文/禹仁朋 黃建軍

全面從嚴治黨的制度化思考

文/禹仁朋 黃建軍

黨的十八屆六中全會提出，繼續(xù)推進全面從嚴治黨，從思想建設、組織建設、作風建設、反腐倡廉建設和制度建設等方面全面管黨治黨。其中，制度建設是全面從嚴治黨的根本保證。

全面從嚴治黨；制度治黨；法治

當前我國正處于全面深化改革和社會轉(zhuǎn)型發(fā)展的關鍵時期，為了實現(xiàn)偉大復興的中國夢，必須進一步推進全面從嚴治黨，其中，制度建設是全面從嚴治黨的根本保障。

一、全面從嚴治黨制度化建設的現(xiàn)實依據(jù)

如何推進全面從嚴治黨制度化建設不斷向前，鏟除不良之風，扼制權力濫用和腐敗現(xiàn)象，根本上要靠法規(guī)制度。

中國共產(chǎn)黨歷來重視制度建設。馬克思恩格斯在創(chuàng)建第一個共產(chǎn)黨小組時，就把制度建設放在首位。毛澤東在領導我國革命和社會主義建設實踐時，逐漸形成了黨的思想建設、組織建設、作風建設“三位一體”的制度建設格局。改革開放新時期，鄧小平指出，如果不重視制度建設，黨的各項工作都會遭受嚴重損失。如今，我國正處于全面深化改革的關鍵時期，經(jīng)濟增速放緩，反腐敗形勢依然嚴峻，面對復雜多變的國內(nèi)外形勢，如何保證黨的堅強領導，制度建設顯得尤為重要。習近平在黨的群眾路線教育實踐活動總結(jié)大會上提出，要“堅持思想建黨和制度治黨緊密結(jié)合，”[1]（P9）強調(diào)理想信念的同時首次把制度建設提升到制度治黨的高度，充分表明黨對制度建設的高度重視，進一步闡明制度建設是解決當前突出問題的現(xiàn)實需要。

制度建設是提升國家治理能力現(xiàn)代化的必然要求。在我國，國家治理能力就是黨綜合運用國家制度，管理社會各方面事務的能力。辦好中國的事情，關鍵在黨。面對長期執(zhí)政產(chǎn)生精神懈怠而帶來消極腐敗和黨員隊伍不斷擴大帶來的管黨治黨壓力，[2]中國共產(chǎn)黨自身建設和發(fā)展顯得尤為重要。鄧小平曾說：“制度問題不解決，思想作風問題也解決不了”。[3]（P328）如果說思想建設是管黨治黨的軟約束力，那么制度建設則是管黨治黨的硬門檻兒，任何黨員干部都不可跨過制度的門檻兒。只有不斷加強制度建設，才能永葆共產(chǎn)黨人的先進性和純潔性，增強黨的戰(zhàn)斗力、凝聚力和創(chuàng)造力。

制度建設是黨的宗旨使命的必然回歸。中國共產(chǎn)黨成立96年來，從一個十幾人的小黨，到如今成為一個擁有8800多萬黨員的大黨，我們相信絕大多數(shù)黨員干部都能恪盡職守、清正廉潔、全心全意為人民服務，他們內(nèi)心的崇高信仰與對人民的赤誠足以支撐他們時刻為了黨、國家和人民犧牲一切。但是近年來，一部分黨員干部產(chǎn)生驕傲自滿的情緒，官僚作風日盛，甚至還有少數(shù)黨員干部違法亂紀，嚴重損害了黨和人民的利益。全面從嚴治黨制度建設從根本上是為了約束和規(guī)范黨員干部更好地為人民服務，滿足人民的利益訴求，實現(xiàn)好、維護好、發(fā)展好最廣大人民的根本利益，在人民心目中重塑一個信仰堅定、紀律嚴明、作風優(yōu)良、清正廉潔的黨的形象。

二、全面從嚴治黨制度化建設的原則

全面從嚴治黨制度建設必須堅持以黨章為根本原則。黨章，作為管黨治黨的法規(guī)章程，是制度建設最強有力武器。通過黨章，我們不僅可以了解馬克思主義制度建設的基本原理，而且可以更好地總結(jié)黨的建設、發(fā)展的經(jīng)驗教訓，對于加強黨的制度建設，推動改革發(fā)展事業(yè)不斷向縱深發(fā)展具有深遠意義。

制度建設要堅決維護黨中央權威。一個國家，一個政黨，領導核心至關重要，全黨必須自覺在思想上、政治上、行動上同黨中央保持高度一致。首先，要自覺維護以習近平同志為核心的黨中央地位。十八屆六中全會已明確將“以習近平同志為核心的黨中央”寫入全會文件，全面從嚴治黨的制度建設必須切實踐行。其次，制度建設要緊抓高級領導干部這個關鍵少數(shù)，強化領導干部依法帶頭辦事的意識，時時處處嚴要求、作表率。最后，制度建設要強調(diào)“四大服從”，突出“四大意識”是保證管黨治黨、政令通暢和令行禁止的基礎。

制度建設必須與時俱進。世界上沒有一種制度設計是萬能的，全面從嚴治黨的制度建設也不例外。首先，制度建設要不斷研究新情況，解決新問題。制度建設應當緊隨社會的發(fā)展而不斷完善，當今面臨更加復雜形勢的新變化，在黨的十八屆六中全會上通過的《關于新形勢下黨內(nèi)政治生活的若干準則》，在繼承舊準則的主要原則和規(guī)定的同時，結(jié)合實際對具體規(guī)定進行了創(chuàng)新，對于現(xiàn)階段規(guī)范黨員干部行為將發(fā)揮更大的作用。其次，制度建設必須堅持人民立場。人民立場是中國共產(chǎn)黨的根本政治立場，是馬克思主義政黨區(qū)別于其他政黨的顯著標志，人民的滿意度是檢驗各項工作的根本。再次，制度建設既要統(tǒng)一又要具體。統(tǒng)一是指制度建設要有統(tǒng)一的標準，不可因人而異，陽奉陰違；具體是指制度建設要具體可操作，對黨員干部的職責、作風、行為各方面進行明確規(guī)定，哪些能做，哪些不能做，哪些必須要做，一目了然。

三、全面從嚴治黨制度化建設的路徑探索

全面從嚴治黨要求我們必須將依法治國與制度化建設緊密結(jié)合，從依法治國的根本理念出發(fā)，探索全面從嚴治黨的制度化建設。

●立法者——科學制定管黨治黨制度體系

亞里士多德有一句名言，“法治必須是良法之治”，制度體系的構(gòu)建離不開配套完備的法律法規(guī)。改革開放至今，黨中央已經(jīng)發(fā)布了幾百件黨內(nèi)法規(guī)文件，初步形成了以黨章為核心的黨內(nèi)法規(guī)制度體系。十八大以來，黨中央更是頒布了大量更具體、更具針對性、操作性更強的黨內(nèi)法規(guī)。然而，我們應該看到，黨內(nèi)法規(guī)制度化建設任務依然繁重，與形成成熟穩(wěn)定的制度體系還有很大的差距。

第一，要加強立法工作，彌補制度缺失，修復制度鏈條。良好的頂層設計是保障各項工作順利開展的基礎，法不在多，而在于精準管用。目前，黨內(nèi)制度建設仍存在著缺乏總體規(guī)劃，法規(guī)滯后性突出，體系不夠健全，法規(guī)之間不銜接、不協(xié)調(diào)，實體性法規(guī)和程序性法規(guī)混亂等問題。一個完整的制度體系應當包括實體性制度、程序性制度和保障性制度三部分。然而當前我們黨內(nèi)法規(guī)制度僅僅停留在條例章程上，缺少程序性規(guī)定和保障性措施，這就需要通過國家最高權力機關和黨政機關聯(lián)合推進立法工作不斷向前。

第二，科學立法要力求公正與效率并行。一方面當前的黨內(nèi)法規(guī)彈性空間大，沒有完全覆蓋黨員干部不可觸及的禁區(qū)，或者是懲罰力度不夠，違法犯罪的代價遠低于犯罪所得，讓部分心存僥幸的黨員干部投機取巧、鉆空子；另一方面一些規(guī)章缺乏干部群眾認同基礎，執(zhí)行細則過于教條，很多黨員干部因為害怕“做錯事”而不做事，為官不敢為，影響了國家機關的正常運行，導致社會效率低下。而一部好的法律應將政績標準與激勵機制相結(jié)合，明確規(guī)定黨員干部這種“無所為”的行為本身就是“決不允許”的。

●執(zhí)法者——堅決執(zhí)行和切實落實管黨治黨制度

當黨員干部不能自覺遵守黨內(nèi)法規(guī)制度時，制度的約束力最終將落實到強制執(zhí)行上，使制度成為硬約束而不是“稻草人”，真正做到用制度管權、管事、管人。

第一，強化黨內(nèi)執(zhí)法者的主體責任。中國共產(chǎn)黨各級紀律檢查委員會是我們黨組織內(nèi)部的執(zhí)法機關，黨的十八大以來，中共中央紀律監(jiān)察委員會公正無私，鐵腕反腐，“拍蒼蠅”“打老虎”，展現(xiàn)了全面從嚴治黨的堅定意志和必勝決心。然而基層紀檢機關在工作中仍存在許多問題。一方面執(zhí)法不嚴，反映在我國幾千年的人情社會，“只要不過分”“睜一只眼、閉一只眼”是部分基層紀檢機關的執(zhí)法常態(tài)。另一方面執(zhí)行過度，濫用職權。在全面反腐的高壓線下，紀檢機關很容易產(chǎn)生“寧殺錯不放過”、草木皆兵的急躁情緒。因此，一方面亟需通過專門立法具體明確紀檢機關責任，對執(zhí)行不嚴或執(zhí)行過度的失責行為進行懲治；另一方面要進一步增強紀檢機關的獨立性，切斷利益鏈條，讓紀委更加有力地維護黨紀黨規(guī)，更加有效地發(fā)揮黨內(nèi)執(zhí)法者的作用。

第二，建立規(guī)范的黨內(nèi)執(zhí)法程序。要做到一分部署，九分落實。一方面要注重黨內(nèi)執(zhí)法程序的可操作性。當前，我國的黨內(nèi)法規(guī)制度原則性規(guī)定較多，但可操作性較差，許多法規(guī)條例無法真正執(zhí)行，即便按照流程和程序執(zhí)行，也往往陷入“錢穆制度陷阱”的惡性循環(huán)。在這種情況下，法律工具主義盛行，部分紀檢機關隨意執(zhí)行規(guī)章制度，對自己有利的就用，不利的就不用，嚴重損害黨內(nèi)法規(guī)制度的權威性，出現(xiàn)了人治大于法治的現(xiàn)象。如何讓執(zhí)行程序明確清晰？我們不僅要原則性的定質(zhì)，而且要具體化的定量，明確規(guī)定怎樣的違法行為應受怎樣的懲罰，做到全方位無死角。另一方面要力求程序公正。程序公正是相對于實體公正而言的，實體公正追求結(jié)果的公正性，程序公正追求制度執(zhí)行過程中操作規(guī)則的公正性。在實際執(zhí)行過程中，即使實體結(jié)果都是一樣的，采取隨意的、有失公正的執(zhí)行程序必定會影響黨內(nèi)法規(guī)制度的權威，制度的可持續(xù)性將無法為繼。

第三，加強對執(zhí)法過程的監(jiān)督。為了確保黨章黨規(guī)黨紀在全黨有效執(zhí)行，必須加強權力運行過程中的監(jiān)督，使黨內(nèi)監(jiān)督?jīng)]有禁區(qū)，沒有例外。首先，著力構(gòu)建全方位、無死角的監(jiān)督體系。信任不能代替監(jiān)督，要聯(lián)合多部門監(jiān)督，建立健全黨中央統(tǒng)一領導，黨委（黨組）全面監(jiān)督，紀律檢查機關專責監(jiān)督，黨的工作部門職能監(jiān)督，黨的基層組織日常監(jiān)督，黨員民主監(jiān)督的黨內(nèi)監(jiān)督體系。其次，加強對黨員干部的日常管理，完善管理黨員干部配套機制。改變以往黨員干部只要不違法就沒人管、不追究，“違紀只是小節(jié)、違法才去處理”，其結(jié)果成了“要么是好同志，要么是階下囚”。[4]最后，保持政務信息的公開透明。陽光是最好的防腐劑，除了國家機密，各級黨組織政務信息及時公開，接受人民質(zhì)詢，保障人民大眾的監(jiān)督權、參與權、知情權、表達權。

●守法者——嚴格遵守管黨治黨制度

制定公正科學的制度體系是進行全面從嚴治黨制度化建設的基礎，如何確保制度化建設落到實處？優(yōu)良之法得到民眾普遍遵守是前提。全面從嚴治黨的制度化建設從側(cè)重懲治到懲防并舉，意味著制度化建設的落實必須以廣大黨員干部自覺遵守為前提。

第一，黨紀國法面前人人平等。全面從嚴治黨的黨紀法規(guī)應覆蓋全部的黨員、干部和各級黨組織，絕對沒有例外和特殊。對于高級領導干部這個關鍵少數(shù)，必須自覺以身作則，樹立法治意識，模范遵守黨章黨規(guī)，嚴守黨的政治紀律和政治規(guī)矩，堅持率先垂范、以上率下，為全黨全社會作出示范。對于行政機關人員而言，要認真謹慎地行使國家職權，絕不濫用職權，真正成為人民的公仆；對于執(zhí)法機關人員而言，更要按照法律規(guī)章嚴格執(zhí)法，對違法犯罪行為絕不姑息。尤其是負責黨內(nèi)執(zhí)法的紀檢機關，不僅要履行黨內(nèi)執(zhí)法職責，更要嚴格要求自己，決不可知法犯法，損害黨的威嚴。

第二，制度建設與思想建設要緊密結(jié)合。美國法學家哈羅德·J.伯爾曼曾指出“沒有信仰的法律將退化成為僵死的教條，而沒有法律的信仰將蛻變成為狂信”，深刻地闡述了思想與制度之間的辯證關系。黨的十八大以來，法治觀念深入人心，通過思想建黨與制度治黨緊密結(jié)合，全面從嚴治黨的氛圍正在形成。一方面，通過思想培育崇高的共產(chǎn)主義信仰，讓黨員干部轉(zhuǎn)變觀念，發(fā)自內(nèi)心地為人民服務，而不僅僅是迫于制度的壓力和約束。另一方面，通過制度建設，約束那些思想不純正、偏離了黨的路線的黨員干部遵守制度。

第三，制度建設旨在懲前毖后、治病救人，真正體現(xiàn)對黨員的關心愛護和嚴格要求，靠制度管黨，把制度挺在前面，讓紅臉出汗成為常態(tài)，而滑向深淵，違紀違法只能是極個別，營造風清氣正的政治氛圍。[5]

制度化建設是全面從嚴治黨的根本保證，只有從依法治國的根本理念出發(fā)，將制度化建設與思想建設緊密結(jié)合起來，完善立法、守法、執(zhí)法的各個制度建設的鏈條，編織嚴密的制度網(wǎng)，才能在當前治黨管黨的復雜形勢下立于不敗之地，才能為全面建成小康社會和社會轉(zhuǎn)型升級提供可靠保障，才能早日實現(xiàn)中華民族偉大復興的中國夢。

[1]習近平．在黨的群眾路線教育實踐活動總結(jié)大會上的講話[M]．北京：人民出版社，2014．

[2]桑學成，王同昌．全面從嚴治黨的難點與著力點[J]．中國井岡山干部學院學報，2015，（04）．

[3]鄧小平文選(第二卷)[M]．北京：人民出版社，1994．

[4]王岐山．堅持高標準，守住底線，推進全面從嚴治黨制度創(chuàng)新［N］．人民日報，2015-10-23．

[5]王岐山．用好監(jiān)督執(zhí)紀“四種形態(tài)”[EB/OL]．http：//politics．people．com．cn/n/2015/0926/c1024-2763793 1．html．2016-12-29．

禹仁朋 ，中共江蘇省委黨校碩士研究生 ，研究方向：執(zhí)政黨建設；

黃建軍，中共江蘇省委黨校黨的建設理論與實踐創(chuàng)新研究院特約研究員，副教授，研究方向：執(zhí)政黨建設。

責任編輯姜杰

D262．6

10．13784/j．cnki．22-1299/d．2017．02．011

國家社會科學基金一般項目《中國共產(chǎn)黨推進國家治理現(xiàn)代化的實踐探索與理論提煉研究（16BDJ015）》研究成果。