文/徐杰 葉子鵬

檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟制度研究

文/徐杰 葉子鵬

近年來，掠奪國家資源、破壞生態(tài)環(huán)境等侵害社會公共利益的事件時有發(fā)生，一些行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或不作為更進(jìn)一步加大了公共利益的損失，授予檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的職權(quán)不僅能促進(jìn)依法行政，維護(hù)社會公共利益，而且有利于改變我國司法權(quán)相對弱化的權(quán)力格局，更好地實(shí)現(xiàn)公民民主權(quán)利。

檢察機(jī)關(guān)；行政公益訴訟；公共利益

中共十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》明確指出，優(yōu)化司法職權(quán)配置，探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度。2015年7月2日最高人民檢察院發(fā)布了《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟改革試點(diǎn)方案》（《試點(diǎn)方案》），對試點(diǎn)案件范圍、訴前程序、訴訟參與人等方面內(nèi)容作了具體規(guī)定，為檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟制度改革指明了方向，對于促進(jìn)依法行政、保護(hù)國家和社會公共利益具有重大意義。但是，新修改的行政訴訟法和現(xiàn)行人民法院組織法、人民檢察院組織法等法律文件并未對行政公益訴訟作出正式的法律規(guī)定，改革制度尚未蓋棺定論，仍然處于不斷的摸索之中。

一、國家積極作為論和訴訟信托理論——檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的理論基礎(chǔ)

前幾年，針對行政機(jī)關(guān)違法作為或不作為損害社會公益的現(xiàn)象，檢察機(jī)關(guān)曾多次嘗試著向法院提起訴訟，但往往被法院以不具備原告資格而駁回。一方面我國法律并未對行政公益訴訟作出相應(yīng)的具體規(guī)定，另一方面檢察機(jī)關(guān)與被訴行政行為之間并不存在直接的利害關(guān)系，因此外界對檢察機(jī)關(guān)究竟是否應(yīng)當(dāng)具備訴訟原告資格存在不小的爭議。國家積極作為論和訴訟信托理論則為支持檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟提供了重要的理論基礎(chǔ)。

國家積極作為論認(rèn)為，建立現(xiàn)代法治國家的核心要義便是規(guī)范國家公權(quán)力的行使，在缺乏外部監(jiān)督與制約的情況下，政府總是傾向于濫用手中的權(quán)力，在具體的行政執(zhí)法過程中經(jīng)常會出現(xiàn)一些違法作為或不作為的現(xiàn)象，不僅侵害了公民個體利益，而且還會給國家和社會公益帶來不同程度的損失。要解決這一問題，就必須約束國家公權(quán)力的運(yùn)行，不僅要以權(quán)利制約權(quán)力，更要重視權(quán)力對權(quán)力的制衡，尤其要強(qiáng)化司法權(quán)對行政權(quán)的監(jiān)督，使行政機(jī)關(guān)嚴(yán)格依照法律的規(guī)定行使職權(quán)。其中，檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟就是權(quán)力制約的一個表現(xiàn)形式，國家以給予檢察機(jī)關(guān)訴權(quán)的方式將越軌的行政權(quán)力重新關(guān)回法律的籠子里，以此來消除各種濫用職權(quán)、貪污腐敗的不良現(xiàn)象。

訴訟信托理論作為國家積極作為論的集中體現(xiàn)，直接闡述了檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的法理基礎(chǔ)。根據(jù)訴訟信托理論，為維護(hù)公共利益，需要有一個“代言人”，既非直接利害關(guān)系人，也不對訴訟標(biāo)的享有正當(dāng)利益，只是基于實(shí)體權(quán)利義務(wù)人的“信托”而成為程序意義上的當(dāng)事人，在某項(xiàng)公共利益受到侵犯或即將受到侵犯時通過運(yùn)用訴權(quán)尋求司法救濟(jì)以維護(hù)公共利益。這種理論在檢察院對刑事犯罪提起公訴中體現(xiàn)得尤為充分，考慮到刑事取證的復(fù)雜程度以及個人復(fù)仇對社會帶來的危害性等問題，當(dāng)代幾乎所有國家都壟斷了對刑事犯罪的追訴權(quán)，同理，考慮到一般民眾、法人或組織在行政公益訴訟中面臨的諸多難題，由檢察院來充當(dāng)國家的代理人去提起訴訟無疑具備理論上的正當(dāng)性。

二、檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的重要意義

首先，有利于實(shí)現(xiàn)依法行政，保護(hù)社會公共利益。近年來，在食品安全、環(huán)境保護(hù)、國有資產(chǎn)保護(hù)等領(lǐng)域，因行政機(jī)關(guān)亂作為或不作為引發(fā)了許多問題，行政公益訴訟的直接目的便是維護(hù)這些社會公益免受行政權(quán)力的侵犯，而維護(hù)社會公益的同時也起到了倒逼行政機(jī)關(guān)依法行政的效果。一方面，檢察機(jī)關(guān)通過提起訴訟的方式可以預(yù)先告知行政機(jī)關(guān)所實(shí)施的違法行為，促使其及時糾正錯誤的行為，貴州省金沙縣檢察院訴縣環(huán)保局的案子就是一個很好的證明，縣環(huán)保局正是在檢察院提起訴訟期間變更了先前的不依法履職行為，對拒絕上繳排污費(fèi)的佳樂公司作出了正確的行政處罰決定。另一方面，倘若行政機(jī)關(guān)不主動糾正違法行為，則可以通過法院的正式判決來強(qiáng)制行政機(jī)關(guān)依法履職，貴州省錦屏縣檢察院訴縣環(huán)保局行政公益訴訟案中，法院便支持了檢察院一方的訴求，及時制止了縣環(huán)保局的行政不作為，并對相關(guān)責(zé)任人員給予了相應(yīng)處罰，這種法律上的硬性約束不僅避免了當(dāng)?shù)氐奈廴緮U(kuò)大及環(huán)境惡化，維護(hù)了公共利益，更是逼迫著行政機(jī)關(guān)在法律的框架內(nèi)積極作為。

其次，有利于改變我國司法權(quán)相對弱化的權(quán)力格局。我國并未采取西方國家所采取的立法、行政、司法三權(quán)分立的權(quán)力制衡模式，司法機(jī)關(guān)也無法對抽象的行政行為進(jìn)行違憲審查，長期的計劃經(jīng)濟(jì)體制更是造成了行政權(quán)一家獨(dú)大的局面，司法權(quán)相對弱化已是一個不爭的事實(shí)。作為守衛(wèi)社會公正的最后一道防線，我國司法機(jī)關(guān)并未真正實(shí)現(xiàn)自身的獨(dú)立，很多時候依然受制于各級行政部門，盡管中央現(xiàn)在正大力推進(jìn)省以下檢察院、法院人財物的統(tǒng)管，并探索建立跨區(qū)法院以及巡回法庭，這一切都旨在加強(qiáng)司法機(jī)關(guān)的獨(dú)立地位，維護(hù)社會公平正義，但以上一系列改革措施充其量只能使司法權(quán)擺脫行政權(quán)的不當(dāng)干預(yù)，卻沒法讓司法權(quán)有能力去主動約束行政權(quán)的恣意妄為。行政公益訴訟授予檢察院提起訴訟的主體資格，這就在很大程度上改變了司法權(quán)與行政權(quán)之間的力量對比，使得檢察權(quán)和審判權(quán)可以聯(lián)合起來共同制約行政權(quán)，這對于優(yōu)化權(quán)力配置，實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有重大意義。

三、檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟需要解決的問題

檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟需要重點(diǎn)解決以下兩個問題：一是檢察機(jī)關(guān)的身份定位，即檢察機(jī)關(guān)究竟是以何種身份去提起訴訟；二是檢察機(jī)關(guān)提起訴訟的模式選擇，即檢察機(jī)關(guān)是否應(yīng)當(dāng)成為提起訴訟的唯一適格主體，公民或非政府組織是否也有權(quán)提起訴訟。

關(guān)于檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的法律身份，主要有以下幾種觀點(diǎn)。第一，原告人學(xué)說。該學(xué)說將檢察機(jī)關(guān)認(rèn)定為訴訟原告，我國相關(guān)法律規(guī)定原告必須與被訴行為存在直接的利害關(guān)系，且行為人可以處分自己的實(shí)體權(quán)利，但檢察院啟動訴訟的目的卻是為了維護(hù)社會公共利益，并不具備充當(dāng)訴訟原告的資格要件。第二，法律監(jiān)督學(xué)說。該學(xué)說將檢察機(jī)關(guān)認(rèn)定為法律監(jiān)督者，此說法雖符合憲法對我國檢察機(jī)關(guān)的定位，但沒法解決檢察機(jī)關(guān)同時具備起訴者和監(jiān)督者雙重身份的困境。第三，公益代表人學(xué)說。該學(xué)說將檢察機(jī)關(guān)認(rèn)定為保護(hù)社會公益的代表人，而公益代表人的稱謂在我國訴訟法中并沒有明確的依據(jù)，檢察機(jī)關(guān)所處的法律地位以及相應(yīng)的訴訟權(quán)利、義務(wù)也不好認(rèn)定。第四，行政公訴人學(xué)說。該學(xué)說將檢察機(jī)關(guān)認(rèn)定為刑事公訴人在行政訴訟領(lǐng)域的角色延伸，檢察機(jī)關(guān)就像追訴犯罪一樣來起訴行政機(jī)關(guān)的違法行為。

筆者認(rèn)為，行政公訴人學(xué)說最為恰當(dāng)?shù)乇硎隽藱z察機(jī)關(guān)在行政公益訴訟中的法律身份。該學(xué)說既避免了強(qiáng)制賦予檢察機(jī)關(guān)“原告”的資格，又充分體現(xiàn)了檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督者的身份，同時沒有打破傳統(tǒng)的行政訴訟結(jié)構(gòu)，不會導(dǎo)致行政訴訟體制出現(xiàn)大的變動，具備現(xiàn)實(shí)層面的可操作性，也更容易被社會公眾所接受。同時需要注意的是盡管檢察機(jī)關(guān)享有法律規(guī)定的監(jiān)督權(quán)，但仍然是以一方當(dāng)事人的身份而參與到案件的審判之中，只不過此時的檢察機(jī)關(guān)并非實(shí)體權(quán)利上的原告，而更多的是一種程序意義上的原告。因此，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)給予法官高度的尊重，而不能以法律監(jiān)督者的身份對法官的自由裁判權(quán)橫加干涉。

有關(guān)行政公益訴訟的啟動主體問題，一直以來存在各種爭論，部分人贊成檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)獨(dú)享行政公益訴權(quán)，也有部分人贊成公民或非政府組織也應(yīng)當(dāng)享有提起訴訟的權(quán)利。相比于公民或非政府組織直接提起訴訟而言，檢察機(jī)關(guān)啟動訴訟具有諸多優(yōu)勢。首先，檢察機(jī)關(guān)作為維護(hù)公共利益的代表人，有國家力量作為支撐，具備公民或組織所不具備的專業(yè)優(yōu)勢以及充足的人力、財力資源，可以有效彌補(bǔ)個體力量的不足，保證訴訟雙方的實(shí)力均衡；其次，行政公益訴訟并不能給公民或非政府組織帶來直接的利益回報，由其承擔(dān)這種公共利益的救濟(jì)，因缺乏回報機(jī)制得不到穩(wěn)定持久的保障，而檢察機(jī)關(guān)由于有國家財政的支持，可以同侵害公益的違法行政行為抗?fàn)幍降?；再次，由檢察院發(fā)動的訴訟具有更大的現(xiàn)實(shí)影響力，在具體的訴訟案件中，檢察院一旦取得勝利往往會導(dǎo)致一些決策的重大調(diào)整，甚至引起某些法律規(guī)章制度的修改，同時對其他行政機(jī)關(guān)的類似違法行為也會起到相應(yīng)的威懾作用，這種訴訟效果具備較強(qiáng)的未來指向性。

盡管檢察機(jī)關(guān)具備諸多獨(dú)特的優(yōu)勢，但是由檢察機(jī)關(guān)獨(dú)享行政公益訴訟權(quán)也會帶來一些風(fēng)險和弊端，畢竟檢察機(jī)關(guān)的精力是有限的，不可能發(fā)現(xiàn)所有的侵害公共利益的違法行政行為，就算發(fā)現(xiàn)了也會因時間精力不足或其他方面的原因而怠于履行公益代表人的職責(zé)，這樣就必然會導(dǎo)致一部分受損害的公共利益得不到救濟(jì)。因此，最好的做法便是確立公民或非政府組織訴權(quán)的檢察前置程序，即公民或非政府組織在提起訴訟前，應(yīng)當(dāng)先行向檢察院提出申請，如果檢察院怠于履行職責(zé)或者認(rèn)為不宜提起訴訟，公民或非政府組織便可以自行向人民法院起訴，這種做法既避免了司法資源的過度耗費(fèi)，又使社會公共利益得到了最大限度的保護(hù)。

四、檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的制度構(gòu)建

首先，檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟需要堅持以下基本原則：第一，重大公益原則。建立行政公益訴訟制度的初衷是為維護(hù)社會公益，只有當(dāng)行政機(jī)關(guān)的亂作為或不作為嚴(yán)重危害了社會公益時，檢察機(jī)關(guān)才能提起相關(guān)的行政公益訴訟，倘若被侵害的是公民或組織個體的私益，完全可以通過普通的行政訴訟來解決，檢察機(jī)關(guān)不宜強(qiáng)行介入。第二，行政前置原則。為盡可能地節(jié)省司法資源，避免司法權(quán)的過度干預(yù)而導(dǎo)致行政效率的降低，檢察機(jī)關(guān)在啟動訴訟之前需要對相關(guān)行政主體發(fā)出檢察建議，給其一個及時糾錯的機(jī)會，如果行政主體在規(guī)定期限內(nèi)不予回復(fù)或拒絕履行相應(yīng)的職責(zé)，檢察機(jī)關(guān)便可直接啟動起訴程序。第三，必要性原則。行政公益訴訟制度作為保護(hù)社會公益的最后一道屏障不宜過早啟用，應(yīng)當(dāng)滿足一定的必要性條件。一是，案件必須涉及公共利益且沒有與之有直接利害關(guān)系的公民或組織先行向法院提出訴訟；二是，一切可以使用的非訟救濟(jì)方式已經(jīng)用盡，仍然不足以避免有關(guān)的公共利益受到侵害。

其次，關(guān)于受案范圍與標(biāo)準(zhǔn)。從最高檢發(fā)布的《試點(diǎn)方案》以及檢察院提起的民事公益訴訟的具體司法實(shí)踐來看，行政公益訴訟案件主要包括以下三類：一是排放污水、廢氣等污染環(huán)境，危害百姓生命健康的案件；二是破壞耕地、掠奪性開采礦產(chǎn)等破壞自然資源，阻礙國家可持續(xù)發(fā)展的案件；三是違法轉(zhuǎn)讓、出讓國有資產(chǎn)等惡意侵占國家財產(chǎn)的案件。

在行政公益訴訟的受案標(biāo)準(zhǔn)上，有種觀點(diǎn)認(rèn)為，行政公益訴訟明顯具有預(yù)防性質(zhì)，即不需要公益侵害現(xiàn)實(shí)的發(fā)生，只要根據(jù)相關(guān)情況能夠合理地判斷其具有發(fā)生侵害的可能性，就可提起訴訟。這就意味著只要行政主體的行政不作為或亂作為對社會公益存在潛在的侵害危險，檢察院便可依法提起相關(guān)訴訟。這種標(biāo)準(zhǔn)在實(shí)踐操作層面并不可行，也無必要，因?yàn)閷τ诤沃^潛在的侵害危險并沒有一個準(zhǔn)確的證明標(biāo)準(zhǔn)，采用這種極富主觀色彩的受案標(biāo)準(zhǔn)很可能會導(dǎo)致行政公益訴訟的濫用，進(jìn)而造成司法權(quán)對行政權(quán)的不當(dāng)干預(yù)。因此，在行政公益訴訟中應(yīng)當(dāng)采取客觀損害的標(biāo)準(zhǔn)，即只有行政不作為或亂作為導(dǎo)致相關(guān)的社會公益正在遭受侵害時，檢察機(jī)關(guān)才能向法院提起訴訟。

再次，關(guān)于調(diào)查程序。在討論檢察機(jī)關(guān)的調(diào)查取證權(quán)之前，需要首先明確行政公益訴訟案件的舉證責(zé)任歸屬問題，究竟是采取行政訴訟中的“舉證責(zé)任倒置”原則，還是采取民事訴訟中的“誰主張，誰舉證”原則？第一，行政公益訴訟從根上本上來說依然屬于行政訴訟的范疇，其被告仍舊是具體的行政機(jī)關(guān)或行政組織，只不過因涉及公共利益而被冠以新的名稱。因此，應(yīng)當(dāng)與普通的行政訴訟采用相同的舉證責(zé)任標(biāo)準(zhǔn)；第二，無論是行政不作為或亂作為，均是行政機(jī)關(guān)所為，行政機(jī)關(guān)都有說明其行政行為合法性的義務(wù)，并且行政機(jī)關(guān)在舉證的便利性與專業(yè)性上并不遜于檢察機(jī)關(guān)。就此而言，舉證責(zé)任倒置原則更適合行政公益訴訟，在具體的訴訟過程中，檢察機(jī)關(guān)只需要提供公共利益受損的事實(shí)以及具體行政行為與此存在因果關(guān)系的相關(guān)證據(jù)，其他的舉證責(zé)任則由被訴行政機(jī)關(guān)承擔(dān)。

盡管在行政公益訴訟中由被訴行政主體承擔(dān)相應(yīng)的舉證責(zé)任，但檢察機(jī)關(guān)仍然需要提供公共利益的受損以及行政主體的不當(dāng)行為等基本事實(shí)信息，這就需要賦予檢察機(jī)關(guān)相應(yīng)的調(diào)查權(quán)。由于公共利益的受損涉及到方方面面的內(nèi)容，檢察機(jī)關(guān)不僅可以詢問被訴行政機(jī)關(guān)，而且應(yīng)當(dāng)有權(quán)向與案件有關(guān)的當(dāng)事人調(diào)查、收集證據(jù)，包括收集物證、書證以及相關(guān)的視聽資料，派出工作人員到現(xiàn)場進(jìn)行實(shí)地考察，聘請或指派專家對專業(yè)問題作出鑒定及解釋等。需要注意的是，檢察機(jī)關(guān)在調(diào)查取證時必須堅持客觀公正的立場，對行政機(jī)關(guān)有利、不利的證據(jù)都應(yīng)當(dāng)調(diào)查，這樣才能為進(jìn)一步的審查起訴做好充分的準(zhǔn)備。

徐杰，中共中央黨校政法教研部研究生，研究方向：司法實(shí)踐；

葉子鵬，中共中央黨校黨建教研部研究生，研究方向：國家治理體系及治理能力現(xiàn)代化。

責(zé)任編輯李冬梅

D925.3

10.13784/j.cnki.22-1299/d.2017.02.005