文/姜小夕

“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”建設(shè)和運(yùn)行的保障機(jī)制
——以成都市為例

文/姜小夕

近年來，互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的迅速發(fā)展，以“互聯(lián)網(wǎng)+”為主的社會運(yùn)行模式已逐漸盛行在各個領(lǐng)域。而“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”就是該模式在政府治理方面的重要實(shí)踐。

“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”；政府治理

一、成都市“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”運(yùn)行的現(xiàn)狀

成都是西南地區(qū)政治、經(jīng)濟(jì)、文化、交通的中心樞紐地區(qū)，2015年亦被評為國家重要的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)基地?；诖耍啥荚凇盎ヂ?lián)網(wǎng)+政務(wù)”的治理模式上進(jìn)行了積極有效的探索和創(chuàng)新。2016年6月20日，成都在人民日報主辦的“2016移動政務(wù)峰會”的評比中，榮獲最具政務(wù)影響力的“十佳城市”稱號。在“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”的實(shí)施方面，成都市相關(guān)政府部門通過互聯(lián)網(wǎng)及時發(fā)布各類權(quán)威的政務(wù)信息，充分運(yùn)用新媒體的互動聯(lián)通功能，隨時與市民大眾進(jìn)行交流，使市政府能夠及時獲悉公眾的意見和建議。例如從2004年起，成都市科技局就已將業(yè)務(wù)辦理與互聯(lián)網(wǎng)相互結(jié)合，推出了一種新的業(yè)務(wù)辦理模式：即由線下行政服務(wù)逐漸倒推產(chǎn)生的“政務(wù)逆向O2O”服務(wù)平臺——“科創(chuàng)通”成都創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)服務(wù)平臺。這個平臺集合了業(yè)務(wù)辦理、政策攻略、科技服務(wù)機(jī)構(gòu)、科技服務(wù)產(chǎn)品、創(chuàng)新孵化載體等要素資源，同時面向創(chuàng)業(yè)團(tuán)隊、企業(yè)、服務(wù)機(jī)構(gòu)、創(chuàng)業(yè)載體這四類主體，提供全方位多層次的專業(yè)化服務(wù)。有了這個平臺，創(chuàng)業(yè)辦手續(xù)流程更加簡化，如以前需要花費(fèi)兩三個小時的現(xiàn)場排隊領(lǐng)票環(huán)節(jié)，有了這個平臺后只需要在電腦前進(jìn)行簡單操作，發(fā)票當(dāng)天就可以送到目的地，極大提高了行政效率和方便了人民群眾。

二、存在的問題

誠然，成都市“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”的政府治理模式既可以為政府行政職能的轉(zhuǎn)變提供條件，同時又可以推動政府權(quán)力清單建設(shè)和簡政放權(quán)制度的實(shí)施，是深化行政體制改革的重要舉措。[1]（P267）但是，在“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”的建設(shè)和運(yùn)行中，依然存在著許多值得關(guān)注并亟待解決的現(xiàn)實(shí)問題。因此正確認(rèn)識“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”運(yùn)行中的障礙和缺陷，是促進(jìn)其繁榮發(fā)展的有效前提。

首先是“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”標(biāo)準(zhǔn)化體系的缺失。就成都來說，成都市政府目前出臺的有關(guān)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”的規(guī)范性文件為《成都市人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)成都市“互聯(lián)網(wǎng)+”2015——2017年三年行動計劃的通知》，里面涉及“互聯(lián)網(wǎng)+”的領(lǐng)域涵蓋了創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、農(nóng)業(yè)、商貿(mào)流通、金融、能源、物流等方方面面，其中有關(guān)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”服務(wù)的規(guī)定只有短短三個條文，且都屬于概括性、原則性條款，操作性不強(qiáng)。此外，該規(guī)定也并未指出各部門之間的具體職責(zé)和有關(guān)的分工協(xié)作事宜，標(biāo)準(zhǔn)的缺失就會導(dǎo)致行政事務(wù)處理存在差異，而這種差異往往會導(dǎo)致不公平不公正現(xiàn)象的發(fā)生。因此，流程規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)對于全面履行依法行政原則來說至關(guān)重要。

其次是數(shù)字鴻溝影響的差距。近年來，由于“互聯(lián)網(wǎng)+”技術(shù)的不斷成熟和發(fā)展，“數(shù)字鴻溝”現(xiàn)象也逐漸突顯出來。所謂的“數(shù)字鴻溝”是指因經(jīng)濟(jì)、地域、教育等方面的不同而在數(shù)字化技術(shù)掌握和應(yīng)用管理方面存在的差異，以及由此差異導(dǎo)致的部分群體在社會生活中所遇到的不平等現(xiàn)象。[2]成都作為西南地區(qū)的中心樞紐，其本身仍然存在著不同地區(qū)發(fā)展不均衡，以及傳統(tǒng)的弱勢群體由于自身的教育水平、身體狀況、經(jīng)濟(jì)條件等一系列主客觀因素造成的在互聯(lián)網(wǎng)接入使用過程中的阻礙，如老年人、視力障礙者、貧困人口等。雖然大多數(shù)成都市民可以通過各種手機(jī)客戶端、微信公眾平臺、微博賬號或者政務(wù)APP等電子媒介獲得自己需要的政務(wù)信息并享受在線服務(wù)，但是那些特定人群往往無法享受“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”帶來的便利和實(shí)惠，而這就會造成信息不對等的情況發(fā)生，繼而成為所謂的“信息貧困戶”。因此在不能有效地參與“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”的情況下，這些弱勢群體就難以表達(dá)自身訴求，權(quán)利更不易獲得保障，這勢必將阻礙法治政府建設(shè)的進(jìn)程。

再次是公眾信息安全的威脅。在“互聯(lián)網(wǎng)+”的大數(shù)據(jù)時代，政務(wù)信息擁有巨大價值，它可以為信息的擁有者和使用者帶來不可估量的利益。對于成都市政府來說，它掌握著大量對西南地區(qū)政治、經(jīng)濟(jì)、科技等有關(guān)的重要信息，而信息數(shù)量的多寡意味著權(quán)力的大小，因此部分群體往往在經(jīng)濟(jì)效益的驅(qū)動下，非法獲取或者泄露政務(wù)信息，對公民的基本信息安全造成巨大威脅。[3]（P184）這可能會導(dǎo)致發(fā)生以下兩種情況：一是行政機(jī)關(guān)或者行政機(jī)關(guān)的工作人員在行使職權(quán)過程中，未按照法定的程序和要求，對公民的信息進(jìn)行不恰當(dāng)?shù)奶幚?，?dǎo)致公民、法人或者其他組織的信息意外泄露；第二種情況是行政機(jī)關(guān)的工作人員與不法分子勾結(jié)，利用自己的職務(wù)之便非法出賣政務(wù)信息，以謀取不正當(dāng)?shù)睦妗Ｒ虼嗽诶嬗^念作祟的思想下，有關(guān)政府部門在信息安全保障中存在的隱患會為不法分子提供可乘之機(jī)。另一方面，成都市政府目前也尚未出臺有關(guān)保障政務(wù)信息安全的規(guī)范性文件，決定政務(wù)的公開與否大多在政府的自由裁量權(quán)的范圍內(nèi)，而這往往存在著不同利益之間的博弈，容易形成“信息尋租”。

最后是配套法律規(guī)范的缺失。傳統(tǒng)的政府治理模式是在政府與公民之間形成一種管理與被管理的關(guān)系，公民、法人、其他組織處于被支配和被領(lǐng)導(dǎo)的狀態(tài)。[4]（P42）而“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”的新型治理模式更多的則是強(qiáng)調(diào)政府利用互聯(lián)網(wǎng)這一優(yōu)勢平臺，以公眾需求為導(dǎo)向，為公眾提供服務(wù)和便利。成都市政務(wù)也如此，傳統(tǒng)行政權(quán)力的行使，一個事項往往會涉及多部門多機(jī)構(gòu)，公眾必須奔波于這些部門機(jī)構(gòu)之間。而“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”則大大簡化了民眾的辦事流程，許多程序只需要在電腦前簡單操作即可完成，大大提升了辦事效率。因此行政權(quán)行使方式的轉(zhuǎn)變也對我國傳統(tǒng)的行政組織架構(gòu)、人員工作方式帶來了一系列變化和挑戰(zhàn)。顯而易見，我國在應(yīng)對新型電子政務(wù)的管理中并未制定相關(guān)配套的法律法規(guī)，現(xiàn)有的法律空白已經(jīng)無法為依法行政提供指導(dǎo)依據(jù)。而這種規(guī)范的缺失勢必會影響行政權(quán)力行使的程序化和規(guī)范化。例如《治安管理法》第87條規(guī)定人民警察在檢查時不得少于兩人，且必須出具有關(guān)的工作證件，而這種執(zhí)法程序在互聯(lián)網(wǎng)是無法完成的。因此，必須出臺相應(yīng)的配套法律規(guī)范為“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”提供法律支撐。

三、優(yōu)化路徑

首先，制定“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”標(biāo)準(zhǔn)化體系。結(jié)合電子政務(wù)本身的特點(diǎn)，充分發(fā)揮“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”的優(yōu)勢，在全面履行政府權(quán)力清單制度的基礎(chǔ)上，系統(tǒng)梳理各部門所承擔(dān)的職責(zé)權(quán)限、辦理流程、注意事項等與政務(wù)服務(wù)事項辦理相關(guān)的信息，建立有關(guān)的政務(wù)在線服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系。[5]這個規(guī)范體系應(yīng)注意以下兩個問題：一是由于各部門之間的工作性質(zhì)和職責(zé)分工的不同，必然會導(dǎo)致標(biāo)準(zhǔn)在具體實(shí)施的過程中存在一定差異，但這種差異是被允許也是必要的，例如成都市科技局與成都市工商局由于職能的不同，故在履職過程中一定存在差異，因此有關(guān)部門必須結(jié)合具體情況合理實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范化體系。二是由于不同區(qū)縣之間存在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平上的差異，而“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”的發(fā)展是一個循序漸進(jìn)的過程，必須按照一定步驟進(jìn)行政府治理方式的改革，所以各地的電子政務(wù)標(biāo)準(zhǔn)也應(yīng)當(dāng)適時根據(jù)相關(guān)差異作出有效的調(diào)整。

其次，消除數(shù)字鴻溝的影響。打破信息孤島、實(shí)現(xiàn)政務(wù)數(shù)據(jù)共享，不僅是“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，也是信息時代對政府執(zhí)政的基本要求。成都市政府要消除數(shù)字鴻溝，要進(jìn)行大數(shù)據(jù)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)所有部門的數(shù)據(jù)共享，必須明確數(shù)據(jù)共享的方式、程序和內(nèi)容，保障數(shù)據(jù)共享制度的規(guī)范化。運(yùn)用大數(shù)據(jù)創(chuàng)新政府服務(wù)理念和服務(wù)方式，通過“互聯(lián)網(wǎng)+”的方式提高政府信息服務(wù)水平。同時，加強(qiáng)跨部門數(shù)據(jù)關(guān)聯(lián)對比分析等加工服務(wù)，運(yùn)用大數(shù)據(jù)評估政府服務(wù)績效，充分挖掘政府?dāng)?shù)據(jù)價值，加強(qiáng)成都市政府電子政務(wù)建設(shè)。[6]（P157）設(shè)立政務(wù)數(shù)據(jù)開放平臺，對于一些引導(dǎo)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的數(shù)據(jù)，在不涉及國家秘密、個人隱私的情況下，都應(yīng)當(dāng)向公眾開放，以方便大家使用，讓各類市場主體平等享受大數(shù)據(jù)帶來的技術(shù)、便利和新活力。

再次，保障公眾信息安全。政府作為公民個人信息的管理者，必須注重對公民有切身利益的信息加以保護(hù)并妥善處理公民隱私與政務(wù)公開之間的關(guān)系。在“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”的新模式中，政府在收集與公民有關(guān)的各類數(shù)據(jù)時，必須按照正當(dāng)程序原則的要求，按照法定的步驟和方式予以獲取。在不侵犯公民、法人或者其他組織的正當(dāng)權(quán)益的情況下，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行及時公開；當(dāng)需要公開的信息有可能會對他人權(quán)利造成影響時，需要進(jìn)行及時評估作出公開或者不公開的決定，從而在公共利益與個人利益之間尋求一個恰當(dāng)?shù)钠胶?。此外對于隨意傳播或者濫用職權(quán)對公民隱私權(quán)利造成損害，以及經(jīng)不住利益誘惑而私自出賣公民信息的政府機(jī)關(guān)或者政府機(jī)關(guān)工作人員，必須進(jìn)行嚴(yán)厲打擊并給予其相應(yīng)的處罰，政府在必要時對受害者進(jìn)行國家賠償。[7]（P108）例如安徽省出臺的《安徽省信息化促進(jìn)條例》規(guī)定：“向社會提供公共服務(wù)的單位以及其他掌握公眾信息的單位，應(yīng)當(dāng)采取措施，防止信息的丟失、泄露、損毀和篡改。任何單位和個人不得非法獲取、披露、出售所采集信息或者以其他非法方式將獲取的信息提供給他人。違反者將會被處以最高50萬元的罰款?！?/p>

最后，完善配套法律規(guī)范。在行政執(zhí)法體制改革中，依法行政是行政權(quán)行使的核心原則。同樣在“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”的治理模式里，配套的法律保障體系為政府執(zhí)政提供良好的法律制度環(huán)境。由于現(xiàn)行的行政法律體系與“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”的發(fā)展存在較大的脫節(jié)，所以必須完善相應(yīng)的法律規(guī)范來適應(yīng)我國逐漸發(fā)展的行政體制的變革。對成都市政府來說，在上位法缺失的情形下，成都市人大可以制定地方性法規(guī)，或者市政府也可以制定對應(yīng)的規(guī)章以暫時彌補(bǔ)上位法缺失帶來的影響。對此，相應(yīng)的法律配套規(guī)范應(yīng)當(dāng)注意以下幾個問題：一是關(guān)于專業(yè)技術(shù)性的問題，由于“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”中對網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的依托至關(guān)重要，因此需要結(jié)合互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的有關(guān)特點(diǎn)進(jìn)行立法工作，例如涉及到云計算、電子簽名、數(shù)據(jù)共享等方面時；二是應(yīng)當(dāng)對傳統(tǒng)立法中與“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”規(guī)定相沖突的地方進(jìn)行及時的修改或者刪除，以保證法律規(guī)范的一致性；三是立法的精神和原則必須與我國行政法的基本原則和精神相符合，執(zhí)政理念應(yīng)著重從政府本位向人民本位轉(zhuǎn)變。[12]

[1]周民．電子政務(wù)發(fā)展前言[M]．北京：中國經(jīng)濟(jì)出版社，2015．

[2]楊樺．論電子政務(wù)與行政組織法的創(chuàng)新[J]．武漢大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版），2008，(6)．

[3]楊道玲,王璟璇,童楠楠．政府網(wǎng)站績效評估：提升“互聯(lián)網(wǎng)+”時代的政務(wù)服務(wù)效能[M]．北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2013．

[4]姜明安．行政法與行政訴訟法[M]．北京：北京大學(xué)出版社，2011．

[5]尹少成．“互聯(lián)網(wǎng)+”與政府監(jiān)管轉(zhuǎn)型：機(jī)遇、調(diào)整與對策[J]．法學(xué)雜志，2016，(6)．

[6]竹立家,楊萍．重塑政府：“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”行動路線圖[M]．北京：中信出版社，2016．

[7]王秀哲．我國隱私權(quán)的憲法保護(hù)研究[M]．北京：法律出版社，2011．

姜小夕，四川大學(xué)法學(xué)院碩士研究生，研究方向：憲法與行政法學(xué)。

責(zé)任編輯李冬梅

D63

10．13784/j．cnki．22-1299/d．2017．02．002

2016年度成都市哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃研究項目《“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”行政權(quán)力運(yùn)行法律保障機(jī)制研究》（2016P11）階段性成果。