姚國(guó)征　高永　楊婷婷

摘 要： 隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展，工業(yè)化和城市化不斷推進(jìn)，城市建設(shè)用地迅速擴(kuò)張，工業(yè)用地供給周期長(zhǎng)等成為了熱點(diǎn)問題之一。工業(yè)用地儲(chǔ)備的責(zé)任主體是地方人民政府主管部門，具體實(shí)施單位是土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)。同時(shí)，工業(yè)用地儲(chǔ)備是整個(gè)工業(yè)產(chǎn)業(yè)用地的基礎(chǔ)，充分的工業(yè)土地儲(chǔ)備是工業(yè)快速發(fā)展的先決條件。在工業(yè)用地一律實(shí)行招拍掛出讓的市場(chǎng)形勢(shì)下，為縮短工業(yè)土地的使用周期，高效利用土地，探討工業(yè)用地儲(chǔ)備問題勢(shì)在必行。

關(guān)鍵詞： 工業(yè)化； 工業(yè)用地； 儲(chǔ)備

1. 工業(yè)用地儲(chǔ)備存在的問題

從批到供時(shí)間較長(zhǎng)。工業(yè)用地往往是先招商，再征地拆遷，再供地，時(shí)間跨度較長(zhǎng)，一般而言征地拆遷需要6個(gè)月，土地出讓需要2個(gè)月，從征到供需要8個(gè)月，而有的工業(yè)項(xiàng)目時(shí)間性非常強(qiáng)，錯(cuò)過了最佳落地時(shí)期，項(xiàng)目就要落空。

用地成本不斷上漲。從國(guó)土資源部發(fā)布的公報(bào)可以看出，2011年～2015年，全國(guó)105個(gè)地價(jià)監(jiān)測(cè)城市的平均工業(yè)地價(jià)從652元/m2上漲到760元/m2，5年上漲16.56%。而根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的數(shù)據(jù)，2015年12月工業(yè)生產(chǎn)出廠價(jià)格指數(shù)僅為2011年12月的88.02%，下降了11.98%。相對(duì)于工業(yè)產(chǎn)品價(jià)格而言，工業(yè)用地成本上漲較多。

土地儲(chǔ)備資格問題。為了加快開發(fā)建設(shè)進(jìn)度，一些開發(fā)區(qū)將可開發(fā)利用地進(jìn)行打包，委托開發(fā)商進(jìn)行征地、拆遷、儲(chǔ)備，并由開發(fā)商進(jìn)行該區(qū)域的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、場(chǎng)地綠化、廠房樓群的集中開發(fā)建設(shè)，為了保證開發(fā)商利益的獲取，政府與企業(yè)就土地增值收益分配達(dá)成協(xié)議。而我國(guó)《土地儲(chǔ)備法》中明文規(guī)定，土地儲(chǔ)備工作應(yīng)由土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)承擔(dān)，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)應(yīng)為市、縣人民政府批準(zhǔn)成立、具有獨(dú)立的法人資格、隸屬于國(guó)土資源管理部門、統(tǒng)一承擔(dān)本行政轄區(qū)內(nèi)土地儲(chǔ)備工作的事業(yè)單位。顯然，地產(chǎn)開發(fā)商并不具有土地儲(chǔ)備的資格，但是在工業(yè)地產(chǎn)運(yùn)行中實(shí)質(zhì)上承擔(dān)了土地儲(chǔ)備職能，存在土地儲(chǔ)備主體違規(guī)問題，同時(shí)，這種模式勢(shì)必會(huì)出現(xiàn)多頭土地儲(chǔ)備、政府與開發(fā)商分享土地增值收益問題，擾亂國(guó)家對(duì)土地市場(chǎng)的調(diào)控。

工業(yè)用地性質(zhì)問題。目前，我國(guó)土地性質(zhì)劃分為住宅、商業(yè)、綜合服務(wù)、工業(yè)四類，工業(yè)用地價(jià)格最低，據(jù)測(cè)算，我國(guó)工業(yè)用地價(jià)格僅相當(dāng)于居住用地價(jià)格的15%，商業(yè)用地價(jià)格的8%，國(guó)家對(duì)工業(yè)用地實(shí)行嚴(yán)格控制程度，工業(yè)用地不得擅自改變土地用途，不得用于大規(guī)模的商業(yè)零售，不得用于房地產(chǎn)開發(fā)。國(guó)土資源部發(fā)布的《工業(yè)項(xiàng)目建設(shè)用地控制指標(biāo)》也明確規(guī)定工業(yè)項(xiàng)目所需行政辦公及生活服務(wù)設(shè)施用地面積不得超過工業(yè)項(xiàng)目總用地面積的7%，但是由于工業(yè)地產(chǎn)已經(jīng)從單一廠房向綜合開發(fā)模式轉(zhuǎn)變，上述政策已經(jīng)不能有效監(jiān)督、管理和控制工業(yè)用地。

工業(yè)用地供地模式與實(shí)際企業(yè)用地不匹配。由于目前土地儲(chǔ)備中心不安排工業(yè)用地的提前收儲(chǔ)，存在工業(yè)項(xiàng)目為了保證項(xiàng)目搶抓工期、加快建設(shè)投產(chǎn)，采取了邊建設(shè)邊審批的做法，形成了企業(yè)入駐必違規(guī)的局面。

2. 建議

創(chuàng)新工業(yè)用地儲(chǔ)備和供應(yīng)機(jī)制，超前做好工業(yè)用地土地征轉(zhuǎn)用、收購(gòu)儲(chǔ)備等工作，保證工業(yè)用地市場(chǎng)供應(yīng)，為企業(yè)快速落戶創(chuàng)造條件。

2.1 按用途分類安排土地儲(chǔ)備資源供應(yīng)

按用途分類安排土地儲(chǔ)備資源供應(yīng)，確保城市建設(shè)各項(xiàng)工作順利完成。在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃等的指導(dǎo)下，分階段、分層次與眾多相關(guān)的規(guī)劃進(jìn)行一協(xié)調(diào)，編制土地儲(chǔ)備資源供應(yīng)計(jì)劃，確定一定周期內(nèi)重點(diǎn)供應(yīng)土地儲(chǔ)備資源的范圍、數(shù)量、用途和目的。在城市規(guī)劃引導(dǎo)下合理確定各類用地的位置，銜接與現(xiàn)有城市建成區(qū)的關(guān)系和現(xiàn)有基礎(chǔ)設(shè)施的匹配關(guān)系。通過調(diào)整逐步實(shí)現(xiàn)把公益性用地變成土地儲(chǔ)備資源供應(yīng)的主要內(nèi)容，有效緩解城市現(xiàn)有基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)用地矛盾。安排供應(yīng)一定比例的工業(yè)用地?cái)?shù)量，實(shí)現(xiàn)土地收益。

2.2 設(shè)置工業(yè)儲(chǔ)備專項(xiàng)資金

土地收儲(chǔ)面積可根據(jù)所在區(qū)（旗、縣）上一年度的工業(yè)用地供應(yīng)量的50%-80%安排資金進(jìn)行收儲(chǔ)，也可根據(jù)區(qū)（旗、縣）政府的工業(yè)用地需求進(jìn)行安排，將工業(yè)用地收儲(chǔ)與供應(yīng)情況作為下一年度土地供應(yīng)指標(biāo)進(jìn)行考核。同時(shí)，協(xié)調(diào)市（盟）、區(qū)（旗、縣）財(cái)政部門按照土地出讓總價(jià)款的 5%足額計(jì)提國(guó)有土地收益基金，并重點(diǎn)用于開發(fā)區(qū)工業(yè)土地儲(chǔ)備。

2.3 工業(yè)用地儲(chǔ)備應(yīng)以園區(qū)為主控制零星供給

工業(yè)園區(qū)是許多國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略的重要組成部分，對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到了不可替代的作用。與城鎮(zhèn)零星用地相比，工業(yè)園區(qū)配套設(shè)施齊全、交通方便、供水能力、供電能力、排污能力強(qiáng)，更具競(jìng)爭(zhēng)的是產(chǎn)業(yè)集群效應(yīng)。因此在工業(yè)用地儲(chǔ)備存量的過程中，應(yīng)著力供給園區(qū)用地，限制零星供給。要分類指導(dǎo)，按照區(qū)域經(jīng)濟(jì)特殊及發(fā)展趨勢(shì)，合理布局經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)、科技園區(qū)、專業(yè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)新上的工業(yè)項(xiàng)目都應(yīng)集中在工業(yè)園區(qū)選址儲(chǔ)備。

2.4 多形式儲(chǔ)備工業(yè)用地

建議采取“實(shí)物儲(chǔ)備、協(xié)議儲(chǔ)備、規(guī)劃控制”等三種形式進(jìn)行政府儲(chǔ)備，依法將批次征用的新增建設(shè)用地、存量閑置土地、舊城改造用地、破產(chǎn)企業(yè)用地、機(jī)關(guān)企事業(yè)單位搬遷后騰出的土地等納入儲(chǔ)備范圍。

2.5 大力扶持重點(diǎn)重大項(xiàng)目

自治區(qū)和盟市層面統(tǒng)籌推進(jìn)新開工重大工業(yè)項(xiàng)目必須符合國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策、行業(yè)規(guī)劃和符合國(guó)家規(guī)定的新開工項(xiàng)目在項(xiàng)目審核、土地、環(huán)保、節(jié)能、技術(shù)、安全等方面準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)。原則上統(tǒng)籌推進(jìn)列入自治區(qū)層面及盟市層面新開工重大工業(yè)項(xiàng)目產(chǎn)業(yè)開發(fā)、工業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目。如發(fā)展“一帶一路”過程中的重點(diǎn)重點(diǎn)項(xiàng)目、現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)鏈的產(chǎn)業(yè)延伸項(xiàng)目以及高附加值的產(chǎn)業(yè)發(fā)展項(xiàng)目等。

2.6 改進(jìn)工業(yè)用地方式

工業(yè)廠房年租制模式實(shí)現(xiàn)土地與房屋的有機(jī)結(jié)合，解決了土地國(guó)有、建筑物私有，土地與房屋所有權(quán)分離導(dǎo)致的不穩(wěn)定因素，具有其他供地模式不可比擬的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)。最大限度的提高土地的利用效率，提高集約節(jié)約用地水平；有利于政府宏觀調(diào)控政策的實(shí)施，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)代表政府直接經(jīng)營(yíng)管理土地，能夠在社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益中找到平衡點(diǎn)；有利于國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級(jí)換代，對(duì)于孵化扶持工業(yè)企業(yè)的發(fā)展具有重要的作用；有利于促進(jìn)土地儲(chǔ)備規(guī)模效應(yīng)形成，通過實(shí)施儲(chǔ)備土地年租制，及時(shí)增減土地庫(kù)存量，為城市發(fā)展提供足夠的土地儲(chǔ)備。