍

行政單位，狹義的概念是指行使國(guó)家權(quán)力、管理國(guó)家事務(wù)的各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)。包括：國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，即全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)；國(guó)家行政機(jī)關(guān)，即國(guó)務(wù)院和地方各級(jí)人民政府及其所屬工作機(jī)構(gòu)；國(guó)家審判機(jī)關(guān)，即各級(jí)人民法院；國(guó)家檢察機(jī)關(guān)，即各級(jí)人民檢察院。

政黨組織的中央和地方各級(jí)常設(shè)工作機(jī)構(gòu)，從一般意義上講，不屬于國(guó)家機(jī)關(guān)，但由于其業(yè)務(wù)活動(dòng)的方式和財(cái)務(wù)活動(dòng)的特點(diǎn)與國(guó)家機(jī)關(guān)類似，因此，作為行政單位管理。政黨組織包括：中國(guó)共產(chǎn)黨、中國(guó)國(guó)民黨革命委員會(huì)、中國(guó)民主同盟、中國(guó)民主建國(guó)會(huì)、中國(guó)民主促進(jìn)會(huì)、中國(guó)農(nóng)工民主黨、中國(guó)致公黨、九三學(xué)社、臺(tái)灣民主自治同盟等。此外，中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議各級(jí)常設(shè)工作機(jī)構(gòu)也作為行政單位管理。

行政單位依法設(shè)立，工作人員一般列為國(guó)家行政編制，活動(dòng)經(jīng)費(fèi)由國(guó)家財(cái)政供給，均是全額撥款單位。

（二）行政單位財(cái)務(wù)管理的特點(diǎn)

1、經(jīng)費(fèi)來(lái)源的單一性。行政單位是國(guó)家為滿足社會(huì)公共需要而設(shè)立的，主要行使國(guó)家社會(huì)管理和公共服務(wù)職能，沒(méi)有社會(huì)生產(chǎn)職能。因此，行政單位在履行職能過(guò)程中的資金耗費(fèi)，主要依靠國(guó)家財(cái)政撥款，不可能像企業(yè)那樣通過(guò)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)成果的銷售，實(shí)現(xiàn)價(jià)值補(bǔ)償并取得利潤(rùn)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)簡(jiǎn)單再生產(chǎn)和擴(kuò)大再生產(chǎn)。

2、經(jīng)費(fèi)保障的優(yōu)先性。公共財(cái)政通常有資源配置職能、收入分配職能、穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)職能等三個(gè)方面的職能，其中資源配置職能，就是運(yùn)用財(cái)政稅收等手段，將一部分國(guó)民生產(chǎn)總值或國(guó)民收入集中起來(lái)，通過(guò)財(cái)政資金的再分配，為各種社會(huì)公共需要提供資金保障。行政單位屬于典型的社會(huì)公共需要，因此，行政單位在公共支出中位于優(yōu)先保障地位。

3、財(cái)務(wù)管理的統(tǒng)一性。行政單位財(cái)務(wù)管理的統(tǒng)一性主要表現(xiàn)在：一是有統(tǒng)一的財(cái)務(wù)管理工作方針。各級(jí)行政單位在財(cái)務(wù)管理工作中，都必須貫徹執(zhí)行“勤儉建國(guó)、厲行節(jié)約”的方針。二是有統(tǒng)一的機(jī)構(gòu)、編制。各級(jí)行政單位的機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員編制，都必須按照國(guó)家的統(tǒng)一規(guī)定執(zhí)行。三是有統(tǒng)一的財(cái)務(wù)管理制度。行政單位財(cái)務(wù)管理和會(huì)計(jì)核算，必須執(zhí)行統(tǒng)一的《行政單位財(cái)務(wù)規(guī)則》和《行政單位會(huì)計(jì)制度》。四是有統(tǒng)一的經(jīng)費(fèi)開(kāi)支標(biāo)準(zhǔn)。行政單位的各項(xiàng)經(jīng)費(fèi)開(kāi)支，如工資津貼補(bǔ)貼、福利費(fèi)提取、會(huì)議費(fèi)差旅費(fèi)開(kāi)支等，都必須執(zhí)行統(tǒng)一規(guī)定的開(kāi)支標(biāo)準(zhǔn)。

（三）適用范圍的具體界定

財(cái)政部在出臺(tái)《辦法》的同時(shí)，也出臺(tái)了《事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理暫行辦法》。在界定每個(gè)單位是執(zhí)行行政單位，還是執(zhí)行事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理辦法時(shí)，應(yīng)當(dāng)遵循以下原則：?jiǎn)挝粓?zhí)行何種財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度，就執(zhí)行何種資產(chǎn)管理辦法。具體來(lái)說(shuō)，執(zhí)行行政單位財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度的單位，就應(yīng)當(dāng)執(zhí)行行政單位的資產(chǎn)管理辦法，具體包括各級(jí)黨的機(jī)關(guān)、人大機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、政協(xié)機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)和各民主黨派機(jī)關(guān)等；執(zhí)行事業(yè)單位財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度的單位，就執(zhí)行事業(yè)單位的資產(chǎn)管理辦法；有特殊情況的，由同級(jí)財(cái)政部門負(fù)責(zé)裁定適用何種資產(chǎn)管理辦法。

二、行政單位國(guó)有資產(chǎn)的界定

法律條文：

第三條 本辦法所稱的行政單位國(guó)有資產(chǎn)，是指由各級(jí)行政單位占有、使用的，依法確認(rèn)為國(guó)家所有，能以貨幣計(jì)量的各種經(jīng)濟(jì)資源的總稱，即行政單位的國(guó)有（公共）財(cái)產(chǎn)。

行政單位國(guó)有資產(chǎn)包括行政單位用國(guó)家財(cái)政性資金形成的資產(chǎn)、國(guó)家調(diào)撥給行政單位的資產(chǎn)、行政單位按照國(guó)家規(guī)定組織收入形成的資產(chǎn)，以及接受捐贈(zèng)和其他經(jīng)法律確認(rèn)為國(guó)家所有的資產(chǎn)，其表現(xiàn)形式為固定資產(chǎn)、流動(dòng)資產(chǎn)和無(wú)形資產(chǎn)等。

法律條文重點(diǎn)內(nèi)容解讀：

本條是關(guān)于行政單位國(guó)有資產(chǎn)的概念、特征和分類的規(guī)定。

（一）行政單位國(guó)有資產(chǎn)的概念和特征

行政單位國(guó)有資產(chǎn)，是指由各級(jí)行政單位占有、使用的，依法確認(rèn)為國(guó)家所有，能以貨幣計(jì)量的各種經(jīng)濟(jì)資源的總稱。行政單位的資產(chǎn)具有以下特征：

1、資產(chǎn)是一種經(jīng)濟(jì)資源。這種經(jīng)濟(jì)資源具有為行政單位正常運(yùn)轉(zhuǎn)提供或創(chuàng)造客觀條件的某種經(jīng)濟(jì)權(quán)利或經(jīng)濟(jì)潛能。即這種經(jīng)濟(jì)資源必須具有使用價(jià)值，能夠形成建立行政單位工作環(huán)境的物質(zhì)基礎(chǔ)和正常運(yùn)轉(zhuǎn)的條件保障。只有具備這種條件的經(jīng)濟(jì)資源，才能夠作為資產(chǎn)存在和確認(rèn)。

2、資產(chǎn)能夠用貨幣來(lái)計(jì)量。行政單位所擁有的各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)資源，其實(shí)物形態(tài)各不相同，所采用的計(jì)量方式多種多樣。但是，由于在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，貨幣作為商品一般等價(jià)物，是衡量商品價(jià)值的共同尺度，貨幣計(jì)量便成為會(huì)計(jì)核算的一個(gè)基本前提。如果一種經(jīng)濟(jì)資源不能用貨幣來(lái)計(jì)量，行政單位就難以確認(rèn)和計(jì)量其價(jià)值，這種不能確認(rèn)和計(jì)量?jī)r(jià)值的經(jīng)濟(jì)資源則不能被確認(rèn)為資產(chǎn)。

3、資產(chǎn)為行政單位所占有或者使用。一項(xiàng)資產(chǎn)如果被確認(rèn)為某一行政單位的資產(chǎn)，這個(gè)行政單位必須對(duì)其擁有占有權(quán)或者使用權(quán)。一項(xiàng)資產(chǎn)如果不為一個(gè)特定的行政單位所占有或者使用，便不能為該行政單位的運(yùn)轉(zhuǎn)提供保障，就不能被確認(rèn)為這個(gè)行政單位的資產(chǎn)。

4、行政單位從國(guó)家取得資產(chǎn)具有無(wú)償性。國(guó)家無(wú)償撥付給行政單位的資產(chǎn)在其使用過(guò)程中逐漸消耗或磨損，具有純消耗性，國(guó)家不要求行政單位償還。

5、行政單位的資產(chǎn)具有非經(jīng)營(yíng)性。行政單位使用資產(chǎn)的目的是為了能夠順利行使其職能、圓滿完成各項(xiàng)工作任務(wù)，而不是為了從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，無(wú)需進(jìn)行成本核算，也不需計(jì)提折舊。

（二）行政單位國(guó)有資產(chǎn)的表現(xiàn)形式

1、固定資產(chǎn)?！缎姓挝回?cái)務(wù)規(guī)則》規(guī)定：“固定資產(chǎn)是指使用期限超過(guò)一年，單位價(jià)值在1000元以上 （其中：專用設(shè)備單位價(jià)值在1500元以上），并且在使用過(guò)程中基本保持原有物質(zhì)形態(tài)的資產(chǎn)。單位價(jià)值雖未達(dá)到規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)，但是耐用時(shí)間在一年以上的大批同類物資，作為固定資產(chǎn)管理?！惫潭ㄙY產(chǎn)這一概念包括三層含義：一是有明確的單位價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)，一般設(shè)備單位價(jià)值在1000元以上，專用設(shè)備單位價(jià)值在1500元以上；二是使用年限在一年以上；三是原有的物質(zhì)形態(tài)在使用過(guò)程中基本保持不變。

2、流動(dòng)資產(chǎn)?！缎姓挝回?cái)務(wù)規(guī)則》規(guī)定：“流動(dòng)資產(chǎn)是指可以在一年內(nèi)變現(xiàn)或者耗用的資產(chǎn)，包括現(xiàn)金、銀行存款、零余額賬戶用款額度、應(yīng)收及暫付款項(xiàng)、存貨等。前款所稱存貨是指行政單位在工作中為耗用而儲(chǔ)存的資產(chǎn)，包括材料、燃料、包裝物和低值易耗品等?！爆F(xiàn)金指單位的庫(kù)存現(xiàn)金。銀行存款是指單位存入或轉(zhuǎn)入開(kāi)戶銀行的各種款項(xiàng)，單位日常收入的現(xiàn)金，除保存不超過(guò)審批的現(xiàn)金庫(kù)存限額外，其余都必須及時(shí)交存開(kāi)戶銀行。暫付款是行政單位在日常業(yè)務(wù)活動(dòng)中與其他單位、所屬單位或本單位職工發(fā)生的臨時(shí)性結(jié)算款項(xiàng)，它體現(xiàn)為行政單位對(duì)有關(guān)單位或個(gè)人的一種債權(quán)。

3、無(wú)形資產(chǎn)。無(wú)形資產(chǎn)是指不具有實(shí)物形態(tài)而能為使用者提供某種權(quán)利的資產(chǎn)，包括著作權(quán)、土地使用權(quán)等。著作權(quán)，亦稱“版權(quán)”，作者依法對(duì)其創(chuàng)作的作品享有的權(quán)利，知識(shí)產(chǎn)權(quán)的一種。包括以下人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)：發(fā)表權(quán)，署名權(quán)，修改權(quán)，保護(hù)作品完整權(quán)，使用權(quán)和獲得報(bào)酬權(quán)。土地使用權(quán)是指土地所有權(quán)人以外的土地使用者依法對(duì)國(guó)家或者集體所有的土地享有的占有、使用、收益和依法處分的權(quán)利。1986年頒布的 《中華人民共和國(guó)民法通則》明確地規(guī)定了土地使用權(quán)，該法第80條規(guī)定，國(guó)家所有的土地，可以依法由全民所有制單位使用，也可以依法確定由集體所有制單位使用，國(guó)家保護(hù)它的使用、收益的權(quán)利。隨后頒布的《中華人民共和國(guó)土地管理法》規(guī)定更為明確，該法第9條規(guī)定，國(guó)有土地可以依法確定給全民所有制單位或者集體所有制單位使用，國(guó)有土地和集體所有的土地可以依法確定給個(gè)人使用。

（三）行政單位國(guó)有資產(chǎn)不能進(jìn)行長(zhǎng)期投資

一般意義上的長(zhǎng)期投資是指不準(zhǔn)備在一年內(nèi)變現(xiàn)的投資，包括長(zhǎng)期債券投資、長(zhǎng)期股權(quán)投資和其他投資。單位進(jìn)行長(zhǎng)期投資的目的，不僅在于獲取投資收益，而且是為了保障本單位持久的原材料供應(yīng)或產(chǎn)品銷路，或增加附屬企業(yè)的營(yíng)運(yùn)資金、積累具有特定用途的大筆基金，并準(zhǔn)備長(zhǎng)期持有。

長(zhǎng)期投資通常都不準(zhǔn)備在短期內(nèi)轉(zhuǎn)讓出去，作為調(diào)劑資金余缺的手段，也不僅僅在于獲取投資收益，而是借助于投資的長(zhǎng)期持有，以影響乃至控制受資企業(yè)的重大經(jīng)營(yíng)決策，保障本單位長(zhǎng)期發(fā)展的需要。根據(jù)中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)原國(guó)家經(jīng)貿(mào)委《關(guān)于黨政機(jī)關(guān)與所辦經(jīng)濟(jì)實(shí)體脫鉤的規(guī)定》（中辦發(fā)〔1993〕17號(hào)）等文件規(guī)定，黨政機(jī)關(guān)不得以任何形式經(jīng)商辦實(shí)體，不準(zhǔn)進(jìn)行投資經(jīng)營(yíng)，所以行政單位國(guó)有資產(chǎn)也就不應(yīng)該存在長(zhǎng)期投資的情況。

三、行政單位國(guó)有資產(chǎn)管理的任務(wù)

法律條文：

第四條 行政單位國(guó)有資產(chǎn)管理的主要任務(wù)是：

（一）建立和健全各項(xiàng)規(guī)章制度；

（二）推動(dòng)國(guó)有資產(chǎn)的合理配置和有效使用；

（三）保障國(guó)有資產(chǎn)的安全和完整；

（四）監(jiān)管尚未脫鉤的經(jīng)濟(jì)實(shí)體的國(guó)有資產(chǎn)，實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)的保值增值。

法律條文重點(diǎn)內(nèi)容解讀：

本條是關(guān)于行政單位國(guó)有資產(chǎn)管理工作任務(wù)的規(guī)定。

（一）建立和健全各項(xiàng)規(guī)章制度

健全的規(guī)章制度是規(guī)范行政單位國(guó)有資產(chǎn)管理行為，使管理工作有法可依、有章可循的前提，也是管理工作系統(tǒng)化、規(guī)范化、法制化的重要保障。因此，建立健全各項(xiàng)規(guī)章制度，就成為加強(qiáng)行政單位國(guó)有資產(chǎn)管理的首要任務(wù)，這主要包括兩個(gè)方面：從宏觀方面來(lái)說(shuō)，是要建立全國(guó)各級(jí)行政單位國(guó)有資產(chǎn)管理的制度框架。在這個(gè)框架中，全國(guó)行政單位國(guó)有資產(chǎn)管理辦法是一個(gè)綱領(lǐng)性文件，統(tǒng)馭整個(gè)國(guó)有資產(chǎn)的管理工作。在此基礎(chǔ)上，財(cái)政部制定中央級(jí)行政單位的國(guó)有資產(chǎn)管理實(shí)施辦法，地方各級(jí)財(cái)政部門制定本地區(qū)和本級(jí)行政單位國(guó)有資產(chǎn)管理的規(guī)章制度。同時(shí)，各級(jí)財(cái)政部門還要制定行政單位國(guó)有資產(chǎn)的配置、使用、處置、評(píng)估、統(tǒng)計(jì)報(bào)告等一系列配套制度，細(xì)化各個(gè)環(huán)節(jié)的具體管理，以求全面規(guī)范行政單位的國(guó)有資產(chǎn)管理工作。從微觀方面來(lái)說(shuō)，各主管部門和行政單位要建立健全單位內(nèi)部國(guó)有資產(chǎn)管理的具體辦法，完善國(guó)有資產(chǎn)管理責(zé)任制，加強(qiáng)內(nèi)部管理和控制，以確保國(guó)有資產(chǎn)的安全和完整，防止資產(chǎn)流失。

（二）推動(dòng)國(guó)有資產(chǎn)的合理配置和有效使用

1、合理配置資產(chǎn)。所謂合理配置，一是要按照國(guó)家行政工作的規(guī)律和要求，保證各項(xiàng)工作任務(wù)有充足的資源供給，盡量避免出現(xiàn)結(jié)構(gòu)性失衡；二是要按照物盡其用的原則，對(duì)行政單位中長(zhǎng)期閑置不用的資產(chǎn)積極進(jìn)行調(diào)劑，加快資產(chǎn)的合理流動(dòng)，實(shí)現(xiàn)優(yōu)化配置，以充分發(fā)揮資產(chǎn)的最大效益。

2、推動(dòng)資產(chǎn)有效使用。所謂有效使用，就是指國(guó)有資產(chǎn)在使用期內(nèi)充分發(fā)揮其功能，在使用過(guò)程中力求避免無(wú)計(jì)劃、輕管理、不維修、提前報(bào)廢、任意處理或限制等不良現(xiàn)象。資產(chǎn)使用效率不高一方面使有限的資源不能發(fā)揮最大的效能，浪費(fèi)了寶貴的財(cái)政資金；另一方面，也助長(zhǎng)了一些單位中存在的奢靡之風(fēng)，許多單位對(duì)國(guó)有資產(chǎn)不珍惜、不愛(ài)護(hù)，甚至大手大腳、毫無(wú)節(jié)制。因此，必須加強(qiáng)行政單位國(guó)有資產(chǎn)的使用管理，提高資產(chǎn)的使用效率。

（三）保障國(guó)有資產(chǎn)的安全和完整

行政單位的職能是進(jìn)行社會(huì)管理、提供公共服務(wù)，不以營(yíng)利為目的，行政單位的國(guó)有資產(chǎn)是行政單位開(kāi)展行政工作的物質(zhì)保障，保障國(guó)有資產(chǎn)的安全和完整，防止國(guó)有資產(chǎn)流失，是行政單位國(guó)有資產(chǎn)管理工作中的一項(xiàng)基本任務(wù)。行政單位必須建立完整的賬卡，以全面反映國(guó)有資產(chǎn)的存量狀況；要有嚴(yán)格的管理制度，健全各項(xiàng)手續(xù)，明確使用責(zé)任，落實(shí)各項(xiàng)措施，使國(guó)有資產(chǎn)管理做到制度化、程序化；要建立統(tǒng)計(jì)報(bào)告制度，及時(shí)掌握資產(chǎn)的使用及增減變動(dòng)情況。對(duì)管理中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，要及時(shí)解決，以確保行政單位國(guó)有資產(chǎn)的安全完整。

（四）監(jiān)管尚未脫鉤的經(jīng)濟(jì)實(shí)體的國(guó)有資產(chǎn)，實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)的保值增值

行政單位用非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)投入生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)是在特殊歷史條件下產(chǎn)生的一種行為，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立和完善、政府職能的轉(zhuǎn)變和財(cái)政改革的深入，行政單位的經(jīng)營(yíng)性活動(dòng)將逐漸被取消。由于目前實(shí)際工作中客觀上有一些行政單位還不同程度地?fù)碛幸欢〝?shù)量的經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)，這部分資產(chǎn)不能置于管理制度之外。財(cái)政部門和行政單位必須加強(qiáng)對(duì)未脫鉤經(jīng)濟(jì)實(shí)體的國(guó)有資產(chǎn)的監(jiān)管工作，堵塞漏洞，防止國(guó)有資產(chǎn)流失。

四、行政單位國(guó)有資產(chǎn)管理內(nèi)容

法律條文：

第五條 行政單位國(guó)有資產(chǎn)管理的內(nèi)容包括：資產(chǎn)配置、資產(chǎn)使用、資產(chǎn)處置、資產(chǎn)評(píng)估、產(chǎn)權(quán)界定、產(chǎn)權(quán)糾紛調(diào)處、產(chǎn)權(quán)登記、資產(chǎn)清查、資產(chǎn)統(tǒng)計(jì)報(bào)告和監(jiān)督檢查等。

法律條文重點(diǎn)內(nèi)容解讀：

本條是關(guān)于行政單位國(guó)有資產(chǎn)管理內(nèi)容的規(guī)定。

行政單位國(guó)有資產(chǎn)管理內(nèi)容包括從入口到出口全過(guò)程的監(jiān)督管理。本《辦法》針對(duì)行政單位國(guó)有資產(chǎn)管理各個(gè)環(huán)節(jié)中存在的問(wèn)題，對(duì)管理進(jìn)行了全面規(guī)范，主要包括以下幾個(gè)方面：

（一）資產(chǎn)配置方面

一是明確資產(chǎn)配置的原則；二是制定資產(chǎn)配置的標(biāo)準(zhǔn)；三是明確資產(chǎn)配置的審批程序；四是資產(chǎn)配置與部門預(yù)算相銜接。

（二）資產(chǎn)使用方面

一是規(guī)范資產(chǎn)日常使用管理，提高資產(chǎn)使用效率；二是對(duì)閑置資產(chǎn)進(jìn)行調(diào)劑使用；三是明確資產(chǎn)有償使用的審批程序；四是對(duì)資產(chǎn)有償使用收入實(shí)行“收支兩條線”管理。

（三）資產(chǎn)處置方面

一是明確資產(chǎn)處置的內(nèi)容和要求；二是規(guī)定資產(chǎn)處置的審批程序；三是對(duì)資產(chǎn)處置收入實(shí)行“收支兩條線”管理。

（四）資產(chǎn)評(píng)估方面

一是規(guī)定應(yīng)進(jìn)行資產(chǎn)評(píng)估的情形；二是明確資產(chǎn)評(píng)估項(xiàng)目實(shí)行核準(zhǔn)制和備案制；三是明確被評(píng)估單位的義務(wù)和責(zé)任。

（五）資產(chǎn)統(tǒng)計(jì)報(bào)告、資產(chǎn)清查方面

一是規(guī)定行政單位應(yīng)當(dāng)建立資產(chǎn)登記檔案；二是明確提出資產(chǎn)統(tǒng)計(jì)報(bào)告是預(yù)算管理和資產(chǎn)管理的依據(jù)和基礎(chǔ)；三是提出了資產(chǎn)管理信息化的要求；四是對(duì)資產(chǎn)清查和產(chǎn)權(quán)登記工作作出了規(guī)定。

（六）監(jiān)督檢查方面

一是對(duì)財(cái)政部門、行政單位及其工作人員應(yīng)認(rèn)真履行職能作出了規(guī)定；二是結(jié)合《財(cái)政違法行為處罰處分條例》，明確了相關(guān)管理機(jī)構(gòu)和人員在行政單位國(guó)有資產(chǎn)管理活動(dòng)中違法行為應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任。

（七）產(chǎn)權(quán)糾紛調(diào)處工作方面

一是明確了產(chǎn)權(quán)糾紛的定義；二是明確了產(chǎn)權(quán)糾紛調(diào)處程序。

五、行政單位國(guó)有資產(chǎn)管理的原則

法律條文：

第六條 行政單位國(guó)有資產(chǎn)管理活動(dòng)，應(yīng)當(dāng)遵循以下原則：

（一）資產(chǎn)管理與預(yù)算管理相結(jié)合；

（二）資產(chǎn)管理與財(cái)務(wù)管理相結(jié)合；

（三）實(shí)物管理與價(jià)值管理相結(jié)合。

法律條文重點(diǎn)內(nèi)容解讀：

本條是關(guān)于行政單位國(guó)有資產(chǎn)管理原則的規(guī)定。

（一）資產(chǎn)管理與預(yù)算管理相結(jié)合

行政單位國(guó)有資產(chǎn)絕大部分是由財(cái)政預(yù)算資金形成的，財(cái)政預(yù)算資金安排的科學(xué)性、規(guī)范性，預(yù)算安排的資金量，直接決定了資產(chǎn)配置數(shù)量、質(zhì)量，和不同單位之間資產(chǎn)配置的公平性、合理性。因此，預(yù)算管理是規(guī)范和加強(qiáng)資產(chǎn)管理，通過(guò)增量來(lái)調(diào)節(jié)、控制存量最有效的手段，只有將資產(chǎn)管理與預(yù)算管理緊密結(jié)合起來(lái)，才能真正抓好資產(chǎn)管理工作。同時(shí)，資產(chǎn)管理工作也是預(yù)算管理的一項(xiàng)基礎(chǔ)性工作，有效開(kāi)展資產(chǎn)管理工作，及時(shí)提供準(zhǔn)確、完整的資產(chǎn)統(tǒng)計(jì)報(bào)告、資產(chǎn)清查和財(cái)務(wù)管理有關(guān)數(shù)據(jù)資料，作為財(cái)政部門編制部門預(yù)算、配置資產(chǎn)的依據(jù)，有利于深化部門預(yù)算管理改革，科學(xué)編制預(yù)算。因此，資產(chǎn)管理與預(yù)算管理相結(jié)合既是加強(qiáng)資產(chǎn)管理、從源頭上控制資產(chǎn)形成的客觀需要，也是細(xì)化預(yù)算編制、提高預(yù)算編制科學(xué)性的有效手段。

（二）資產(chǎn)管理與財(cái)務(wù)管理相結(jié)合

在會(huì)計(jì)要素中，“資產(chǎn)”占有非常重要的地位。資產(chǎn)管理是財(cái)務(wù)管理的有機(jī)組成部分，與財(cái)務(wù)管理是不可分割的。加強(qiáng)財(cái)務(wù)管理工作一項(xiàng)非常重要的內(nèi)容就是加強(qiáng)資產(chǎn)管理。同時(shí)，加強(qiáng)資產(chǎn)管理，有效開(kāi)展資產(chǎn)管理工作，也有利于推動(dòng)財(cái)務(wù)管理工作，提高財(cái)務(wù)管理水平。如果將二者割裂開(kāi)來(lái)，將會(huì)導(dǎo)致資產(chǎn)管理與財(cái)務(wù)管理脫節(jié)，形成“兩張皮”，既不能真正加強(qiáng)資產(chǎn)管理，也會(huì)影響財(cái)務(wù)管理工作。因此，資產(chǎn)管理與財(cái)務(wù)管理相結(jié)合既是加強(qiáng)資產(chǎn)管理、促進(jìn)資產(chǎn)合理配置、有效使用的客觀需要，也是加強(qiáng)財(cái)務(wù)管理、規(guī)范財(cái)務(wù)行為的有效手段。

（三）實(shí)物管理與價(jià)值管理相結(jié)合

實(shí)物管理與價(jià)值管理是資產(chǎn)管理工作的兩個(gè)方面，實(shí)物管理主要側(cè)重于保障實(shí)物資產(chǎn)的安全完整，價(jià)值管理主要側(cè)重于賬務(wù)管理。賬務(wù)管理為實(shí)物管理提供了根據(jù)，實(shí)物管理是賬務(wù)管理的基礎(chǔ)。實(shí)物管理與價(jià)值管理相結(jié)合的基本要求，是賬實(shí)相符、賬賬相符、賬卡相符。因此，實(shí)物管理與價(jià)值管理相結(jié)合既是保障國(guó)有資產(chǎn)安全和完整的客觀需要，也是加強(qiáng)資產(chǎn)的會(huì)計(jì)核算、保證賬實(shí)相符的有效手段。

六、行政單位國(guó)有資產(chǎn)管理體制

法律條文：

第七條 行政單位國(guó)有資產(chǎn)管理，實(shí)行國(guó)家統(tǒng)一所有，政府分級(jí)監(jiān)管，單位占有、使用的管理體制。

法律條文重點(diǎn)內(nèi)容解讀：

本條是關(guān)于行政單位國(guó)有資產(chǎn)管理體制的規(guī)定。

（一）行政單位國(guó)有資產(chǎn)管理體制

我國(guó)行政單位國(guó)有資產(chǎn)管理，實(shí)行國(guó)家統(tǒng)一所有，政府分級(jí)監(jiān)管，單位占有、使用的管理體制。

1、國(guó)家統(tǒng)一所有。國(guó)家統(tǒng)一所有，是指國(guó)有資產(chǎn)屬于全民所有，也就是說(shuō)，中華人民共和國(guó)是國(guó)有資產(chǎn)所有權(quán)的唯一主體，國(guó)務(wù)院代表國(guó)家行使國(guó)有資產(chǎn)的所有權(quán)，財(cái)政部代表國(guó)務(wù)院對(duì)行政單位國(guó)有資產(chǎn)實(shí)行綜合管理。

2、政府分級(jí)監(jiān)管。政府分級(jí)監(jiān)管，是指國(guó)家對(duì)行政單位國(guó)有資產(chǎn)實(shí)行分級(jí)分工管理和監(jiān)督。國(guó)有資產(chǎn)分級(jí)分工管理主體的區(qū)分和變動(dòng)不是國(guó)有資產(chǎn)所有權(quán)的分割和轉(zhuǎn)移。根據(jù)我國(guó)的基本國(guó)情、行政區(qū)劃和行政管理體制的客觀要求，和國(guó)有資產(chǎn)規(guī)模龐大的實(shí)際情況，國(guó)有資產(chǎn)不可能都由中央政府統(tǒng)一管理，必須實(shí)行分級(jí)分工監(jiān)管。在我國(guó)，共有五級(jí)政府，即中央，省、自治區(qū)、直轄市，設(shè)區(qū)的市、自治州，縣、自治縣、不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)，鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)五級(jí)政府，只有實(shí)行分級(jí)分工監(jiān)管，才能充分調(diào)動(dòng)各級(jí)政府的積極性，把國(guó)有資產(chǎn)管理工作做好。

3、單位占有、使用。單位對(duì)其占有、使用的國(guó)有資產(chǎn)擁有四項(xiàng)主要權(quán)利：一是擁有自主支配和使用的權(quán)利；二是依據(jù)國(guó)家有關(guān)規(guī)定，經(jīng)批準(zhǔn)可以將其擁有的資產(chǎn)出租、出借，并取得相應(yīng)收益的權(quán)利。但其收益必須納入財(cái)政專戶管理；三是符合國(guó)家規(guī)定，經(jīng)批準(zhǔn)進(jìn)行資產(chǎn)處置的權(quán)利；四是受國(guó)家法律保護(hù)，國(guó)有資產(chǎn)不受侵犯的權(quán)利。

（二）全國(guó)行政單位國(guó)有資產(chǎn)管理體制的具體框架

按照統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)管理的原則，根據(jù)我國(guó)政府行政管理體制、財(cái)政管理體制的級(jí)次劃分，全國(guó)行政單位國(guó)有資產(chǎn)管理相應(yīng)劃分為中央、省、市、縣、鄉(xiāng)五個(gè)級(jí)次。為充分調(diào)動(dòng)主管部門和行政單位的積極性，根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行預(yù)算管理體制、財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)管理體制，對(duì)各級(jí)政府所屬行政單位國(guó)有資產(chǎn)實(shí)行三級(jí)管理：第一級(jí)是各級(jí)財(cái)政部門。其作為政府負(fù)責(zé)行政單位國(guó)有資產(chǎn)管理的職能部門，對(duì)行政單位的國(guó)有資產(chǎn)實(shí)行綜合管理。同時(shí)，上級(jí)財(cái)政部門對(duì)下級(jí)財(cái)政部門負(fù)有監(jiān)督、檢查和指導(dǎo)工作的責(zé)任。第二級(jí)是主管部門或接受委托的各相關(guān)部門。財(cái)政部門根據(jù)工作需要，可以將國(guó)有資產(chǎn)管理的部分工作交由有關(guān)單位完成。有關(guān)單位根據(jù)受托管理范圍，對(duì)行政單位國(guó)有資產(chǎn)實(shí)行監(jiān)督管理，并對(duì)財(cái)政部門負(fù)責(zé)。第三級(jí)是行政單位，對(duì)本單位占有、使用的國(guó)有資產(chǎn)實(shí)施具體管理。

在這種體制下，各級(jí)財(cái)政、主管部門和各單位可以各司其職、各負(fù)其責(zé)，有利于加強(qiáng)行政單位國(guó)有資產(chǎn)管理工作。同時(shí)，這一設(shè)計(jì)與現(xiàn)行行政管理體制、財(cái)政預(yù)算體制和財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)體制基本相符，有利于行政單位國(guó)有資產(chǎn)管理工作的有效開(kāi)展。與此相適應(yīng)，資產(chǎn)清查、信息系統(tǒng)、統(tǒng)計(jì)報(bào)告等也將照此框架設(shè)計(jì)。■

（作者系曲阜師范大學(xué)法學(xué)院教師、武漢大學(xué)法學(xué)院法學(xué)博士，曾在山東省日照市財(cái)政局監(jiān)督科、財(cái)政部監(jiān)督檢查局、中央治理“小金庫(kù)”工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室工作或借調(diào)）