李楠楠

論“問責制”在政府與社會資本合作（P P P）中的運用

李楠楠

政府作為公共利益的天然代表，在提供基礎(chǔ)設(shè)施等公共產(chǎn)品和公共服務(wù)方面具有不可推卸的責任。無論基礎(chǔ)設(shè)施提供主體是否發(fā)生變化，是過去的政府獨自供給，還是政府以市場化形式與社會資本合作供給，應(yīng)當明確的是，政府的責任不會消失，更不能有所松懈。政府與社會資本合作，一方面限制了政府的行政權(quán)力和權(quán)利，另一方面要求政府不得不進行義務(wù)履行和責任承擔。因此，政府要科學制定公共政策，同時規(guī)范自己權(quán)力的行使，更要勇于承擔應(yīng)有的責任，這無疑對政府提出了更高的要求。然而應(yīng)該看到，政府作為監(jiān)管者也可能存在各種困境，由此導致政府的角色設(shè)置和履行出現(xiàn)偏差。因此，需要運用“問責制”對政府進行監(jiān)管。

問責制 政府與社會資本合作 責權(quán)利 政府角色

基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)是關(guān)乎全社會利益的公共領(lǐng)域與基礎(chǔ)領(lǐng)域，無論是傳統(tǒng)的政府供給模式抑或是當前的政府與社會資本合作模式，對于政府責任的要求一刻也未曾放松。以往這些領(lǐng)域中政府與社會資本合作失敗案例暴露出的種種問題說明，政府沒有扮演好肩負的多重角色，多種角色之間產(chǎn)生沖突使政府陷入角色困境。究其本質(zhì)，可以發(fā)現(xiàn)政府在“責權(quán)利”多個方面均存在失范、缺位與偏差，根本上是由于忽視“問責制”的運用。政府要想突破自身的角色困境，在政府與社會資本合作契約關(guān)系中扮演好被賦予的各種角色，實現(xiàn)“責權(quán)利”的有機統(tǒng)一，就需要重視“問責制”的重要作用。因此，政府與社會資本合作中應(yīng)當重塑政府角色，將“問責制”落實到位，對政府進行有效監(jiān)管的同時，實現(xiàn)公共服務(wù)的公平與效率。

一、“問責制”在政府與社會資本合作中運用的合理性

明確“問責制”在政府與社會資本合作中運用的基本內(nèi)涵，是厘清“問責制”和政府與社會資本合作關(guān)系的重要前提，也是研究“問責制”在政府與社會資本合作中運用的邏輯起點。“問責制”和政府與社會資本合作模式具有內(nèi)在的契合性，因此“問責制”在政府與社會資本合作中運用具有合理性。

（一）“問責制”的基本內(nèi)涵

20世紀末，西方國家興起“新公共管理運動”，在基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)市場化的國際浪潮中，政府部門權(quán)力的行使方式發(fā)生了前所未有的巨大變化。①參見鄧峰：《論經(jīng)濟法上的責任——公共責任與財務(wù)責任的融合》，載《中國人民大學學報》2003年第3期，第150頁。經(jīng)濟和社會的快速發(fā)展，加速了公私融合的進程，狹隘的違法責任已經(jīng)無法滿足現(xiàn)實的需求。隨著公私聯(lián)系的日益緊密，打破了公私部門之間原本清晰的界限，想要區(qū)分出公共責任還是私人責任變得不再容易。②參見Donald F.Kettl，Sharing Power：Public Governance and Private Markets，Washington，D.C.，The Brookings Institution，1993年第13頁。迫于實踐對于制度創(chuàng)新的要求，“問責制”開始出現(xiàn)，將簡單的責任上升為立體結(jié)構(gòu)和多元機制?，F(xiàn)代社會經(jīng)濟條件下，“問責制”這種責任機制具有系統(tǒng)性的調(diào)節(jié)和整合功能，突破了傳統(tǒng)的“違法責任”的范圍限制。“問責制”的核心要義就是，每個具有社會角色的社會成員都必須承擔相應(yīng)的責任和義務(wù)，而且要通過日常的機制加以督促和管理，如果出現(xiàn)違背角色責任的情況，必定要被追究責任，時刻不允許“脫法”。

問責制（Accountability），是一個三段式的系統(tǒng)構(gòu)成，基本內(nèi)涵包括角色擔當（Responsibility）、說明回應(yīng)（Answerability）和違法責任（Liability）。③參見史際春、馮輝：《“問責制”研究——兼論問責制在中國經(jīng)濟法中的地位》，載《政治與法律》2009年第1期，第6頁。

角色擔當是指賦予特定主體的具體化的角色責任。當今社會，為保證經(jīng)濟和社會的正常、順暢運行，每個社會成員都被賦予了差異化的角色。要完成好肩負的角色責任，就必須盡到忠實的義務(wù)。這里的角色包括各種角色，角色的權(quán)利義務(wù)設(shè)置要求清晰明確，避免混亂和交叉。合同、約定和習慣是設(shè)置和完善私人領(lǐng)域角色的方法和途徑；而政府公共管理和國有企事業(yè)單位中的帶有公共屬性和社會屬性的角色設(shè)置和完善則是“問責制”當然的重點。

說明回應(yīng)是指角色責任實現(xiàn)的動態(tài)化過程，即需要日常的制度化或非制度的監(jiān)督和管理。這就區(qū)別于以往的靜態(tài)的角色設(shè)置。當今社會，對于角色要求逐漸提高，角色常常是復(fù)雜多變的。如果日常未對角色擔當進行督促和調(diào)整，直到產(chǎn)生嚴重后果才啟動責任追究，其實為時已晚。而且緊急狀態(tài)下由于特定角色信息缺乏，不但使責任追究的成本提高，難度加大，同時法律實施的效果也無法保證。

違法責任指針對違法行為追究違法責任。此環(huán)節(jié)一直受到傳統(tǒng)法律責任的高度重視。它的重要性在于作為法治秩序的最后屏障，是對于事先確定的角色履行不能而進行最后的約束或懲罰。傳統(tǒng)的事后追究的法律責任，顯然無法滿足現(xiàn)代社會關(guān)系復(fù)雜的普遍需求。因此，違法責任勢必只適合成為問責過程中的一個環(huán)節(jié)，在角色擔當和說明回應(yīng)之后，起到最終的懲戒作用。

（二）“問責制”與政府與社會資本合作模式的內(nèi)在契合性

明確了“問責制”的基本內(nèi)涵之后，按照“問責制”的“角色擔當、說明回應(yīng)以及違法責任”的系統(tǒng)構(gòu)成，就可以尋求其在具體理論與實踐操作當中的有效運用了。本文主要將“問責制”理論和政府與社會資本合作模式兩者相結(jié)合，以政府與社會資本合作中的重要主體——政府作為主要研究對象，分析政府的角色設(shè)置、履行以及尋求角色完善。

政府與社會資本合作的本質(zhì)是契約，在政府與社會資本合作的多重契約關(guān)系下，政府相應(yīng)扮演不同的角色，包括作為規(guī)則制定者、合作直接參加者、合作監(jiān)管者、民意代表者、最終責任的承擔者等等。然而，由于政府也是由政府人員構(gòu)成，同樣存在“有限理性”，本身扮演的多重角色之間難免產(chǎn)生沖突，如契約簽訂者和民意代表者的沖突、規(guī)則制定者和監(jiān)管者的沖突以及契約簽訂者與最終責任承擔者的沖突等，多種沖突導致政府角色混亂。顯然，這是政府沒有處理好“角色擔當”的要求。

既然政府肩負多重角色，每種角色履行是否到位就是需要重點考察的目標。這就需要建立日常的監(jiān)督機制，由政府對自己的角色承擔進行說明，對社會資本或者是社會公眾的疑問和需求進行回應(yīng)，即解決突發(fā)狀況、提高辦事效率、讓合作者和社會公眾滿意。然而，現(xiàn)實情況卻往往差強人意，政府與社會資本合作的許多案例反映出政府部門辦事效率低下，日常缺少監(jiān)督機制，對于突發(fā)狀況的處理不及時，往往等到出現(xiàn)嚴重問題才予以出面處理。事后追究的高成本與低效率，正是沒有履行好“說明回應(yīng)”職責的體現(xiàn)。

政府對于角色設(shè)置與角色履行缺少自我監(jiān)督機制，政府與社會資本合作失敗甚至是造成損失以后，也就不了了之。政府及官員缺少追責的壓力，無需為自己的不當行為“買單”，導致政治決策無法慎重作出，角色責任也無法真正履行，甚至在出現(xiàn)了尋租腐敗等嚴重問題之后，也難以保證真正追責。毫無疑問，這會影響政府形象，降低政府在公眾心中的權(quán)威性。歸根結(jié)底還是因為“違法責任”的追究環(huán)節(jié)沒有真正落實到位。

通過以上分析，筆者發(fā)現(xiàn)，政府與社會資本合作當中政府之所以會陷入角色困境，固然有多種原因，但根本上是由于“問責制”運用的缺乏，因此，“問責制”和政府與社會資本合作模式具有內(nèi)在契合性。只有直面政府面臨的角色困境的現(xiàn)實反映，分析存在困境的本質(zhì)問題，從而重塑政府角色，尋求“問責制”在政府與社會資本合作中的運用才是解決問題的最佳方式。按照以上思路，下面進行詳細論述。

二、政府與社會資本合作中政府面臨角色困境的現(xiàn)實表現(xiàn)

作為政府與社會資本合作中的主體之一，政府無疑扮演著重要的角色。然而，與“市場失靈”一樣，政府也并非是萬能的，也可能陷入失靈。政府與社會資本合作中政府角色履行同樣容易陷入困境。筆者認為，政府尋租腐敗、被經(jīng)營者“俘獲”以及政治合法性等問題都會影響政府角色責任的有效發(fā)揮，是政府當前面臨角色困境的直接反映和現(xiàn)實表現(xiàn)。

（一）政府尋租與腐敗的風險

毫無疑問，基礎(chǔ)設(shè)施提供的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)具有巨大的市場需求，行業(yè)回報穩(wěn)定持續(xù)，存在巨大的利潤空間，是利益集團渴望進入的領(lǐng)域。實際上完全的市場模式與完全的政府模式之下，都沒有尋租的空間。只有在公共產(chǎn)品與服務(wù)的生產(chǎn)和提供主體由政府向私營部門轉(zhuǎn)移的民營化的過程中，其中的經(jīng)營權(quán)帶來的收益才容易被尋租所利用。①參見許彬：《公共經(jīng)濟學導論——以公共產(chǎn)品為中心的一種研究》，黑龍江人民出版社2003年版，第303頁。根據(jù)公共選擇理論的觀點，即便地方政府或地方官員，也并不總是始終以公共利益為最高目標，其對于自己相對獨立的利益和目標的追求也是普遍存在的。美國有學者研究認為，政府在尋租活動中主要有兩種表現(xiàn)：一方面是通過頒布對某些利益集團有利的政策，引誘對方向其進貢，即政治創(chuàng)租；另一方面是通過頒布對某些利益集團不利或有害的政策，威脅或迫使對方向其進貢，即政治抽租。①參見Mcchesney F S：Rent Extraction and Rent Creation in the Economic Theory of Regulation，Journal of Legal Studies，Vol.16，1987年第1期，第179-196頁。當前，我國許多地方政府在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域推行政府與社會資本合作的改革過程中充滿熱情和動力，這是因為存在諸如特許經(jīng)營權(quán)、產(chǎn)品和服務(wù)定價權(quán)等各種“特權(quán)”的吸引力，這其中很難說沒有地方政府及其官員的小集團利益或者個人利益。有時，政府官員可能通過“出賣”基礎(chǔ)設(shè)施等公共領(lǐng)域的利益的方式，從相關(guān)利益集團處謀取自己的利益。②參見汪永成：《公用事業(yè)市場化政策潛在的公共風險及其控制對策研究》，《江海學刊》，2005年第1期，第388頁。這種情況下，權(quán)力尋租與腐敗的風險可能性加大了。

政府及政府官員腐敗的風險被認為是政府與社會資本合作中最具“中國特色”的風險類型。有學者曾在研究中發(fā)現(xiàn)，在對PPP項目風險的評分中，與國內(nèi)專家相比，國外專家對于貪污腐敗的評分低于所有風險類型的評價水平。因為外國投資者已經(jīng)對中國的腐敗風險有所預(yù)期，還專門留出預(yù)算來進行承擔，就當做是工程建設(shè)的成本費用。③見WANG Shou Qing、Robert L K Tiong、S K Ting、D Ashley：Evaluation and management of political risks in China's BOT projects，Journal of Construction Engineering and Management，Vol.126，2000年第3期，第242-250頁?？梢姡袊母瘮‖F(xiàn)象已經(jīng)被很多投資者看作是PPP項目中不可避免的問題。在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域市場化的過程中，原本由政府生產(chǎn)和提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)部分轉(zhuǎn)移到社會資本手中，如果沒有對政府權(quán)力的規(guī)范和監(jiān)督，就很容易引發(fā)權(quán)錢交易等腐敗風險。

（二）監(jiān)管者被“俘獲”的可能

在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)市場化的過程中，監(jiān)管者可能會被經(jīng)營者“俘獲”，因為監(jiān)管者的監(jiān)管結(jié)果直接影響著經(jīng)營者的切身利益。更為重要的是，由于基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域所具有的較強的專業(yè)性（涉及到成本核算、價格制定以及服務(wù)標準等），監(jiān)管者與經(jīng)營者之間難免存在信息不對稱的情況。在此背景之下，被監(jiān)管者為了使監(jiān)管者制定出對自己有利的政策，可能向監(jiān)管者提供對自己有利的虛假信息。監(jiān)管者被經(jīng)營者“俘獲”之后，利益共同體在兩者之間得以形成，經(jīng)營者便可以通過“操縱國家以實現(xiàn)其目的”。④見Stigler G J：The Theory of Economic Regulation，Bell Journal of Economics&Management Science，Vol.2，1971年第2期，第3-21頁。監(jiān)管者被“俘獲”的后果很嚴重，一方面，社會資本經(jīng)營者會通過公共資源謀取私利；另一方面，政府部門為了實現(xiàn)自己的利益會干涉市場經(jīng)濟的正常運行。此種情況下，公共利益和消費者的利益勢必受到損害，尤其是社會弱勢群體的利益受損會更加嚴重。對此，世界銀行就曾指出，對于缺乏金錢和社會關(guān)系的窮人，公共領(lǐng)域輕微“腐敗可能具有毀滅性的結(jié)果”。⑤參見世界銀行：《與貧困作斗爭》，中國財政經(jīng)濟出版社，2001年版，第104頁。

在眾多PPP案例當中，“臺灣高鐵BOT案”是監(jiān)管者被經(jīng)營者“俘獲”的最具代表性的典型案例。本案當中，臺灣選擇交易相對人的條件過于片面，只想把自己的支出責任降到最低，減輕財政負擔，因此沒能抵御住對方合作者提出的“免費午餐”的誘惑。于是本著“政府投入越少的方案越有利”的原則，聽信“政府零出資”的承諾，高估私人資本的融資和風險管控能力，缺乏對交易相對人合同后期執(zhí)行能力的判斷，導致私人資本趁機利用其弱點不斷突破其底線，違背當初承諾，把公有資金拉入，滿足私人大肆攫取暴利的不正當目的，從而嚴重危害公眾利益。事實上，由于前期高估運量的錯誤決策，舉債過多導致利息過重，特許經(jīng)營期過長造成巨額的折舊攤提費用等原因，臺灣高鐵投入運營以來一直處于持續(xù)虧損狀態(tài)。截至2015年12月，臺灣高鐵累計虧損已經(jīng)達到500多億元，深陷財務(wù)困境。①參見陳琤：《有限理性、公共問責與風險分配：臺灣高鐵市場化的失敗與啟示》，載《武漢大學學報（哲學社會科學版）》2014年第2期，第29頁。經(jīng)過十幾年的財務(wù)糾纏，數(shù)輪激烈的博弈之后，如今臺灣高鐵財務(wù)改革方案終于通過，走向“國”有民營，“臺灣高鐵BOT案”就此宣告失敗。

（三）政府合法性問題

區(qū)別于法律意義上的合法性（Legality），政治意義上的合法性（Legitimacy）是指正當性，更多指人民對政府的認同、接受和支持。傳統(tǒng)由政府直接生產(chǎn)和供給公共產(chǎn)品和服務(wù)的國家壟斷模式，低效率、高成本，降低了公眾對政府的信任。因此，如果基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的市場化改革可以為公眾提供更多的質(zhì)優(yōu)價廉的公共產(chǎn)品和服務(wù)，提高供給的效率，降低供給成本，那么這種改革將有利于改善政府自身形象，使政府的合法性地位得以提高。反之，如果改革措施不當，將會影響政府自身的形象，威脅到政府的合法性地位。影響政府合法性主要是由于兩種原因，其一是政府的責任模糊，其二是改革的操作不當。②參見汪永成：《公用事業(yè)市場化政策潛在的公共風險及其控制對策研究》，載《江海學刊》2005年第1期，第391-392頁。

一直以來，提供基礎(chǔ)設(shè)施都是政府的基本職責。早在1853年馬克思就提出，財政、軍事和公共工程部門是國家必不可少的三個政府部門，舉辦公共工程的職能是亞洲的所有政府都必須執(zhí)行的經(jīng)濟職能。③參見《馬克思恩格斯選集》第2卷，人民出版社1972年版，第4頁。這是因為，“公共產(chǎn)品無法由私人供給得到滿足，必須由政府出面進行提供?！雹軈⒁姳Ａ_·A·薩繆爾森等：《經(jīng)濟學》（第12版），中國發(fā)展出版社1992年版，第82頁。由此說明，政府在提供公共產(chǎn)品和服務(wù)方面的責任是不可推卸的。然而，即便是在發(fā)達的西方國家，基礎(chǔ)設(shè)施私有化之后，政府的責任也開始模糊。找不到具體負責人的情況下，政府人員將問題的責任歸咎于私營部門，公眾則反對將公共服務(wù)交由私營部門，因為他們覺得由這些私營供應(yīng)商經(jīng)營的模式是不合法的。⑤參見俞可平主編：《治理與善治》，社會科學文獻出版社2000年版，第37頁。計劃經(jīng)濟體制下，政府一方面要提供私人產(chǎn)品，另一方面又要提供公共產(chǎn)品。市場經(jīng)濟體制下，政府從充滿競爭性的私人產(chǎn)品領(lǐng)域退身出來，主要集中精力于公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)市場化改革后，政府則有可能從大部分的“準”公共產(chǎn)品領(lǐng)域退出?；A(chǔ)設(shè)施的公共屬性之下，私人資本在提供公共產(chǎn)品時會對最大化利益進行追逐，這種改革模式很容易給公眾造成一種“錯覺”，即政府放棄了自己的天職，卸載了應(yīng)有的責任。因為，從原有公益福利的部門轉(zhuǎn)變?yōu)樯虡I(yè)性的產(chǎn)業(yè)部門的改革似乎模糊了政府的責任承擔，特別是在公眾對于如漲價等給自己的切身利益帶來損害時，對政府的認同度就會更低。

另外，政府與社會資本合作的改革中如果操作不當極容易伴生腐敗風險，有學者指出這是對國家最重要資源——政府合法性的極大浪費。⑥參見約瑟夫·納伊：《腐敗與政治發(fā)展：成本—效益分析，腐敗與反腐敗》，上海人民出版社1990年版，第351頁。英國私有化的教訓說明，英國政府為了加快私有化實現(xiàn)的進程，滿足少數(shù)利益集團的利益訴求，不惜犧牲廣大公眾消費者的長期利益，最終導致嚴重后果。⑦參見王俊豪：《英國政府管理體制改革研究》，上海三聯(lián)書店1998年版，第193頁。阿根廷前總統(tǒng)梅內(nèi)姆就任后，實行市場經(jīng)濟政策，大力推行公共財產(chǎn)私有化，以極低的價格將國內(nèi)的郵政、航空、鐵路、社保等公用事業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施幾近出售一空。私營部門獲得了國家壟斷權(quán)和專賣權(quán)的同時，也獲得了巨額的經(jīng)濟利潤。如果我國當前的政府與社會資本合作改革的操作不當，也容易引發(fā)相當大的風險。正如有學者所說，如果不顧市場經(jīng)濟的規(guī)律和原則，僅站在個別利益集團或少數(shù)私人的利益立場上發(fā)展高度壟斷下的公用事業(yè)民營化改革，除了會受到基本價值觀的否定，危害政府合法性，還將有可能導致“官僚壟斷資本”的腐敗。①參見余南平：《如何看待公用事業(yè)民營化》，載《國際金融報》，2003年4月30日。

三、政府與社會資本合作中政府面臨角色困境的本質(zhì)

應(yīng)該看到，政府與社會資本合作中政府面臨以上角色困境并不是偶然的，透過現(xiàn)象看本質(zhì)，有必要進行深度反思?？偨Y(jié)來看，政府部門過于看重局部利益忽視全局利益；長期的封建傳統(tǒng)造成了迄今為止政府部門仍然殘留著“官本位”的落后思想，導致政府部門權(quán)力行使失范；重要決策面前部分政府官員的責任意識不夠等，這些都是導致政府面臨角色困境背后的本質(zhì)問題。

（一）政府部門利益目標偏差

根據(jù)前述公共選擇理論的觀點，政府及政府官員并不一定比普通人更加理性，作為追求自身效用最大化的“經(jīng)濟人”，他們在政治市場上同樣以個人利益為終極目標。同時，由于其身份的特殊性，政府官員有更多的機會以權(quán)謀私，政治家與官僚制定公共政策的過程中，與私人一樣計較集團的利益得失，未必會為了保障公共利益就犧牲集團利益或個人利益。這說明與市場一樣，政府也會失靈?？梢姡c社會資本合作中，政府部門并非始終立足于社會利益與公共利益，政府由政府官員構(gòu)成，實踐當中難免存在為滿足政府部門利益或某些官員的個人私利，不惜縱容社會投資者利用公共服務(wù)的自然壟斷特性亂收費、高收費等情況。

有些政府部門或官員為了實現(xiàn)諸如績效考核等自身利益目標，往往與社會資本約定“固定回報率”。我國PPP項目歷史上就發(fā)生過多個因“固定回報率”導致合作項目失敗的事件，其中的典型案例之一是“沈陽第九水廠項目”。沈陽第九水廠由香港匯津公司投資興建，雙方約定：第2-4年的投資回報率為18.5%；第5-14年的投資回報率為21%；第15-20年的投資回報率為11%。高回報率下，沈陽自來水總公司以2.50元/噸的價格向第九水廠支付供水價格，遠遠高于沈陽市1996年 1.40元/噸的平均供水價格。由于政府部門早已停發(fā)財政補貼，虧損無法由政府財政負擔。截至2000年，沈陽市自來水總公司虧損高達2億多元。②參見亓霞、柯永建、王守清：《基于案例的中國PPP項目的主要風險因素分析》，載《中國軟科學》2009年第5期，第111頁。

就政府來講，為吸引社會資本投資，部分地方政府在簽訂合同時，不惜規(guī)避已有法律法規(guī)的相關(guān)規(guī)定，努力突破層層審批，這種打“擦邊球”和“踩線”的投機行為，無疑違背了誠實信用原則，是一種締約過失行為。事實上，在當前中央強力反腐的大背景下，對于政府與社會資本合作改革，一些國有企業(yè)和地方政府實際上是“心有畏懼”，概括來講，就是政府部門害怕與社會資本打交道。毋庸置疑，政府部門應(yīng)當代表最廣大人民群眾的根本利益，尤其是在當前建設(shè)“法治政府”與“責任政府”的背景下，政府部門的“小集團”利益或者政府官員的個人利益都必須讓位于公共利益。

（二）政府部門權(quán)力行使失范

長久以來，我國政府部門抱有“官本位”的思想，政府及政府官員將行政權(quán)力當作“特權(quán)”來行使，對于經(jīng)濟關(guān)系也依然習慣運用行政命令與長官意志的方式去管理，忽視平等協(xié)商的作用。政府與社會資本合作實踐當中暴露出的種種問題顯示，政府部門及其官員對于權(quán)力的行使并不規(guī)范，而且極容易濫用權(quán)力，在操作不透明的情況下，就容易出現(xiàn)人情請托、利益輸送以及灰色交易等。

基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)因為涉及到公共安全與社會利益，有時需要通過競爭程序選擇有能力的合作者，由政府授予特許經(jīng)營權(quán)。但是政府作為行政主體，對權(quán)力的行使卻有待規(guī)范。實踐當中就經(jīng)常出現(xiàn)政府隨意撤銷授予特許經(jīng)營者的特許經(jīng)營權(quán)，從而對特許經(jīng)營者的利益造成損害的情況。

政府與社會資本合作涉及公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給，關(guān)系到社會公共利益，因此在特定情形下，政府方面可以享有合同單方面解除權(quán)。然而，現(xiàn)實情況反映，政府單方行使合同解除權(quán)也經(jīng)常缺乏規(guī)范，隨意性過大。有時在無正當理由的情況下，政府隨意行使單方合同解除權(quán)，侵害社會資本合作者利益和公共利益。

另外，部分地方政府部門及主管官員缺乏能力和膽識，不具備政府與社會資本合作的相關(guān)知識儲備，很多時候只是盲目跟從中央或上級政府的政策導向，未能結(jié)合當?shù)貙嶋H情況因地制宜。政府與社會資本合作當中的失敗案例，有很多是由于政府部門和官員濫用權(quán)力、政治決策失誤、審批延誤等原因所導致的。

可見，政府權(quán)力的行使還需要進一步規(guī)范，以遏制政府部門及官員的濫用職權(quán)、權(quán)錢交易、利益輸送、人情請托等現(xiàn)象。腐敗的本質(zhì)是政府沒有正確行使人民所賦予的權(quán)力，違背人民的意志。反腐需要依靠民主和法治。市場經(jīng)濟是法治經(jīng)濟，市場經(jīng)濟主體的經(jīng)濟行為與政府的管理行為都必須依法進行，都要受到法律的約束。

（三）政府官員責任意識缺位

更為嚴重的是，政府與社會資本合作當中部分地方政府部門及主管官員，責任意識淡薄，敢做不敢為，發(fā)生問題之后缺乏責任擔當。某些地方政府和官員對于政府與社會資本合作模式的認識存有誤區(qū)，將其簡單定位于融資模式，把PPP當做融資工具，與社會資本合作的最終目的也只是解決自己的財政資金緊張問題，為了“甩包袱”。前述臺灣高鐵BOT案的教訓應(yīng)該吸取。地方政府只想將風險進行最大程度的轉(zhuǎn)移，實現(xiàn)政府利益的最大化，沒有考慮或者無視政府與社會資本合作中自己應(yīng)該承擔的責任。導致的結(jié)果就是，政府部門權(quán)責不分導致權(quán)責不清，出現(xiàn)問題之后，簡單將責任推卸給社會資本，只想盡量減輕或逃避自己應(yīng)承擔的責任。

在社會投資者出現(xiàn)經(jīng)營危機甚至影響公共服務(wù)項目正常運轉(zhuǎn)時，政府部門往往缺乏救急措施，不但損害投資者利益，也危及社會公共利益。當年轟動全國的“湖北十堰公交民營化”可謂十分典型。案例中，特許經(jīng)營者不顧事先簽訂的合同，未經(jīng)與政府部門協(xié)商，擅自停業(yè)、歇業(yè)導致服務(wù)終止，影響市民公共出行。而政府方面對于多次發(fā)生的停運事件重視程度不夠，沒有進行深入調(diào)查和分析并且努力尋找解決辦法，一直處于“袖手旁觀”狀態(tài)，直到最終發(fā)展到無可挽回的程度才簡單回購了事。①參見金明大：《湖北十堰公交民營化尷尬謝幕：5年間停運4次》，載新華網(wǎng)。http：//news.xinhuanet.com/politics/2008-05/05/content_8108798_1.htm，2017年3月20日。

“合同是張紙、簽完隨時改”，這是早前政府與社會資本合作實踐中曾經(jīng)出現(xiàn)過的現(xiàn)象，反映出政府方面政策隨意性風險過大的弊端，其實是缺乏責任的表現(xiàn)。某些地方政府合同簽署前后態(tài)度明顯不同，把社會資本引進來以后就隨意改變合同的條款和規(guī)定，這樣的“變臉”難免讓社會資本方失去合作的信心。

可見，政府與社會資本合作中政府的責任意識缺位，有待加強政府作為公共利益的天然代表，在提供基礎(chǔ)設(shè)施等公共產(chǎn)品和公共服務(wù)上具有不可推卸的責任。無論基礎(chǔ)設(shè)施提供主體是否發(fā)生變化，是過去的政府獨自供給，還是當前市場化之后的政府與社會資本合作供給，應(yīng)當明確的是，政府的責任沒有消失。

四、政府角色重塑——“問責制”在政府與社會資本合作中運用框架構(gòu)建

如前所述，政府與社會資本合作當中，政府面臨多種角色困境，已通過多種現(xiàn)象得以顯示和反映。筆者通過對現(xiàn)象的深入分析，發(fā)現(xiàn)政府在“責權(quán)利”多個方面的越位與缺位才是現(xiàn)象背后的本質(zhì)問題。政府沒有完成“角色擔當、說明回應(yīng)、違法責任”對于角色設(shè)置的要求，顯然，“問責制”運用的缺位乃是癥結(jié)所在。因此，重塑政府角色，尋求“問責制”在政府與社會資本合作中的運用是當務(wù)之急。限于文章篇幅，筆者在此僅提出“問責制”在政府與社會資本合作當中運用的基本框架構(gòu)建思路。

（一）“角色擔當”的合理定位

角色擔當，即要求政府針對不同的角色建立起清晰的角色責任，明確每個角色的權(quán)利、義務(wù)與責任。政府與社會資本合作當中，政府應(yīng)當明確自身承擔的多種角色，根據(jù)角色更好地肩負各項責任。

1.科學制定制度政策與法律法規(guī)

政府與社會資本合作改革當中，政府從傳統(tǒng)上的公共產(chǎn)品和服務(wù)的直接提供者，轉(zhuǎn)變?yōu)橐?guī)則的制定者。宏觀上，政府要制定完善的法律和政策體系，為合作創(chuàng)設(shè)穩(wěn)定的法律環(huán)境和政策環(huán)境，指導合作在法治的框架下順利開展和進行；微觀上，政府部門需要構(gòu)建一系列具體的、可操作的制度和機制，例如臨時接管制度、市場準入機制、市場退出機制、風險分擔機制、糾紛解決機制以及公眾參與機制等，促使政府與社會資本合作可以真正落實。

2.遵守權(quán)利義務(wù)與風險分配規(guī)則

政府是政府與社會資本合作契約關(guān)系中重要的參與主體。作為合同一方的當事人，政府部門需要親自參與經(jīng)濟活動，遵守合同約定，履行合同義務(wù)，承擔合同責任。此時，政府不能憑借手中的行政權(quán)力隨意干涉社會資本正常的建設(shè)和運營，也不能隨意修改合同的條款，更不能將自己應(yīng)該承擔的風險和責任轉(zhuǎn)移給社會資本。政府要尊重社會資本的合同主體地位，尊重其合作伙伴的身份，這是政府與社會資本合作契約得以正常運行的重要前提和基本要求。

3.合理履行自身監(jiān)管職責

社會資本作為最重要的市場主體，在市場經(jīng)濟活動當中，以追求經(jīng)濟利益最大化為終極目標。社會資本的這種特點原本無可厚非，而且還是促進市場經(jīng)濟充滿活力的強大原動力。但是對于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)來講，因其具有公共屬性，關(guān)乎社會利益與公眾利益，社會資本的經(jīng)濟行為就必須嚴格限定在特定的范圍之內(nèi)，這是社會資本自身無法自覺做到的，因此需要政府的監(jiān)督和管理。政府與社會資本合作的整個周期內(nèi)，社會資本從設(shè)計、建設(shè)到運營、維護的每個環(huán)節(jié)都離不開政府的監(jiān)管。政府作為監(jiān)管者的角色始終必要。

4.勇于承擔最終公共責任

基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域?qū)嵭姓c社會資本合作模式以后，基礎(chǔ)設(shè)施的設(shè)計、建設(shè)、運營、維護等一系列環(huán)節(jié)交由社會資本去完成，相關(guān)風險也相應(yīng)轉(zhuǎn)移。但是這并不意味著政府的責任可以一并轉(zhuǎn)移，基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)品和服務(wù)供給主體轉(zhuǎn)移，政府部門的責任并沒有隨之轉(zhuǎn)移。事實上，政府仍然是最終責任的承擔者。因為如果出現(xiàn)諸如社會資本提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)沒有達到規(guī)定的標準，價格超出公眾的承受能力，或是社會資本放棄履行職責等情況，政府必須及時出面采取措施繼續(xù)滿足公眾的需求，并且還要承擔相應(yīng)的責任，而不是以風險轉(zhuǎn)移為由，在一旁任由風險擴大或損失加劇。

（二）“說明回應(yīng)”的積極落實

政府與社會資本合作模式使得政府具備了多種角色，在多種角色設(shè)置前提下，就需要政府建立日常的監(jiān)督機制，對于社會資本方、公眾以及社會的需求、疑問和自己的角色承擔效果做出說明和回應(yīng)，有效解決隨時發(fā)生的各種問題，提高政府部門的工作質(zhì)量和效率，與此同時，也實現(xiàn)社會對政府的監(jiān)督。

1.真正代表社會公眾的根本需求

政府之所以要進行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，是為了滿足社會利益與公共利益的需求。社會公眾對于公共產(chǎn)品和服務(wù)的需求具有多樣性，需要由政府通過科學的制度和機制來收集和反映。這就要求政府在提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的類型、質(zhì)量與數(shù)量、合作對象的選擇、公共產(chǎn)品與服務(wù)的定價等方面真正反映公眾的根本需求，保障公眾的根本利益。

2.妥善解決社會資本與公眾之間的爭端

公眾作為基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)品和服務(wù)的直接消費者和最終受益者，與政府和社會資本合作的關(guān)系實際上更為密切，只不過相對來講一直處于比較“隱蔽”的地位。如果公眾的利益受到社會資本方的損害或者與社會資本方就公共產(chǎn)品和服務(wù)產(chǎn)生某種爭端，就需要由公眾的“代言人”政府出面來承擔保護公眾利益以及協(xié)調(diào)爭端等責任。同時，政府也要對社會資本方的利益予以保護。因此，公眾對于社會資本方提供的公共產(chǎn)品或服務(wù)的質(zhì)量、價格等有異議，公眾與社會資本方之間就公共產(chǎn)品或服務(wù)產(chǎn)生糾紛，或者社會資本的行為給公眾造成損害等，應(yīng)該由政府部門出面進行協(xié)調(diào)解決。

3.努力維護社會的公平與正義

基礎(chǔ)設(shè)施與公用事業(yè)領(lǐng)域提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)是廣大公眾日常生活的必需品，無論產(chǎn)品或服務(wù)的質(zhì)量好壞和價格高低，公眾都沒有更多的選擇可能性。但是，社會資本在其逐利本性的驅(qū)使下，難免會出現(xiàn)降低產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量、提高價格、侵害廣大消費者的利益，尤其是危害社會弱勢群體的基本生存利益等情況，這將有損社會公平與正義。此時，政府就有義務(wù)和責任對社會資本的行為進行監(jiān)管，維護公眾消費者的基本權(quán)益，保證社會的公平與正義。

（三）“違法責任”的嚴格追究

所謂違法責任，是因違反了法定義務(wù)或者約定義務(wù)，或者不當行使權(quán)利或權(quán)力，而必須承擔的不利后果，總體上是一種懲罰措施。作為傳統(tǒng)責任制度的最后一環(huán)，在政府與社會資本合作當中，違法責任的追究同樣必不可少。因為這會給政府施加必要的壓力，促使政府作出理性行為。如果政府確實出現(xiàn)損害社會資本合作者利益甚至是廣大公眾利益的不當行為，也必然要追究政府及其工作人員的違法責任。政府與社會資本合作當中，政府可能承擔的違法責任可以有多種表現(xiàn)形式，以下筆者僅以其中幾種形式進行舉例說明。

1.關(guān)于政府濫用合同解除權(quán)的違法責任追究

民法上規(guī)定合同一方當事人在特殊情形下可以行使單方合同解除權(quán)的初衷，是防止合同一方當事人的不當行為無限擴大給對方當事人造成更多的損失，根本目的在于及時維護對方當事人利益甚至公共利益。但是，如果合同一方當事人合同解除權(quán)的行使不當，就不僅不能有效止損，反而會危害對方當事人的利益。同樣，政府與社會資本合作，如果政府行使單方解除權(quán)的行為不當，就不僅無法起到正面作用，相反還會危害社會資本方的合法權(quán)益。這勢必會激化合作者雙方之間的矛盾，不但無益于糾紛的化解，而且容易加劇風險的發(fā)生。政府隨意終止合同的行為也勢必會危害到社會公眾的基本利益，造成更大的損失。因此，對于政府單方合同解除權(quán)的行使應(yīng)當依法進行規(guī)范，對于解除權(quán)行使的范圍應(yīng)當予以明確限定，以免被政府單方濫用，影響社會資本合作者的積極性，同時，特定情況下，政府方在選擇終止合同時也需要對社會資本方進行一定補償。當然，如果政府濫用合同解除權(quán)，發(fā)生危害社會資本利益和公共利益的情形，也必然應(yīng)當根據(jù)法律規(guī)定，追究政府的違法責任。

2.關(guān)于政府缺乏契約精神的違法責任追究

政府與社會資本合作的本質(zhì)是契約關(guān)系，以合同為基礎(chǔ)，實現(xiàn)合作雙方風險共擔、利益共享。此時，政府的身份是市場主體，參與市場經(jīng)濟活動自然應(yīng)當遵守合同約定，嚴守契約精神。因此，政府部門應(yīng)該改變過去高高在上的權(quán)力主體姿態(tài)，與社會資本進行平等協(xié)商和對話。應(yīng)當認識到，“新官不理舊賬”的背后是政府信用風險，政府不能依仗自己擁有政策與規(guī)則制定權(quán)，就身居高位、朝令夕改。正是因為政府和企業(yè)天然就存在著不平等，才更加需要用契約去規(guī)定雙方的權(quán)利與義務(wù)，確保雙方能平等地進行公平交易。所以，政府要堅守契約精神，尊重風險分配原則。筆者認為，為了保證合同中規(guī)定的權(quán)利義務(wù)在實際操作中能夠得到真正落實，必須有法治的有力保障。如果政府出現(xiàn)無視契約精神，給社會資本造成利益損失的行為，也同樣應(yīng)當按照合同約定依法處理，嚴格追究政府的違約責任。

3.關(guān)于政府締約過失行為的違法責任追究

“締約過失責任”由德國著名法學家耶林提出。①耶林在其主編的《耶林法學年報》第四卷上《締約上過失——契約無效與不成立時之損害賠償》一文中指出“當事人因自己的過失致使契約不成立者，對信其契約有效成立的相對人，應(yīng)賠償基于信賴利益而產(chǎn)生的損害。”轉(zhuǎn)引自韋雪韻：《論締約過失責任與違約責任的區(qū)別》，載《興義民族師范學院學報》2010年第1期，第26頁。根據(jù)他的觀點，締約過失責任是指在合同訂立過程中，一方當事人由于過錯違反先合同義務(wù)，應(yīng)當對給另一方當事人造成的利益損害承擔的賠償責任。我國《合同法》對于應(yīng)當承擔締約過失責任的三種情形進行了規(guī)定。②參見我國《合同法》42條規(guī)定：“假借訂立合同，惡意進行磋商；故意隱瞞與訂立合同有關(guān)的重要事實或者提供虛假情況；有其他違背誠實信用原則的行為?！闭c社會資本合作本質(zhì)是一種契約，政府與社會資本合作關(guān)系是一種契約關(guān)系，這就要求合同雙方當事人在合同訂立時應(yīng)當作出真實的意思表示，遵循平等協(xié)商、誠實信用的原則。政府與社會資本在合同訂立的過程

中，政府部門為了招商引資，最大程度地吸引投資者作出諸如“固定投資回報率”的承諾，設(shè)法規(guī)避法律規(guī)定的行為，主觀上存在過錯，客觀上構(gòu)成對先合同義務(wù)的違反，判斷的根據(jù)就是誠實信用原則。同時，給對方當事人造成了信賴利益的損失，一方當事人的過錯與另一方當事人的利益損失之間存在因果關(guān)系。事實上，無論是締約過失責任的基本內(nèi)涵和法律特征，還是締約過失責任的構(gòu)成要件或是歸責原因，亦或者是締約過失責任的賠償范圍，都是為了實現(xiàn)締約過失責任制度的主旨——對信賴利益的保護。①參見李靜：《論締約過失責任制度下信賴利益的保護》，載《西南政法大學學報》2004年第3期，第122頁。筆者認為，針對政府在合同訂立中出現(xiàn)的締約過失行為，應(yīng)當追究其相應(yīng)的締約過失責任。

［1］劉文華著，張世明等校注.中國經(jīng)濟法基礎(chǔ)理論［M］.北京：法律出版社，2012.

［2］史際春，鄧峰.經(jīng)濟法總論（第二版）［M］.北京：法律出版社，2008.

［3］史際春.探究經(jīng)濟和法互動的真諦［M］.北京：法律出版社，2002.

［4］世界銀行.1997年世界發(fā)展報告：變革世界中的政府［M］.北京：中國財政經(jīng)濟出版社，1997.

［5］周建亮.城市基礎(chǔ)設(shè)施民營化的政府監(jiān)管［M］.上海：同濟大學出版社，2010.

［6］陳紅，黃曉瑋，郭丹.政府與社會資本合作（PPP）：尋租博弈及監(jiān)管對策［J］.財政研究，2014（10）.

［7］陳明.城市公用事業(yè)民營化中的腐敗與削減［J］.財經(jīng)科學，2006（10）.

［8］陳婉玲.公私合作制的源流、價值與政府責任［J］.上海財經(jīng)大學學報，2014（5）.

（責任編輯：邢荷生）

Research on the Function of Accountability of Public-Private Partnerships

Li Nannan

The government has the unshakable responsibility as a representative of the public interest,in providing public product and service such as basic infrastructure.It should be clear that the government's responsibility is not going to disappear,more cannot be lax,whether infrastructure provider changes or not,i.e.in the past government as the only supplier,or at present,cooperate between government and social capital at current market situation.On the one hand,PPP limits the administrative power and rights of government;on the other hand,government has to perform obligations and responsibility in PPP.Therefore,the government should formulate scientific public policies,at the same time,normalize exertion of the power,and take responsibility. There is no doubt that PPP put forward the higher requirements to government.However,it should be noted that as regulator,government might face various dilemma,this resulting in errors and deviation of regulators role setting-up and its implementation.Therefore,it is necessary to use accountability to monitor government behavior.

Accountability;Public-Private Partnerships;Role of Government

F812.2

A

2096-1391（2017）04-0079-11

李楠楠，中國財政科學研究院博士后