摘 要 “深入推進全面從嚴治黨，必須堅持標本兼治。” 是習(xí)近平同志在十八屆中央紀委七次全會上作出的再次重申。所謂兼治，就是既要懲防并舉肅貪腐，又要依法治腐建機制。換言之，管黨治黨需要“嚴”，從嚴治黨需依“法”，因此，本文認為厘清法治化反腐概念、特點，把握法治化反腐的推進舉措，對當(dāng)今腐敗治理具有重要意義。

關(guān)鍵詞 反腐二元論 治權(quán) 法治化 國家監(jiān)察體制

作者簡介：陳曦，中共大慶市委黨校。

中圖分類號：D630.9 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.03.069

十八大以來，反腐敗斗爭正以前所未有的力度與廣度向前推進，其產(chǎn)生的政治影響和社會意義，都值得在反腐倡廉建設(shè)史上留下濃墨重彩的一筆。習(xí)近平總書記在十八屆中央紀委二次全會上指出：“要善于用法治思維和法治方式反對腐敗，加強反腐敗國家立法，加強反腐倡廉黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，讓法律制度剛性運行。”這一重要論述深刻揭示了在新的歷史時期下，運用法治思維與法治方式對黨風(fēng)廉政建設(shè)意義非凡。

一、法治化反腐概說

（一）新中國反腐敗的歷史演變

新中國成立以來，反腐斗爭大體上經(jīng)歷了三個階段：運動反腐、權(quán)力反腐和制度反腐。

1.運動反腐。1949年11月9日，中共中央成立黨的紀律檢查委員會，新中國首個反腐機構(gòu)誕生。當(dāng)時我國法制建設(shè)工作剛剛起步，反腐領(lǐng)域相關(guān)法律幾乎空白，因此只能依靠政治運動。而后近三十年，相繼展開了三反運動、五反運動、新三反運動、四清運動等聲勢浩大的群眾運動。這一系列運動有著共同的哲學(xué)理念，即畢其功于一役的速勝論。上述運動式反腐雖然能夠充分發(fā)揮群眾監(jiān)督，快速、靈敏、便捷，但在實施中也存在諸多問題，那就是非常容易陷入無序狀態(tài)。脫離法律約束，群眾運動的主觀性、隨意性非常大，不重證據(jù)、不講程序公正，并且極易引起擴大化和極端化。

2.權(quán)力反腐。即通過領(lǐng)導(dǎo)人指示，以行政命令的形式來進行反腐，但在實踐中，領(lǐng)導(dǎo)者的想法改變，反腐政策隨之改變，領(lǐng)導(dǎo)者的注意力變化，反腐力度也隨之變化?？偨Y(jié)不難發(fā)現(xiàn)，這兩種反腐方式都有著暫時性、隨意性和不徹底性等缺點。究其根本，是因為它們遵循的仍然是人治邏輯而非法治精神。

3.制度反腐。是指通過加強整個國家的制度體系建設(shè)，使得社會各階層、組織、個人的權(quán)利和義務(wù)在符合該政權(quán)性質(zhì)和宗旨的基本前提下得到合理的調(diào)整與歸位，解決因制度本身的矛盾、沖突、缺陷而導(dǎo)致的腐敗行為的反腐方法。邁入制度反腐新階段后，更加看重的是長效、穩(wěn)定并且有強大約束力的制度建設(shè)。

（二）法治化反腐概念及特點

法治化反腐，是指通過制定和實施法律，限制和規(guī)范公權(quán)力行使的范圍、方式、手段、條件與程序，為公權(quán)力執(zhí)掌者創(chuàng)設(shè)公開、透明、公正的運作機制。它的精髓在于科學(xué)配置公權(quán)力。并且有著天然的平等性、民主性、程序性、低風(fēng)險性。

二、推進法治化反腐是必然選擇

（一）腐敗發(fā)生的二元因素

古今中外，關(guān)于腐敗成因的理論不一而足，其中最具廣泛共識的是腐敗二元因素論，本性趨腐的公共權(quán)力和天生自私的公職人員造成了腐敗。公共權(quán)力天然的劣根性預(yù)設(shè)了腐敗的可能，而公職人員的貪婪逐利成就了腐敗行為，這兩者都是腐敗的必要條件。

（二）反腐核心是“治權(quán)”

以往反腐實踐中，往往更加強調(diào)成因中的個人因素。人們認為更為關(guān)注公職人員的貪婪，因而過去所采取的階段性、運動式的反腐方式也將焦點聚集在人的身上。它通過單一地對人進行懲罰來起到震懾目的，忽視了引發(fā)腐敗的核心因素——缺乏限制和制衡的公共權(quán)力。

2011年4月，因涉嫌違紀問題，時任河南省交通廳廳長董永安被紀檢部門“雙規(guī)”。這是河南省交通廳自1997年以來因腐敗問題而落馬的第四名廳長。之前，曾先后有曾錦城、張昆桐和石發(fā)亮三名廳長落馬。甚至有媒體表示，交通廳長被雙規(guī)已不是新聞。目光放至全國，截止2016年就已有20余名交通廳干部因經(jīng)濟問題而被查處。原因出在了交通部門的權(quán)力運行機制。作為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的主導(dǎo)部門，交通部門在道路交通的規(guī)劃、設(shè)計、配套設(shè)施等等方面掌握著龐大的行政授權(quán)，圍繞公路尤其是高速公路建設(shè)預(yù)（決）算彈性十足。此種權(quán)力結(jié)構(gòu)不合理、權(quán)力規(guī)則不健全，權(quán)力過于集中最終導(dǎo)致公共權(quán)力部門化、甚至部門利益?zhèn)€人化。此種權(quán)力過于壟斷導(dǎo)致問題在國企中表現(xiàn)更為明顯：2015年落馬的115名高管中，能源領(lǐng)域占21%；機械與制造領(lǐng)域約占12%；建設(shè)投資領(lǐng)域占11%；電信領(lǐng)域占10%；交通運輸領(lǐng)域約占5%。就是因為能源、建設(shè)、電信這樣的行業(yè)關(guān)系國計民生，它們掌握著稀缺的市場資源，并且處于壟斷地位，權(quán)力過于集中。

（三）治權(quán)關(guān)鍵是“依法”

法國哲學(xué)家孟德斯鳩曾說：“任何擁有權(quán)力的人們都易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗。”權(quán)力趨向腐敗，絕對權(quán)力絕對腐敗。任何一種權(quán)力，不管它以神授還是人民賦予的名義出現(xiàn)，也不管掌權(quán)者懷有怎樣美好的理想，只要它失去約束就會演變成腐敗。由此，習(xí)近平總書記在十八屆中央紀委五次全會上強調(diào)：用權(quán)一定要依法。依法治國，最重要也是依法治權(quán)，使權(quán)力在法律范圍內(nèi)活動，必須給權(quán)力運行“劃紅線”、“布雷區(qū)”，“法無授權(quán)不可為”。由此不難看出，只有用相對完備的法律制度為權(quán)力運行提供良好指引和約束，才能對變異的權(quán)力進行及時的糾錯和懲戒，也正是法治化反腐的必然性所在。

回顧我國反腐敗斗爭，從群眾主導(dǎo)的運動反腐模式，到紀委、監(jiān)察部等專門機關(guān)主導(dǎo)的權(quán)力反腐再到建立健全懲治和預(yù)防腐敗體系的制度反腐模式，其實是從短期到長效的過程，從治標到治本的過程，更是不斷接近腐敗二元論真相、不斷加強法治化力度的過程。

三、法治化反腐的實現(xiàn)路徑

（一）嚴懲——加大懲戒力度不敢腐

2013年中共中央印發(fā)《建立健全懲治和預(yù)防腐敗體系2013- 2017年工作計劃》，其中明確要進一步加強腐敗案件的懲戒力度，充分發(fā)揮懲戒機制的震懾作用。

腐敗動因主要取決于兩“率”：第一個“率”是腐敗案件的查處概率，即案發(fā)率。它強調(diào)的是風(fēng)險系數(shù)。第二個“率”則是腐敗收益和違法成本之間的比率，也就是獲利系數(shù)。當(dāng)腐敗行為的預(yù)期收益遠遠超過其預(yù)期成本時，腐敗分子就更容易放手一搏、選擇腐敗。因此，要推進“不敢腐”，一要努力提高案件查處率，在數(shù)字上形成震懾；二則要保持懲治腐敗的高壓態(tài)勢，對于已浮出水面的案件，加大懲治力度，提高違法成本。刑法修正案（九）審議并通過終身監(jiān)禁制度就起到了極大的警示作用，它彰顯了中央加快推進反腐敗國家立法、完善懲治和預(yù)防腐敗體系的堅定決心，以法治方式加大了腐敗成本，形成震懾。

（二）嚴防——明確權(quán)力界限不易腐

腐敗，是一種權(quán)力的失控，這種失控包括來源環(huán)節(jié)的失控與運行環(huán)節(jié)的失控。正常來講，公共權(quán)力的創(chuàng)設(shè)本應(yīng)當(dāng)受憲法和法律的嚴格限制，但是現(xiàn)實中，卻不自覺摻雜了人為因素。以部門審批為例。截止2016年，全國范圍內(nèi)就有20余名現(xiàn)任或曾任發(fā)改委系統(tǒng)的官員落馬，其中副部級一名，正司級9名，副司級7名，處級2名。其中的價格司在反腐風(fēng)暴中幾乎“人去樓空”。這種現(xiàn)象被成為“審批坍塌式腐敗”。國家發(fā)改委價格司下設(shè)的11個處，掌控煤炭、電力、石油、天然氣、醫(yī)藥、銀行收費等諸多與人們生活密切相關(guān)的定價權(quán)，被稱為“天下第一司”。發(fā)改委此種頻發(fā)、坍塌式腐敗究其根本，就是因為發(fā)改委集各領(lǐng)域的審批權(quán)于一身，審批權(quán)限過大，權(quán)力過于集中。此后，國務(wù)院分7批取消和下放了632項行政審批事項，2016年的2月，國務(wù)院取消第二批行政審批事項152項。這意味今后行政許可只能依據(jù)《行政許可法》的規(guī)定設(shè)定。

這種用法律的形式規(guī)范公權(quán)力邊界的舉措已經(jīng)越來越普遍。尤其是像審批這種極易影響到百姓生活的權(quán)力領(lǐng)域，“權(quán)力邊界法定化”已經(jīng)形成了一種常態(tài)。限權(quán)的法治思維正在筑起一道不易腐的高墻。

（三）嚴管——杜絕暗箱操作不便腐

除了權(quán)力來源環(huán)節(jié)失控，另一種失控通常在權(quán)力運行過程中發(fā)生。主要原因就是不公開、不透明。2008年起正式實施的《政府信息公開條例》標志中國政府信息公開的時代全面到來，破除權(quán)力運行的隱蔽性，為治理腐敗提供預(yù)防機制。從輿論監(jiān)督層面看，政府信息公開有利于激勵公民參與權(quán)力監(jiān)督，為治理腐敗提供監(jiān)控機制。

（四）嚴查——改革監(jiān)察體制不能腐

2016年11月中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點方案》，部署在三省市設(shè)立各級監(jiān)察委員會。這一舉措拉開了國家監(jiān)察體制改革的序幕。

1.監(jiān)察委員會概念。央政治局常委、中央紀律檢查委員會書記王岐山給出了一個明確的概念：“監(jiān)察委員會實質(zhì)上是反腐敗機構(gòu)，作為監(jiān)督執(zhí)法機關(guān)與紀委合署辦公，實現(xiàn)對所有行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全覆蓋?！?/p>

過去我國的監(jiān)察結(jié)構(gòu)是“一府兩院”模式，現(xiàn)在由“一府兩院”變成“一委一府兩院”，其中這“一委”就是國家監(jiān)察委員會。它將成為“一府兩院”之外的第四種權(quán)力。截至目前我們的反腐大多以紀委為主導(dǎo)，而紀委只是黨的一個機關(guān)，很多涉及腐敗的行為并不見得是黨員所為，因此需要一個國家層面的機構(gòu)來全面統(tǒng)籌反腐。國家監(jiān)察委員會負責(zé)對所有國家機關(guān)和公務(wù)人員進行監(jiān)察監(jiān)督，包括剛剛提到作為監(jiān)督主體的一府兩院，實現(xiàn)了真正意義上的監(jiān)督的全覆蓋。

2.監(jiān)察委員會特點。首先是獨立性?！斗桨浮诽岢?，監(jiān)察委員會要由人民代表大會產(chǎn)生，這意味著，隸屬于政府的監(jiān)察部門將成為獨立的監(jiān)察機關(guān)。此前的十八屆六中全會公報中也首次將監(jiān)察機關(guān)與人大、政府等并列提出。監(jiān)察委員會將并不再是一個政府機構(gòu)，而是一個跟政府“平行”的機構(gòu)。從“隸屬”到“獨立”，看起來是行政監(jiān)察的一小步，其實是同體監(jiān)督變成異體監(jiān)督的一大步。其次是集中性。從前各反腐機構(gòu)之間力量分散、邊界不清，職能重疊、標準不一并且缺乏規(guī)范高效的銜接配合。這次改革實際是將現(xiàn)有分散的機構(gòu)整合，有的放矢，保障反腐敗機構(gòu)權(quán)力的集中性。

該模式讓人自然地聯(lián)想到一個非常相似的機構(gòu)——中國香港特別行政區(qū)廉政公署。作為專門打擊貪污的獨立執(zhí)法機構(gòu)，它的運行模式遵循了法治、獨立、高效、零容忍與全覆蓋。而我們此番改革，正是要借鑒這樣的模式，構(gòu)建國家監(jiān)察委員會這樣一個集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的國家反腐敗機構(gòu)。并與執(zhí)法、司法機關(guān)有機銜接、相互制衡，加快構(gòu)建起“紀律管全黨”與“法律管全體”相結(jié)合的腐敗治理運行體系。

梳理以上法治化反腐的四個舉措，既有對貪婪人性的震懾，又有對公共權(quán)力的治理，嚴字當(dāng)頭，懲防并舉，內(nèi)外兼顧。用法治思維與法治方式形成了不敢腐、不易腐、不能腐不想腐的長效機制。

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