溫來(lái)成

我國(guó)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)與財(cái)政重整制度研究

溫來(lái)成

本文回顧了我國(guó)地方政府債務(wù)規(guī)模的演變，分析了地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)現(xiàn)狀，介紹了美國(guó)、日本治理地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的破產(chǎn)、重建制度。論述了國(guó)務(wù)院《地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置預(yù)案》中財(cái)政重整制度的主要內(nèi)容，在此基礎(chǔ)上，從準(zhǔn)確評(píng)價(jià)地方政府償債能力、及時(shí)預(yù)警，減少財(cái)政重整對(duì)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的震蕩；完善債務(wù)重整制度，保護(hù)債權(quán)人的合法利益；解決政府基本公共服務(wù)能力的保障與社會(huì)穩(wěn)定問(wèn)題等方面，提出了完善我國(guó)財(cái)政重整制度的政策建議。

地方政府 債務(wù)風(fēng)險(xiǎn) 財(cái)政重整

近年來(lái)，我國(guó)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)備受國(guó)內(nèi)外關(guān)注，全國(guó)人大修改了《預(yù)算法》，國(guó)務(wù)院以及財(cái)政部等部門制定、實(shí)施了一系列的規(guī)章制度和方針政策，以有效遏制地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。隨著國(guó)務(wù)院辦公廳《地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置預(yù)案》的發(fā)布，我國(guó)的地方財(cái)政重整制度建設(shè)提上了議事日程，本文就這一問(wèn)題進(jìn)行探討。

一、我國(guó)地方政府債務(wù)的最新發(fā)展及風(fēng)險(xiǎn)判斷

盡管1995年實(shí)施的原《預(yù)算法》明確規(guī)定，除國(guó)務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方債券，舉借債務(wù)。但事實(shí)上，地方政府通過(guò)設(shè)立投融資平臺(tái)公司等手段，規(guī)避《預(yù)算法》規(guī)定，舉借了大量債務(wù)。2014年我國(guó)修訂《預(yù)算法》，以及2015年財(cái)政部門對(duì)投融資平臺(tái)債務(wù)甄別后，地方政府債務(wù)又出現(xiàn)了一些新的變化，引起社會(huì)各方關(guān)注。

（一）地方政府債務(wù)的最新發(fā)展

改革開(kāi)放后，我國(guó)第一次大規(guī)模地清查地方政府債務(wù)，是國(guó)家審計(jì)署2011年動(dòng)用4萬(wàn)多人，用了2個(gè)月的時(shí)間，對(duì)省、市、縣三級(jí)地方政府債務(wù)進(jìn)行了清查，結(jié)果表明，到2010年年底，地方政府債務(wù)余額為10.7萬(wàn)億元，包括政府負(fù)有直接償還責(zé)任的債務(wù)、政府擔(dān)保債務(wù)，以及政府負(fù)有救助責(zé)任的債務(wù)。而同期中央政府的國(guó)債余額僅約6.7萬(wàn)億元。這一審計(jì)結(jié)果的發(fā)布意味著當(dāng)時(shí)地方政府舉債融資有其客觀必然性，僅僅依靠《預(yù)算法》禁止地方政府舉債融資是不可行的。

2013年國(guó)家審計(jì)署再次清查地方政府債務(wù)。據(jù)審計(jì)，到2013年6月30日，省、市、縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)四級(jí)地方政府債務(wù)余額已達(dá)17萬(wàn)億元。通過(guò)審計(jì)可以看出，2010年到2013年，我國(guó)地方政府債務(wù)迅速增加，同時(shí)也出現(xiàn)了BT、信托等新型地方政府債務(wù)種類，特別是BT，債務(wù)余額已達(dá)1萬(wàn)億元以上，引起各方關(guān)注。

根據(jù)2015年財(cái)政部對(duì)地方政府債務(wù)甄別結(jié)果，到2014年底，地方政府債務(wù)余額達(dá)15.4萬(wàn)億元，或有債務(wù)余額為8.6萬(wàn)億元，合計(jì)為24萬(wàn)億元，債務(wù)率約為86%，低于100%的風(fēng)險(xiǎn)警戒線水平。2015年末地方政府一般債務(wù)余額約9.9萬(wàn)億元，專項(xiàng)債務(wù)余額約6.1萬(wàn)億元，合計(jì)約16萬(wàn)億元。2016年地方政府一般債務(wù)余額限額107072.4億元，地方政府專項(xiàng)債務(wù)余額限額64801.9億元，合計(jì)171874.3億元，新增地方政府債務(wù)規(guī)模1.18萬(wàn)億元，其中一般債券7800億元，專項(xiàng)債券4000億元。2016年地方政府債券實(shí)際發(fā)行6萬(wàn)億元，相比2015年擴(kuò)大近六成。從比重來(lái)看，2016年地方債發(fā)行在債券市場(chǎng)占比達(dá)16.62%，是僅次于同業(yè)存單、金融債之后的第三大債券品種①數(shù)據(jù)來(lái)源：財(cái)政部、國(guó)家審計(jì)署網(wǎng)站。。

從各省市自治區(qū)的債務(wù)余額分布情況來(lái)看，2015年一些地方的債務(wù)率已越過(guò)了100%的警戒線，如貴州、遼寧、內(nèi)蒙古、寧夏等省自治區(qū)，這些地方的債務(wù)狀況需要引起高度重視。

（二）地方政府債務(wù)發(fā)展出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)

近年來(lái)，在地方政府債務(wù)發(fā)展中，出現(xiàn)了一些新情況、新問(wèn)題，需要引起高度關(guān)注，采取有效措施，防范和化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

1.政府與社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目名股實(shí)債。一些地方政府在PPP項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)中，為了吸引社會(huì)資本投資，在項(xiàng)目合同外，私下給社會(huì)資本承諾，在一定期限后回購(gòu)其在項(xiàng)目公司的股份。這樣，PPP項(xiàng)目公司名義上是股份公司，社會(huì)資本以其股份承擔(dān)相應(yīng)建設(shè)和運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，但在政府承諾在一定期限回購(gòu)其股份的情況下，實(shí)際上就變成了政府在一定時(shí)期內(nèi)必須償還的債務(wù)。

2.有的PPP項(xiàng)目政府私下給社會(huì)資本固定收益承諾，形成了一定時(shí)期政府的支出責(zé)任。從PPP項(xiàng)目的性質(zhì)而言，它是一種利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的公共服務(wù)供給方式，但有些地方政府為了突出政績(jī)，吸引社會(huì)資本參與PPP項(xiàng)目，承諾給社會(huì)資本固定收益回報(bào)，這就形成了一定時(shí)期政府財(cái)政支出責(zé)任，實(shí)際上是一種變相的政府債務(wù)。

3.有些地方政府以長(zhǎng)期政府購(gòu)買公共服務(wù)方式變相融資。近年來(lái)，財(cái)政部、國(guó)家發(fā)改委等部門大力推廣PPP模式，以公私合作方式提供公共服務(wù)，形成了一套較為完整的工作程序，特別是財(cái)政部要求PPP項(xiàng)目必須通過(guò)物有所值、財(cái)政承受能力論證，一些地方政府為規(guī)避上述工作程序，以長(zhǎng)期政府購(gòu)買公共服務(wù)方式變相融資，進(jìn)行項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)。采用這種方式，就會(huì)導(dǎo)致政府未來(lái)支出責(zé)任處于失控狀態(tài)，是一種變相的政府債務(wù)。如2015年內(nèi)蒙古、山東、湖南和河南等4個(gè)省在委托代建項(xiàng)目中，約定以政府購(gòu)買服務(wù)名義支付建設(shè)資金，涉及融資175.65億元②劉家義：《2014年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支審計(jì)工作報(bào)告》，全國(guó)人大網(wǎng)，2016年6月30日。。

4.地方政府投融資平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型緩慢，債務(wù)繼續(xù)增加，2016年一些地方政府仍為平臺(tái)公司融資發(fā)安慰函。在《預(yù)算法》修訂以及國(guó)務(wù)院43號(hào)文件發(fā)布后，在法律制度上，劃清了地方政府債務(wù)和投融資平臺(tái)企業(yè)債務(wù)的區(qū)別，但投融資平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型緩慢，有些平臺(tái)公司繼續(xù)大量發(fā)行企業(yè)債券，債務(wù)規(guī)模和風(fēng)險(xiǎn)繼續(xù)增加。由于地方政府與投融資平臺(tái)的歷史淵源，目前投融資平臺(tái)仍經(jīng)營(yíng)著一些地方重要的基礎(chǔ)設(shè)施，如發(fā)生破產(chǎn)倒閉、債務(wù)違約，地方政府仍負(fù)有一定的救助責(zé)任。投融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型緩慢，以及債務(wù)規(guī)模的膨脹，是我國(guó)地方政府財(cái)政潛在的巨大風(fēng)險(xiǎn)。

（三）我國(guó)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的基本判斷

根據(jù)上述我國(guó)地方政府債務(wù)的演變、現(xiàn)狀，以及一些最新發(fā)展，結(jié)合我國(guó)目前地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)狀況，參照國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，可以對(duì)我國(guó)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的現(xiàn)狀做出以下判斷：我國(guó)地方政府債務(wù)整體上處在安全線內(nèi)，近期內(nèi)出現(xiàn)大規(guī)模違約的可能性較小。但局部地區(qū)風(fēng)險(xiǎn)較高，政府隱性債務(wù)蔓延的趨勢(shì)沒(méi)有有效遏制，PPP項(xiàng)目政府承諾支出、社會(huì)保障支出缺口等尚未納入政府債務(wù)統(tǒng)計(jì)、監(jiān)測(cè)范圍，地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)依然較大。地方政府投融資創(chuàng)新，一方面要能滿足地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要，另一方面，風(fēng)險(xiǎn)控制的任務(wù)十分艱巨。

二、美國(guó)、日本地方財(cái)政破產(chǎn)、重建制度分析

面對(duì)上述我國(guó)地方政府債務(wù)的嚴(yán)峻形勢(shì)，在規(guī)范地方政府債務(wù)管理、努力降低債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)，需要考慮解決地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的最后手段，形成倒逼機(jī)制。在這個(gè)方面，美國(guó)、日本地方財(cái)政破產(chǎn)、重建制度，具有一定的借鑒意義。

（一）美國(guó)地方財(cái)政破產(chǎn)制度

1.美國(guó)地方財(cái)政破產(chǎn)的法律依據(jù)。根據(jù)美國(guó)破產(chǎn)法案第9章《地方政府債務(wù)調(diào)整法》，當(dāng)?shù)胤秸Y產(chǎn)不足以向其債權(quán)人本息做出支付時(shí)，構(gòu)成地方政府破產(chǎn)。美國(guó)聯(lián)邦破產(chǎn)法規(guī)定，地方政府無(wú)力支付到期債務(wù)本息時(shí)，可以向法院提請(qǐng)破產(chǎn)保護(hù)。債權(quán)人也可以向法院提起訴訟。美國(guó)是聯(lián)邦制國(guó)家，地方政府包括城市、縣（郡）、鎮(zhèn)和學(xué)區(qū)及其他特別區(qū)域等，但不包括州政府本身。

2.美國(guó)地方財(cái)政破產(chǎn)法律實(shí)施情況。據(jù)統(tǒng)計(jì)，從1938年至2012年9月，美國(guó)申請(qǐng)破產(chǎn)的地方政府有632個(gè)①溫來(lái)成、彭羽、劉洪芳：《強(qiáng)化我國(guó)地方政府舉債融資約束機(jī)制研究——以美國(guó)地方政府破產(chǎn)機(jī)制為例》，《中央財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)》，2014年9期。，在眾多美國(guó)地方政府單位中所占比例不太高。每次經(jīng)濟(jì)危機(jī)期間，發(fā)生地方政府破產(chǎn)的案例較多。最近幾年，美國(guó)發(fā)生的地方政府破產(chǎn)案主要有：美國(guó)亞拉巴馬州杰斐遜縣破產(chǎn)案、賓夕法尼亞州首府哈里斯堡破產(chǎn)案、新澤西州哈利森破產(chǎn)案、美國(guó)中央瀑布城破產(chǎn)案、新罕布什爾州斯特拉福德縣破產(chǎn)案、底特律破產(chǎn)案等。

3.美國(guó)聯(lián)邦政府的態(tài)度。在聯(lián)邦制財(cái)政體制下，地方政府申請(qǐng)破產(chǎn)后，如原因是其財(cái)政管理不善而導(dǎo)致債務(wù)危機(jī)的，聯(lián)邦政府則不予救助，由州和地方政府自行解決。按照美國(guó)破產(chǎn)法要求，在地方政府破產(chǎn)中能夠“積極性而非懲戒性”，使之獲得財(cái)政重建逐步走上財(cái)政與經(jīng)濟(jì)良性循環(huán)的機(jī)會(huì)。

4.美國(guó)地方政府財(cái)政重建的主要措施。經(jīng)法院審理，當(dāng)?shù)胤秸M(jìn)入破產(chǎn)程序后，市政當(dāng)局成立專門機(jī)構(gòu)來(lái)處理相關(guān)事項(xiàng)。地方財(cái)政重建的措施主要包括：（1）精簡(jiǎn)地方政府各類支出。包括固定資產(chǎn)投資、公共服務(wù)，以及工資福利等。（2）開(kāi)展債務(wù)重組。政府與債權(quán)人進(jìn)行談判和協(xié)商，對(duì)相關(guān)債務(wù)進(jìn)行重組，如債務(wù)期限展期，調(diào)整利率等發(fā)債條件。（3）繼續(xù)發(fā)債籌集資金，償還到期債務(wù)本息。在地方政府進(jìn)入破產(chǎn)程序后，信用等級(jí)下降，就需要聯(lián)邦政府的信用擔(dān)保。（4）變現(xiàn)政府資產(chǎn)，償還到期債務(wù)本息。地方政府通過(guò)多方面的努力，逐步實(shí)現(xiàn)財(cái)政與經(jīng)濟(jì)社會(huì)之間的良性循環(huán)，走出財(cái)政破產(chǎn)困境。從有關(guān)案例分析，各地完成財(cái)政重建所需時(shí)間差異較大。

（二）日本財(cái)政重建制度

1.法律依據(jù)。根據(jù)日本憲法規(guī)定，即使地方政府財(cái)政收支狀況嚴(yán)重惡化，也仍然需要償付債務(wù)。同時(shí)，為了使地方政府能夠擺脫債務(wù)危機(jī)，避免財(cái)政破產(chǎn)，2007年日本頒布了《地方財(cái)政再建促進(jìn)特別措置法》，設(shè)置了財(cái)政重建團(tuán)體制度。如陷入債務(wù)危機(jī)，地方政府可依照《重建法》，申請(qǐng)成為財(cái)政重建團(tuán)體，進(jìn)行財(cái)政重建，逐步擺脫危機(jī)。2009年日本又引入了財(cái)政健全化制度。

2.實(shí)施情況。按照《地方財(cái)政再建促進(jìn)特別措置法》規(guī)定，如果地方政府在實(shí)際赤字率、綜合實(shí)際赤字率、實(shí)際償債率與未來(lái)債務(wù)負(fù)擔(dān)率這四項(xiàng)指標(biāo)中，如一項(xiàng)突破規(guī)定限額，就引發(fā)地方財(cái)政重建。這時(shí)，地方政府可以向總務(wù)大臣提出申請(qǐng)，并在中央政府的指導(dǎo)下開(kāi)展重建，通過(guò)制定實(shí)施財(cái)政穩(wěn)健計(jì)劃，將有關(guān)指標(biāo)降低到限額內(nèi)。從上世紀(jì)30年代開(kāi)始，日本地方財(cái)政重建案例開(kāi)始逐漸增多。據(jù)統(tǒng)計(jì)，進(jìn)入1940年地方政府財(cái)政重整只有79例，到1950年，增加到了112例，1960年，大幅度增長(zhǎng)到了294例。1972年到1981年是121例①白川一郎：《自治體破產(chǎn)、重生的關(guān)鍵何在》，日本放送出版協(xié)會(huì)，2004年11月，第169頁(yè)。。近些年來(lái)，實(shí)施日本地方財(cái)政重建的地方政府有：北海道夕張市、福岡縣赤池盯、福島縣南部的泉崎村等。

三、《地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置預(yù)案》中財(cái)政重整制度的基本內(nèi)容② 參見(jiàn)國(guó)務(wù)院辦公廳：《地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置預(yù)案》，2016年10月27日。

為了有效應(yīng)對(duì)和防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，2016年10月27日，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置預(yù)案》（《預(yù)案》），提出了財(cái)政重整制度。在一定程度上講，《預(yù)案》中財(cái)政重整制度，就是中國(guó)版的地方財(cái)政破產(chǎn)法。在《預(yù)案》中，涉及財(cái)政重整制度的內(nèi)容主要有：

（一）財(cái)政重整制度觸發(fā)機(jī)制

根據(jù)《預(yù)案》，觸發(fā)地方財(cái)政重整的機(jī)制，是地方政府不能按期償還債務(wù)本息，或者無(wú)法履行擔(dān)保債務(wù)責(zé)任，也就是出現(xiàn)了地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)事件。如發(fā)生上述事件后，市縣政府債務(wù)管理領(lǐng)導(dǎo)小組認(rèn)為有必要，可以啟動(dòng)財(cái)政重整計(jì)劃。如市縣年度一般債務(wù)利息支出占公共財(cái)政預(yù)算支出比例達(dá)到10%以上，或者專項(xiàng)債務(wù)利息支出占政府基金預(yù)算支出的10%以上的，則要求必須啟動(dòng)財(cái)政重整。

（二）組織指揮體系及職責(zé)

根據(jù)《預(yù)案》規(guī)定，縣級(jí)以上地方各級(jí)政府設(shè)立政府性債務(wù)管理領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)債務(wù)管理的日常工作。當(dāng)發(fā)生政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)事件時(shí)，債務(wù)管理領(lǐng)導(dǎo)小組轉(zhuǎn)為應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)小組，承擔(dān)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)事件的組織、協(xié)調(diào)、指揮等相關(guān)工作。本級(jí)政府主要負(fù)責(zé)人任組長(zhǎng)，財(cái)政、發(fā)展改革、審計(jì)、國(guó)資、銀監(jiān)部門、地方金融監(jiān)管部門、人民銀行分支機(jī)構(gòu)等單位參加，上述單位在其職責(zé)范圍內(nèi)承擔(dān)地方政府債務(wù)監(jiān)管職責(zé)，其中財(cái)政部門是債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)主管部門，承擔(dān)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室職能，開(kāi)展日常監(jiān)控、定期報(bào)告，具體提出應(yīng)急措施方案等相關(guān)工作。

（三）預(yù)警、預(yù)防和報(bào)告機(jī)制

《預(yù)案》要求建立地方政府債務(wù)評(píng)估預(yù)警機(jī)制。財(cái)政部建立對(duì)全國(guó)各地區(qū)政府債務(wù)評(píng)估預(yù)警機(jī)制，定期評(píng)估各個(gè)省市自治區(qū)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，開(kāi)展債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警，并把結(jié)果通知有關(guān)部門和省級(jí)政府。各省級(jí)政府根據(jù)財(cái)政部的意見(jiàn)做好本地區(qū)的工作。此外，《預(yù)案》還要求對(duì)各部門做出的對(duì)外承諾，需要用財(cái)政支付的事項(xiàng)，也納入監(jiān)測(cè)范圍，防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

《預(yù)案》要求及時(shí)報(bào)送債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)信息，做到早發(fā)現(xiàn)、早報(bào)告、早處置。如預(yù)計(jì)無(wú)法按期足額支付到期債務(wù)時(shí)，市縣級(jí)政府需要提前2個(gè)月以上向上級(jí)或省級(jí)政府報(bào)告，并抄送上級(jí)或省級(jí)財(cái)政主管部門。情況緊急時(shí)，可直接向省級(jí)政府報(bào)告，同時(shí)，抄送省級(jí)財(cái)政部門。省級(jí)財(cái)政部門應(yīng)立即將相關(guān)情況通報(bào)給領(lǐng)導(dǎo)小組參加單位；同時(shí)，抄送財(cái)政部駐本地區(qū)財(cái)政監(jiān)察專員辦事處。對(duì)或有債務(wù)而言，債務(wù)人預(yù)計(jì)無(wú)法按期足額還本付息時(shí)，在時(shí)間上應(yīng)提前1個(gè)月以上，向本級(jí)主管部門和財(cái)政部門報(bào)告，如確認(rèn)無(wú)力承擔(dān)代償責(zé)任或救助責(zé)任時(shí)，本級(jí)政府向上級(jí)或省級(jí)政府報(bào)告，同時(shí)抄送上級(jí)或省級(jí)財(cái)政部門。情況緊急時(shí)，縣政府可直接向省級(jí)政府報(bào)告，并抄送省級(jí)財(cái)政部門。省級(jí)財(cái)政部門應(yīng)立即通報(bào)領(lǐng)導(dǎo)小組各單位，并抄送財(cái)政部監(jiān)察專員辦事處。

（四）分類處置

《預(yù)案》對(duì)各類不同的地方政府性債務(wù)，規(guī)定了不同的處置方式。對(duì)地方政府債券，政府承擔(dān)所有還本付息償還責(zé)任。對(duì)于非政府債券形式的存量政府債務(wù)，根據(jù)不同情況予以處理。持有人在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)不同意進(jìn)行債務(wù)置換的，地方政府不承擔(dān)償還責(zé)任，由原債務(wù)人負(fù)責(zé)償還。債務(wù)人同意置換的，地方政府必須還本付息。對(duì)于存量擔(dān)保債務(wù)，《預(yù)案》明確其不屬于政府債務(wù)，地方政府承擔(dān)有限責(zé)任，也就是民事賠償責(zé)任，且最多不超過(guò)債務(wù)人不能清償部分的二分之一，如擔(dān)保額小于債務(wù)人不能清償部分二分之一的，擔(dān)保額是最高賠償限額。對(duì)于救助債務(wù)，《預(yù)案》明確其不屬于政府債務(wù)，如發(fā)生違約風(fēng)險(xiǎn)，地方政府可根據(jù)實(shí)際情況給予一定救助，但保留追償權(quán)。

（五）債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)事件級(jí)別

在《預(yù)案》中，將引發(fā)財(cái)政重整的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)事件劃分為四級(jí)，即Ⅰ級(jí)（特大）、Ⅱ級(jí)（重大）、Ⅲ級(jí)（較大）、Ⅳ級(jí)（一般），其劃分依據(jù)主要有兩個(gè)，一是違約面積，一是違約金額，如Ⅰ級(jí)（特大）是指出現(xiàn)下列情形之一：“（1）省級(jí)政府發(fā)行的地方政府債券到期本息兌付出現(xiàn)違約；（2）省級(jí)或全省（區(qū)、市）15%以上的市縣政府無(wú)法償還地方政府債務(wù)本息，或者因償還政府債務(wù)本息導(dǎo)致無(wú)法保障必要的基本民生支出和政府有效運(yùn)轉(zhuǎn)支出；（3）省級(jí)或全?。▍^(qū)、市）15%以上的市縣政府無(wú)法履行或有債務(wù)的法定代償責(zé)任或必要救助責(zé)任，或者因履行上述責(zé)任導(dǎo)致無(wú)法保障必要的基本民生支出和政府有效運(yùn)轉(zhuǎn)支出；（4）全省（區(qū)、市）地方政府債務(wù)本金違約金額占同期本地區(qū)政府債務(wù)應(yīng)償本金10%以上，或者利息違約金額占同期應(yīng)付利息10%以上”?！额A(yù)案》規(guī)定了不同級(jí)別債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的報(bào)告、應(yīng)對(duì)措施等內(nèi)容。

（六）地方政府財(cái)政重整計(jì)劃

在《預(yù)案》中，對(duì)發(fā)生債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)事件后地方政府財(cái)政重整計(jì)劃的內(nèi)容作了安排，主要有：

1.拓寬財(cái)源渠道。清繳各類拖欠稅費(fèi)，加強(qiáng)資源性資產(chǎn)管理，增加資源性資產(chǎn)收入，除國(guó)家法律和國(guó)務(wù)院有關(guān)規(guī)定的稅收優(yōu)惠外，暫停執(zhí)行各類稅收優(yōu)惠政策。

2.優(yōu)化政府財(cái)政支出結(jié)構(gòu)。除民生支出和政府運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)外，按照債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)狀況，采取相應(yīng)的支出結(jié)構(gòu)調(diào)整措施：壓縮基本建設(shè)支出，不得新增投資或新上項(xiàng)目；壓縮行政經(jīng)費(fèi)支出、工資福利支出，取消“三公”經(jīng)費(fèi)等支出；暫停新增，必要時(shí)對(duì)機(jī)構(gòu)、人員進(jìn)行精簡(jiǎn)，暫停行政事業(yè)單位人員補(bǔ)貼；清理對(duì)企業(yè)事業(yè)單位補(bǔ)貼，暫?；蛉∠胤秸雠_(tái)的各類獎(jiǎng)勵(lì)、補(bǔ)貼；對(duì)過(guò)高支出標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行調(diào)整；對(duì)土地出讓收入各項(xiàng)政策性計(jì)提暫停執(zhí)行等等。通過(guò)采取各種措施，逐步實(shí)現(xiàn)財(cái)政與經(jīng)濟(jì)的良性循環(huán)，擺脫債務(wù)危機(jī)，實(shí)現(xiàn)財(cái)政重整目標(biāo)。

3.處置各項(xiàng)政府資產(chǎn)，償還到期債務(wù)。將各類可以處置、變現(xiàn)的資產(chǎn)，如國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)、行政事業(yè)單位資產(chǎn)和資源性資產(chǎn)等，由一家指定機(jī)構(gòu)接管，根據(jù)市場(chǎng)情況進(jìn)行處理，以支付到期債務(wù)本息。

4.申請(qǐng)省級(jí)政府財(cái)政救助。在市縣政府采取各種辦法后，財(cái)政收支仍有困難，可以向省級(jí)政府申請(qǐng)救助，如代償部分到期債務(wù)、增加轉(zhuǎn)移支付力度、減免部分專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付配套資金等。在市縣財(cái)政重整期限結(jié)束，財(cái)政運(yùn)行恢復(fù)正常后，由省級(jí)政府決定是否收回救助資金。

5.加強(qiáng)預(yù)算審查?！额A(yù)案》規(guī)定，“實(shí)施財(cái)政重整計(jì)劃以后，相關(guān)市縣政府涉及財(cái)政總預(yù)算、部門預(yù)算、重點(diǎn)支出和重大投資項(xiàng)目、政府債務(wù)等事項(xiàng)，在依法報(bào)本級(jí)人民代表大會(huì)或其常委會(huì)審查批準(zhǔn)的同時(shí)，必須報(bào)上級(jí)政府備案”。上級(jí)政府要加強(qiáng)審核評(píng)估，如認(rèn)為預(yù)算有不適當(dāng)之處，需要撤銷批準(zhǔn)決議的，依法按程序提請(qǐng)本級(jí)人民代表大會(huì)常委會(huì)審議決定。

6.改進(jìn)財(cái)政管理。在財(cái)政重整期間，有關(guān)市縣要實(shí)施中期財(cái)政規(guī)劃，做好與財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急措施的銜接工作。

7.責(zé)任追究。《預(yù)案》規(guī)定了責(zé)任追究制度。首先，明確了債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)事件違法違規(guī)責(zé)任范圍，如“政府債務(wù)余額超過(guò)經(jīng)批準(zhǔn)的本地區(qū)地方政府債務(wù)限額、政府及其部門通過(guò)發(fā)行地方政府債券以外的方式舉借政府債務(wù)，包括但不限于通過(guò)企事業(yè)單位舉借政府債務(wù)”等。其次，規(guī)定了追究機(jī)制響應(yīng)，“發(fā)生Ⅳ級(jí)以上地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)事件后，應(yīng)當(dāng)適時(shí)啟動(dòng)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任追究機(jī)制，地方政府應(yīng)依法對(duì)相關(guān)責(zé)任人員進(jìn)行行政問(wèn)責(zé)；銀監(jiān)部門應(yīng)對(duì)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)相關(guān)責(zé)任人員依法追責(zé)”。再次，規(guī)定了責(zé)任追究程序。

《預(yù)案》的頒布實(shí)施，是我國(guó)地方政府債務(wù)管理走向規(guī)范化、制度化、法制化的重要步驟，對(duì)于防范和化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)具有十分重要的意義。同時(shí)，也存在一些需要進(jìn)一步完善的問(wèn)題：（1）完善債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)事件的評(píng)估預(yù)警制度。僅靠債務(wù)率一個(gè)指標(biāo)，具有其局限性。（2）債權(quán)人利益的保護(hù)問(wèn)題。如債務(wù)違約后距上級(jí)政府救助期間發(fā)生的損失，應(yīng)由誰(shuí)來(lái)負(fù)擔(dān)。（3）債務(wù)重整期間的收支措施力度，是否還可以加強(qiáng)。（4）責(zé)任追究措施還需要進(jìn)一步完善。應(yīng)細(xì)化問(wèn)責(zé)標(biāo)準(zhǔn)，便于具體操作。

當(dāng)然，《預(yù)案》提出的財(cái)政重整制度，與美國(guó)地方財(cái)政破產(chǎn)制度、日本財(cái)政重建制度相比，既有相似之處，也有明顯區(qū)別。即都是在地方財(cái)政陷入危機(jī)不能支付債務(wù)本息時(shí)采取的措施，但其差別也是顯而易見(jiàn)的：（1）法制層次不同。美國(guó)和日本的破產(chǎn)重建制度都有明確的法律制度，而《預(yù)案》中的財(cái)政重整制度是國(guó)務(wù)院發(fā)布的行政法規(guī)。（2）措施力度不同。美國(guó)、日本的重建措施力度較大，甚至是嚴(yán)酷的，如大幅度削減政府投資支出，以及公務(wù)員工資和養(yǎng)老金支出。而《預(yù)案》的措施較為溫和。（3）在實(shí)施程序等方面存在較大差異。

四、進(jìn)一步完善我國(guó)財(cái)政重整制度的思路

根據(jù)我國(guó)目前地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)形勢(shì)、《預(yù)案》中財(cái)政重整的內(nèi)容及問(wèn)題，并借鑒其他國(guó)家地方財(cái)政破產(chǎn)、財(cái)政重建制度的經(jīng)驗(yàn)，我們認(rèn)為，我國(guó)地方財(cái)政重整制度完善的重點(diǎn)主要有：

（一）準(zhǔn)確評(píng)價(jià)地方政府償債能力，及時(shí)預(yù)警

在一定程度上講，財(cái)政重整是地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理的最后一道防線，且其實(shí)施對(duì)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展產(chǎn)生較大沖擊，在制度上要盡可能降低其出現(xiàn)的概率。為此，需要準(zhǔn)確評(píng)價(jià)地方政府償債能力，及時(shí)開(kāi)展評(píng)估和預(yù)警。（1）定期評(píng)估和發(fā)布政府償債能力信息。除財(cái)政收入流量預(yù)測(cè)外，重點(diǎn)評(píng)估和發(fā)布地方政府掌握的，可以償還債務(wù)的經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)、行政事業(yè)性資產(chǎn)，以及資源性資產(chǎn)等各類資產(chǎn)的總量、價(jià)值和變現(xiàn)的速度。讓投資者、納稅人、政府以及社會(huì)各方面都能了解、掌握政府的實(shí)際償債能力，監(jiān)督地方政府舉債融資行為。這就要求定期發(fā)布全面的政府資產(chǎn)負(fù)債表、綜合財(cái)務(wù)報(bào)告。（2）在全面準(zhǔn)確評(píng)估地方政府債務(wù)狀況的基礎(chǔ)上，及時(shí)發(fā)布債務(wù)預(yù)警。通過(guò)分析一定時(shí)期內(nèi)地方政府財(cái)政收入、資產(chǎn)價(jià)值總量和可變現(xiàn)程度、債務(wù)還本付息額等數(shù)據(jù)資料，通過(guò)債務(wù)率、負(fù)債率、債務(wù)依存度、債務(wù)增長(zhǎng)率等指標(biāo)，建立綜合債務(wù)指數(shù)，評(píng)估地方政府償債能力和債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，及時(shí)向有關(guān)指標(biāo)進(jìn)入預(yù)警區(qū)域的地方政府發(fā)出債務(wù)預(yù)警信號(hào)，要求其調(diào)整財(cái)政收支，降低債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，防止債務(wù)違約。中央政府及時(shí)公布債務(wù)預(yù)警的省級(jí)政府，省級(jí)政府及時(shí)公布債務(wù)預(yù)警的市縣名單。

（二）完善債務(wù)重整制度，保護(hù)債權(quán)人的合法利益

《預(yù)案》對(duì)發(fā)生債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)事件后地方政府的應(yīng)對(duì)措施進(jìn)行了安排，但對(duì)保護(hù)債權(quán)人的利益沒(méi)有涉及，需要進(jìn)一步完善。因?yàn)橐坏┌l(fā)生債務(wù)違約，必然給銀行、證券公司、基金公司，以及居民等債權(quán)人造成損失。（1）知情權(quán)。保證債權(quán)人及時(shí)掌握地方政府還本付息能力等信息，維護(hù)自身合法權(quán)益。（2）協(xié)商權(quán)。地方政府對(duì)違約債務(wù)的重新安排要與債權(quán)人協(xié)商，取得債權(quán)人的同意。盡可能將債權(quán)人的損失降到最低程度。（3）讓渡權(quán)。經(jīng)債權(quán)人同意，債權(quán)人可以給政府減免部分債務(wù)本息。

（三）解決政府基本公共服務(wù)能力的保障與社會(huì)穩(wěn)定問(wèn)題

（1）做好充分宣傳動(dòng)員工作，爭(zhēng)取廣大居民對(duì)財(cái)政重整工作的支持。財(cái)政收支關(guān)系到廣大居民的切實(shí)利益，在財(cái)政重整期間政府實(shí)施的減少支出、增加稅收收入，必然會(huì)對(duì)居民生產(chǎn)生活產(chǎn)生影響。這就需要在啟動(dòng)財(cái)政重整計(jì)劃之前，做好充分的宣傳動(dòng)員工作，努力爭(zhēng)取廣大居民的理解、支持和配合，以在盡可能短的時(shí)間內(nèi)實(shí)現(xiàn)財(cái)政目標(biāo)，減輕財(cái)政重整給居民生產(chǎn)生活帶來(lái)的消極影響，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。（2）合理安排財(cái)政收支、請(qǐng)求上級(jí)政府代償，保障最基本的公共服務(wù)支出，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。在財(cái)政重整期間，除債務(wù)還本付息支出外，優(yōu)化收支安排，保障養(yǎng)老保險(xiǎn)、基本工資、城鄉(xiāng)低保支出，以及醫(yī)療、教育、市政設(shè)施等最基本的公共服務(wù)支出，保證政府機(jī)構(gòu)和公共部門的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。特殊情況下可請(qǐng)求省級(jí)財(cái)政或中央財(cái)政代付上述支出，財(cái)政重整結(jié)束后再在上級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付中扣還，以保持財(cái)政重整市縣的經(jīng)濟(jì)社會(huì)秩序基本穩(wěn)定，盡可能縮短重整時(shí)間，實(shí)現(xiàn)財(cái)政與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展之間的良性循環(huán)。

（四）完善責(zé)任追究的具體標(biāo)準(zhǔn)

《預(yù)案》規(guī)定了違法違規(guī)責(zé)任范圍、追究機(jī)制、追究程序等內(nèi)容，在地方政府債務(wù)管理規(guī)范化、制度化、法制化方面，邁出了重要步伐；同時(shí)，還需要完善責(zé)任追究的具體標(biāo)準(zhǔn)。在《公務(wù)員法》等法律制度中，對(duì)公務(wù)員違法違紀(jì)行為的處理有警告、記過(guò)、記大過(guò)、降級(jí)、撤職、開(kāi)除，以及追究刑事責(zé)任等類別。《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》規(guī)定，黨的紀(jì)律處分有五種：警告、嚴(yán)重警告、撤銷黨內(nèi)職務(wù)、留黨察看、開(kāi)除黨籍。因而需要明確引發(fā)財(cái)政重整的地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)事件級(jí)別所對(duì)應(yīng)的責(zé)任追究種類，如對(duì)發(fā)生Ⅰ級(jí)（特大）地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)事件的省、市、縣黨政負(fù)責(zé)人，可給予撤職、留黨察看處分，對(duì)于違法犯罪的，給予開(kāi)除公職、開(kāi)除黨籍處分。同時(shí)，對(duì)財(cái)政部門、其他部門負(fù)有直接責(zé)任的黨政干部給予降級(jí)、警告等處分。由于《預(yù)案》是國(guó)務(wù)院發(fā)布，其效力限于行政部門，還需要完善《黨政干部選拔任用條例》，實(shí)現(xiàn)與黨政干部管理的有效銜接，才能達(dá)到對(duì)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)事件問(wèn)責(zé)，實(shí)現(xiàn)財(cái)政重整的目的。

（五）完善黨政干部任期制度

《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》及《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》規(guī)定，一屆黨委和政府任期都是5年，但由于種種原因，實(shí)際上市縣黨政負(fù)責(zé)人工作調(diào)動(dòng)頻繁，大多數(shù)負(fù)責(zé)人在一個(gè)轄區(qū)很難完成一屆任期。而要按照《預(yù)案》對(duì)地方黨政干部追究責(zé)任，就必須使其責(zé)任與任期內(nèi)的工作業(yè)績(jī)相匹配，否則，追責(zé)就難以落實(shí)。因而需要進(jìn)一步完善黨政干部任期制度：（1）嚴(yán)格執(zhí)行任期制度，除特殊原因外，黨政負(fù)責(zé)人在任期內(nèi)不得調(diào)動(dòng)工作，并對(duì)特殊原因調(diào)動(dòng)工作崗位的程序、免責(zé)等做出具體規(guī)范。否則，有關(guān)組織部門應(yīng)承擔(dān)用人失察責(zé)任和債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)事件責(zé)任。（2）明確將債務(wù)管理納入地方黨政干部年度職責(zé)考評(píng)范圍，界定其職責(zé)，在其離任時(shí)亦進(jìn)行審計(jì)。（3）結(jié)合各地區(qū)人大選舉周期，以及黨委換屆時(shí)間，合理安排省市縣各級(jí)政府和黨委任期，避免集中換屆，也有利于地方政府債務(wù)管理。

（六）逐步提高財(cái)政重整制度的規(guī)范化、制度化和法制化水平

在《預(yù)案》的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國(guó)財(cái)政重整實(shí)踐，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，建立《財(cái)政重整制度條例》，在條件成熟時(shí)，修改《破產(chǎn)法》，建立專門章節(jié)，將地方政府財(cái)政破產(chǎn)重整納入法制化的軌道。充分發(fā)揮財(cái)政重整制度的預(yù)警、警示效應(yīng)，有效預(yù)防和治理系統(tǒng)性、區(qū)域性的地方政府債務(wù)危機(jī)。

［1］國(guó)務(wù)院辦公廳.《債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置預(yù)案》，2016年10月27日.

［2］張力毅.通過(guò)破產(chǎn)法解決地方政府債務(wù)危機(jī)——美國(guó)的經(jīng)驗(yàn)和啟示［J］.行政法學(xué)研究，2016（3）.

［3］孫悅.地方政府破產(chǎn)與財(cái)政重建研究——以日本北海道夕張市為個(gè)案［J］.公共行政評(píng)論，2011（1）.

［4］溫來(lái)成，彭羽，劉洪芳.強(qiáng)化我國(guó)地方政府舉債融資約束機(jī)制研究——以美國(guó)地方政府破產(chǎn)機(jī)制為例［J］.中央財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)，2014（9）.

作者單位：中央財(cái)經(jīng)大學(xué)中財(cái)—鵬元地方財(cái)政投融資研究所

（責(zé)任編輯：董麗娟）

System Research of local Government Debt Risk and Fiscal Reshape

Wen Laicheng

The essay reviews the history of China local government debt size,analyze current situation of local government debt risk,introduces howUS and Japan govern their local debt risk,bankruptcy and debt reshaping system.Also the essay discusses main provisions of"Local government debt risk emergency disposal plan"related to fiscal reshaping system.Based on these discussions,the essay submits its policy suggestions to improve China fiscal reshaping system from the following respective:1)precisely evaluate debt repaying capability of local government,2)timely warn to reduce the shaking to local economic and social development resulting from fiscal reshaping,3)improve debt reshaping system to protect the legal rights of debtors,4)solve capability building and social stability of government basic public service.

Local Government;Debt Risk;Fiscal Reshaping

F812.7

A

2096-1391（2017）04-0046-08

* 本文為國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目《公私合作特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目全生命周期財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管技術(shù)研究》（批準(zhǔn)號(hào)15BZZ058）、中財(cái)—鵬元地方財(cái)政投融資研究所2016年資助課題的階段性研究成果。