何冬梅，劉佩云

(云南省林業(yè)調(diào)查規(guī)劃院營林分院,云南 昆明 650021)

1 問題的提出

《云南省森林資源規(guī)劃設(shè)計調(diào)查操作細則(2013年修訂)》自2014年1月實施以來至今已3年多時間，通過生產(chǎn)應用和社會實踐發(fā)現(xiàn)，在林種的標準劃分和定義中存在一些與國家有關(guān)法律法規(guī)和規(guī)程規(guī)范有矛盾、出入和不一致的地方和問題，特別提出進行商榷。具體問題是：1)將林種薪炭林改為能源林，同時對應將亞林種薪炭林改為油料能源林和木質(zhì)能源林；2)將林種用材林中的亞林種一般用材林改為其他用材林。

2 修訂依據(jù)與標準

1)《中華人民共和國森林法》；

2)《森林資源規(guī)劃設(shè)計調(diào)查技術(shù)規(guī)程》(中華人民共和國國家標準GB/T 26424—2010)；

3)《云南省森林資源規(guī)劃設(shè)計調(diào)查操作細則(試行)》(云南省林業(yè)廳2004年4月)。

3 問題的出處

3.1 林種修改

《云南省森林資源規(guī)劃設(shè)計調(diào)查操作細則(2013年修訂)》將《云南省森林資源規(guī)劃設(shè)計調(diào)查操作細則(2004年試行)》中林種薪炭林改為能源林，同時對應將亞林種薪炭林改為油料能源林和木質(zhì)能源林；將林種用材林中的亞林種一般用材林改為其他用材林。

3.2 林種分類和定義

國家有關(guān)專項法律法規(guī)和規(guī)程規(guī)范關(guān)于林種分類和定義詳見林種分類系統(tǒng)和定義表(表1)。

表1 林種分類系統(tǒng)和定義

4 分析與論證

4.1 從林種分類系統(tǒng)來分析和論證

從表1對比分析可知,《云南省森林資源規(guī)劃設(shè)計調(diào)查操作細則(2013年修訂)》關(guān)于其他用材林和能源林的林種分類系統(tǒng)不論從形式還是內(nèi)容都與國家有關(guān)專項法律法規(guī)和規(guī)程規(guī)范不一致。特別是把林種薪炭林更改為能源林，并且對應增加了亞林種油料能源林。

4.2 從林種的定義來分析和論證

從表1對比分析可知,《云南省森林資源規(guī)劃設(shè)計調(diào)查操作細則(2013年修訂)》關(guān)于其他用材林定義與國家有關(guān)專項法律法規(guī)和規(guī)程規(guī)范的定義基本一致，只是更改了亞林種名稱；而能源林除了木質(zhì)能源林外，從林種到亞林種的定義都與國家有關(guān)專項法律法規(guī)和規(guī)程規(guī)范定義不一致。其中木質(zhì)能源林定義與國家有關(guān)專項法律法規(guī)和規(guī)程規(guī)范的定義基本一致，只是更改了亞林種名稱。

4.3 從管理和社會實踐來分析和論證

《云南省森林資源規(guī)劃設(shè)計調(diào)查操作細則(2013年修訂)》與國家林業(yè)基本建設(shè)項目及其有關(guān)管理規(guī)定在林種及其分類系統(tǒng)方面不對接，給林業(yè)項目的管理、實施、監(jiān)督帶來混亂。

在林業(yè)生產(chǎn)和社會實踐中將林種薪炭林改為能源林，同時對應將亞林種薪炭林改為油料能源林和木質(zhì)能源林；將林種用材林中的亞林種一般用材林改為其他用材林，也嚴重脫離林業(yè)的生產(chǎn)實際和社會實踐。

4.4 從細則定義和編寫原則來分析和論證

4.4.1 細則定義

細則是有關(guān)規(guī)章、制度、措施、辦法等的詳細規(guī)則?！对颇鲜∩仲Y源規(guī)劃設(shè)計調(diào)查操作細則(2013年修訂)》本質(zhì)就是技術(shù)標準,實質(zhì)就是地方行業(yè)標準。

4.4.2 細則編寫的原則

細則必須下級規(guī)劃服從上級，不得上下之間相互矛盾。即嚴格遵守上位法的原則。細則編寫的重點是細則的主題詞、關(guān)鍵詞、定義、標準、規(guī)范、含義、定向、定性、定量嚴格遵守上位法。

4.4.3 細則編寫要求

細則寫作必須堅持“上有所依，下有所系”的原則，即必須根據(jù)上級機關(guān)的有關(guān)條規(guī)，結(jié)合本地區(qū)、本系統(tǒng)的實際提出具體的實施細則。

4.4.4 細則特點

細則是主體法律、法規(guī)、規(guī)章的從屬性文件，它對法令、條例、規(guī)定或其它部分條文進行解釋和說明。制定細則的目的是為了補充法律、法規(guī)、規(guī)章條文原則性強而操作性弱的不足，以利于貫徹執(zhí)行。

細則對有關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章的基本概念進行界定，規(guī)定具體適用的標準及執(zhí)行程序，從而使主體規(guī)范性文件具有更強的操作性。

4.5 從標準定義和編寫原則來分析和論證

4.5.1 標準定義

標準是對重復性事物和概念所做的統(tǒng)一規(guī)定，它以科學、技術(shù)和實踐經(jīng)驗的綜合為基礎(chǔ)，經(jīng)過有關(guān)方面協(xié)商一致，由主管機構(gòu)批準，以特定的形式發(fā)布，作為共同遵守的準則和依據(jù)(標準)，以科學、技術(shù)和實踐經(jīng)驗的綜合成果，以及經(jīng)過驗證正確的信息數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，以促進最佳的共同經(jīng)濟效率和經(jīng)濟效益為目的[1]。

4.5.2 標準編寫要求

標準的內(nèi)容表達要準確、清楚，以防止不同人從不同角度產(chǎn)生不同的理解。

標準是經(jīng)濟和技術(shù)活動的依據(jù)，是管理法規(guī)和技術(shù)法規(guī)，并往往被法律、法規(guī)和經(jīng)濟合同所引用。因此，必須具有法律和法規(guī)條文那樣的措詞準確、邏輯嚴謹?shù)奶厥馕娘L，用詞禁忌模棱兩可，語句結(jié)構(gòu)緊湊嚴密。

對于《云南省森林資源規(guī)劃設(shè)計調(diào)查操作細則(2013年修訂)》而言，其他用材林、油料能源林和能源林林種的提出及其定義概念混亂、邏輯不清、道理不明。技術(shù)細則和標準必須是以現(xiàn)代科學技術(shù)的綜合成果和先進經(jīng)驗為實施對象和內(nèi)容，而理念、理論、概念、技術(shù)的創(chuàng)新都不屬于技術(shù)細則和標準的實施對象和范疇。

5 結(jié)論與討論

5.1 結(jié)論

1)《云南省森林資源規(guī)劃設(shè)計調(diào)查操作細則(2013年修訂)》將林種薪炭林改為能源林，同時對應將亞林種薪炭林改為油料能源林和木質(zhì)能源林，將林種用材林中的亞林種一般用材林改為其他用材林，顯然與國家有關(guān)法律法規(guī)和規(guī)程規(guī)范有原則性的矛盾、出入和不一致，細則修訂違背與上位法一致的基本原則。

2)《云南省森林資源規(guī)劃設(shè)計調(diào)查操作細則(2013年修訂)》將林種薪炭林改為能源林，同時對應將亞林種薪炭林改為油料能源林和木質(zhì)能源林，將林種用材林中的亞林種一般用材林改為其他用材林，不論從政策法規(guī)和規(guī)程規(guī)范方面，還是從管理、實施和監(jiān)督方面；不論從細則和標準的編寫原則和規(guī)范，還是從林業(yè)的生產(chǎn)實際和社會實踐都存在錯誤。

5.2 討論

1)《云南省森林資源規(guī)劃設(shè)計調(diào)查操作細則(2013年修訂)》的編寫必須嚴格按照技術(shù)細則和標準進行，不能把理念創(chuàng)新、理論創(chuàng)新、概念創(chuàng)新等創(chuàng)新理念當作細則和標準的內(nèi)容進行編寫，同時必須嚴格遵守上位法的基本原則。

2)關(guān)于其他用材林、油料能源林和木質(zhì)能源林(原薪炭林)的理念、理論、概念等還處于探索階段，其應用還處于生產(chǎn)實際和社會實踐的試驗階段，其技術(shù)還處于發(fā)展形成的萌芽階段，因此將其他用材林、油料能源林和木質(zhì)能源林(原薪炭林)應用于細則和標準中的條件還不具備。建議根據(jù)國家有關(guān)專項法律法規(guī)和規(guī)程規(guī)范，按照細則和標準編寫標準，結(jié)合林業(yè)的生產(chǎn)實際和社會實踐，立即修訂《云南省森林資源規(guī)劃設(shè)計調(diào)查操作細則(2013年修訂)》中有關(guān)林種及其定義存在的錯誤。

[1] 標準化基本術(shù)語第一部分[S].國家標準GB/T 3935：1—83.

[2] 云南省林業(yè)廳.云南省森林資源規(guī)劃設(shè)計調(diào)查操作細則(2013年修訂)[S].2013.

[3] 云南省林業(yè)廳.云南省森林資源規(guī)劃設(shè)計調(diào)查操作細則(2004年試行)[S].2004.

[4] 森林資源規(guī)劃設(shè)計調(diào)查技術(shù)規(guī)程[S].國家標準GB/T 26424-2010.

[5] 中華人民共和國森林法[S].1998.