路云霞+李文青+于忠華+劉海濱

摘要：黨的十八屆五中全會以來，“綠色發(fā)展”成為引領(lǐng)經(jīng)濟社會發(fā)展的重要理念，堅持經(jīng)濟與環(huán)境共贏發(fā)展，是新常態(tài)下轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的戰(zhàn)略選擇，也是破解資源環(huán)境約束、改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的必由之路。以江蘇省南京市為例，分析了經(jīng)濟發(fā)展生態(tài)化轉(zhuǎn)型的現(xiàn)實背景與客觀差距，從理念、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、生態(tài)環(huán)境、制度支撐等角度剖析了制約經(jīng)濟與環(huán)保協(xié)調(diào)發(fā)展的主要因素和問題根源，提出了在綠色發(fā)展理念引領(lǐng)下推動經(jīng)濟發(fā)展生態(tài)化轉(zhuǎn)型的實施路徑，以期為加快綠色轉(zhuǎn)型提供決策參考。

關(guān)鍵詞：綠色理念；經(jīng)濟發(fā)展；生態(tài)化轉(zhuǎn)型；路徑；南京市

中圖分類號：X22文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：1672-3791（2017） 01（a）-0000-00

Abstract： A series of crucial ideas have been identified to guide development during the 13th Five-Year period，one of which is the ”green development” concept. Adhering to the Win-Win in Economy and Environment is the strategic selection of the transformation of economic development， as well as the only way to improve the ecological environment quality. The deficiency of the ecological economy development is analyzed， from the aspects of Idea， industry development， ecological environment and system. Finally，it puts forwards some suggestions on how to develop the ecological economy ， based on the green development concept.

Key words： green development concept； ecological economy； path； Nanjing

黨的十八屆五中全會提出了“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”五大發(fā)展理念，南京圍繞建設(shè)“強富美高”新南京和率先全面建成小康社會的總目標(biāo)，確立了發(fā)展“創(chuàng)新型、服務(wù)型、樞紐型、開放型、生態(tài)型”等“五型經(jīng)濟”的戰(zhàn)略構(gòu)想。南京市提出的發(fā)展生態(tài)型經(jīng)濟正是以綠色發(fā)展理念為引領(lǐng)，積極尋求經(jīng)濟和環(huán)保協(xié)調(diào)發(fā)展的一種體現(xiàn)。發(fā)展生態(tài)型經(jīng)濟，實現(xiàn)綠色發(fā)展，為南京培育增長新動力指明了方向。

1南京市發(fā)展生態(tài)型經(jīng)濟的現(xiàn)實背景

1.1綠色發(fā)展理念堅定了踐行生態(tài)型經(jīng)濟的道路抉擇

綠色發(fā)展理念上升到國家戰(zhàn)略的高度，堅定了南京踐行生態(tài)型經(jīng)濟的道路抉擇。近年來，南京立足建設(shè)現(xiàn)代化國際性人文綠都的城市定位，大力發(fā)展生態(tài)型經(jīng)濟，既符合追求人與自然的生態(tài)和諧這一價值取向，又遵循了國家發(fā)展戰(zhàn)略的主導(dǎo)方向，這進一步堅定了“凝心聚力建設(shè)強富美高新南京，爭當(dāng)江蘇發(fā)展排頭兵”的信心。

1.2四個城市目標(biāo)定位指明了生態(tài)型經(jīng)濟的發(fā)展方向

南京確立了“一帶一路”節(jié)點城市、長江經(jīng)濟帶門戶城市、長三角區(qū)域中心城市和具有國際影響力的國家創(chuàng)新型城市“四個城市”的目標(biāo)。大力發(fā)展創(chuàng)新型、服務(wù)型、樞紐型、開放型和生態(tài)型“五型經(jīng)濟”，正是南京市委、市政府推動建設(shè)“四個城市”的戰(zhàn)略舉措。發(fā)展生態(tài)型經(jīng)濟，將倒逼南京從目標(biāo)設(shè)置、動力支撐和實踐方法，全面調(diào)整思路和擺脫路徑依賴，在現(xiàn)代化建設(shè)中占得先機。

1.3發(fā)展生態(tài)型經(jīng)濟源于對轉(zhuǎn)型發(fā)展階段特征的科學(xué)認(rèn)識

當(dāng)前，南京傳統(tǒng)工業(yè)生產(chǎn)效率的提升空間已接近臨界點，現(xiàn)有的生產(chǎn)力要素投入和產(chǎn)出方式已經(jīng)難以為繼，重工業(yè)發(fā)展慣性依然很大。偏重的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)導(dǎo)致了能源消耗的居高不下。環(huán)境壓力高位呈現(xiàn)，突發(fā)性環(huán)境事件呈增多趨勢，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)型環(huán)境風(fēng)險客觀存在，綠色發(fā)展、轉(zhuǎn)型發(fā)展迫在眉睫。發(fā)展生態(tài)型經(jīng)濟，推動綠色、低碳、循環(huán)發(fā)展，是南京謀求功能轉(zhuǎn)型和可持續(xù)發(fā)展的必經(jīng)之路。

1.4發(fā)展生態(tài)型經(jīng)濟是破解資源環(huán)境約束的戰(zhàn)略考量

南京市能源利用效率依然偏低，單位GDP能源消耗在13個省轄市中排倒數(shù)第3位；生態(tài)環(huán)境質(zhì)量不容樂觀，空氣質(zhì)量優(yōu)良率在全國15個副省級城市中位于第8位，在13個省轄市中列倒數(shù)第3位；水環(huán)境好于Ⅲ類水質(zhì)比例低于小康社會標(biāo)準(zhǔn)，城區(qū)河道黑臭現(xiàn)象較為普遍。隨著南京被定位為長江三角洲唯一的特大城市，城市化和工業(yè)化進程將進一步加速推進，資源環(huán)境對經(jīng)濟社會發(fā)展的制約和約束將更加凸顯。

2南京市發(fā)展生態(tài)型經(jīng)濟的探索實踐

2.1發(fā)展戰(zhàn)略演進

南京較早認(rèn)識到綠色發(fā)展對實現(xiàn)現(xiàn)代化和提升民生質(zhì)量的重要性，并不斷加大綠色發(fā)展落實力度。根據(jù)具體推進情況，可將生態(tài)經(jīng)濟發(fā)展實踐分為三個時期：研究探索期（1978-2004年），南京工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速推進，對生態(tài)經(jīng)濟的認(rèn)識還不夠深入，務(wù)實舉措不多；強基筑本期（2004—2013年），2004年作出“實施綠色南京戰(zhàn)略，建設(shè)生態(tài)市”的戰(zhàn)略決策，2006年批準(zhǔn)實施《南京市生態(tài)市建設(shè)規(guī)劃綱要》，2011年出臺《關(guān)于堅持生態(tài)為基加強資源節(jié)約環(huán)境保護的意見》；創(chuàng)新提速期（2013年至今），出臺《關(guān)于印發(fā)推進可持續(xù)發(fā)展“1+2”實施意見的通知》、《關(guān)于加快推進生態(tài)文明建設(shè)創(chuàng)建全國生態(tài)文明先行示范區(qū)的意見》和《南京市生態(tài)文明建設(shè)規(guī)劃（2013-2020）》，在“十三五”規(guī)劃中明確提出實施綠色引領(lǐng)戰(zhàn)略、大力發(fā)展生態(tài)型經(jīng)濟。

2.2具體實踐與成效

綠色發(fā)展水平有所提高。多年來，南京堅持以創(chuàng)新為核心動力推動轉(zhuǎn)型升級，協(xié)調(diào)推進創(chuàng)新型、服務(wù)型、樞紐型、開放型、生態(tài)型經(jīng)濟發(fā)展。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化，2015年，三次產(chǎn)業(yè)比例為2.4：40.3：57.3。高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值占規(guī)模以上工業(yè)產(chǎn)值比重達到45.3%，石化、鋼鐵等高耗能產(chǎn)業(yè)占工業(yè)比重進一步下降。2014年，南京市綠色發(fā)展綜合指數(shù)居于全省第4位，綠色發(fā)展指數(shù)由2010年的65.7%提高到2014年的79.1%，增長幅度高于蘇南地區(qū)平均水平。

能源資源利用更加集約。能源利用效率不斷提高，2015年，南京萬元GDP能耗為0.62噸標(biāo)準(zhǔn)煤，比2016年的1.31噸標(biāo)準(zhǔn)煤下降了73%。通過實施鐵腕控煤，倒逼產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、結(jié)構(gòu)優(yōu)化，在保持經(jīng)濟高速增長的前提下，南京近三年的煤炭消耗量呈負(fù)增長趨勢。水資源利用效率逐年提高，單位GDP用水量以平均9%的速度逐年遞減。

環(huán)境質(zhì)量總體保持穩(wěn)定。在經(jīng)濟快速發(fā)展、重化工業(yè)規(guī)模明顯擴張、能源消耗不斷增加的情況下，全市環(huán)境治理力度不斷加大，主要污染物排放總量逐年下降，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量總體保持穩(wěn)定。2015年，空氣環(huán)境質(zhì)量達到或優(yōu)于二級標(biāo)準(zhǔn)的天數(shù)比例達到64.4%，比2013年提高了9.1個百分點；PM2.5年均濃度為57微克/立方米，比2013年下降26.9%。水環(huán)境質(zhì)量有所改善，地表水省考斷面好于Ⅲ類比例提高至45.5%。

綠色保障機制進一步完善。不斷深化制度改革，頒布實施了《水環(huán)境保護條例》等法律規(guī)章，制定施行《生態(tài)紅線區(qū)域保護規(guī)劃》等基礎(chǔ)性、強制性、約束性的規(guī)劃，出臺實行了節(jié)能減排、脫煤降耗、治水減污、大氣治理、環(huán)保改革等一系列政策和行動宗旨。在考核評價方面，堅持把環(huán)境保護與生態(tài)建設(shè)納入經(jīng)濟社會發(fā)展核心指標(biāo)體系，在今年的區(qū)域發(fā)展績效考核評價體系中，生態(tài)環(huán)境指標(biāo)占比達到21分（百分制），生態(tài)文明建設(shè)在五大建設(shè)體系中占據(jù)較大比重。

3南京市發(fā)展生態(tài)型經(jīng)濟的問題與制約

雖然南京城市發(fā)展與環(huán)境改善呈現(xiàn)良性循環(huán)，但傳統(tǒng)重化工業(yè)發(fā)展慣性與產(chǎn)業(yè)綠色轉(zhuǎn)型發(fā)展之間、經(jīng)濟總量不斷擴大與資源環(huán)境承載力不足之間、環(huán)境質(zhì)量不高與群眾更高訴求之間、優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品供給不足與群眾對優(yōu)美生態(tài)期盼之間的矛盾依然突出。

3.1綠色發(fā)展理念尚未真正達成共識

長期以來，由于受經(jīng)濟指標(biāo)至上的政績觀的影響，政府部門在處理經(jīng)濟發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護二者關(guān)系方面，更多地傾向于追求經(jīng)濟發(fā)展的數(shù)量，而忽視了經(jīng)濟發(fā)展的質(zhì)量和效益。環(huán)境保護讓位于經(jīng)濟發(fā)展，這是既是一種尷尬的事實，也是普遍存在于現(xiàn)實中的現(xiàn)象。公眾生態(tài)文明意識呈現(xiàn)“認(rèn)同度高、知曉度低、踐行度不夠”的狀態(tài)，認(rèn)為政府和環(huán)保部門是推動綠色發(fā)展、建設(shè)生態(tài)文明的責(zé)任主體。部分企業(yè)環(huán)保責(zé)任意識不強，超標(biāo)排放、非法排污和惡意偷排等現(xiàn)象依然存在。究其原因，就是綠色發(fā)展的理念尚未牢固樹立，還停留在口頭上、文件上，沒有真正轉(zhuǎn)化為行動。

3.2產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)偏重是資源環(huán)境問題的根源

南京重化工特征明顯，高污染、高能耗的重化工產(chǎn)業(yè)仍占較大比重。2014年，南京輕重工業(yè)產(chǎn)值比是20.5：79.5。與綜合實力相當(dāng)?shù)母笔〖壋鞘邢啾?，南京重工業(yè)比例高于武漢（23.1：76.9）、大連（24.5：75.5），寧波（27.5：72.5），明顯高于杭州（38.9：61.1）、成都（48.5：51.5）、青島（38.8：61.2）等城市。南京工業(yè)煤炭消耗量在副省級城市中排第2位，二氧化硫排放量居第5位，氮氧化物排放量居第3位，煙粉塵排放量居第4位。單位GDP能耗在13個省轄市中排倒數(shù)第3位，單位GDP用水量是北京、深圳的2-3倍。

3.3經(jīng)濟增速換擋制約了產(chǎn)業(yè)綠色轉(zhuǎn)型能力

“十三五”期間，南京經(jīng)濟將由高速增長轉(zhuǎn)向中高速增長。在短期經(jīng)濟下行壓力、財政收支壓力以及企業(yè)與產(chǎn)能清出后的就業(yè)與社會保障壓力下的“合并陣痛”下，環(huán)境保護與經(jīng)濟增長矛盾可能會短期激化，并波及到社會穩(wěn)定。產(chǎn)業(yè)的綠色轉(zhuǎn)型，包括淘汰落后產(chǎn)能、支持戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、能源結(jié)構(gòu)調(diào)整等均需要一定的財政支持；重化工產(chǎn)業(yè)的發(fā)展轉(zhuǎn)型面臨著資金投入、市場、社會穩(wěn)定等諸多因素制約，短期內(nèi)難以根本轉(zhuǎn)變，產(chǎn)業(yè)綠色轉(zhuǎn)型壓力巨大；隨著污染企業(yè)關(guān)停搬遷整治力度的加大，企業(yè)環(huán)境準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)的不斷提高，地方政府保持經(jīng)濟穩(wěn)定增長的壓力不斷增大，保生態(tài)與穩(wěn)增長之間的矛盾仍然突出。

3.4生態(tài)環(huán)境質(zhì)量依然是最突出的短板

全市空氣環(huán)境質(zhì)量達到或優(yōu)于二級標(biāo)準(zhǔn)的天數(shù)比例與環(huán)保部新頒布的《國家生態(tài)文明建設(shè)示范縣、市指標(biāo)（試行）》（2016年）中“優(yōu)良天數(shù)比例≥85%”的目標(biāo)還有較大差距；空氣環(huán)境質(zhì)量總體水平在全國15個副省級城市中位于第8位，在13個省轄市中列倒數(shù)第3位。水環(huán)境質(zhì)量達標(biāo)率較低，地表水Ⅰ-Ⅲ類水質(zhì)比例低于小康社會60%的標(biāo)準(zhǔn)；城區(qū)河道黑臭現(xiàn)象較為普遍，城區(qū)黑臭水體占所測斷面的50%左右；鄉(xiāng)鎮(zhèn)飲用水源地水質(zhì)尚未100%達標(biāo)。噪聲污染投訴居高不下，建筑施工噪聲擾民現(xiàn)象較為突出。環(huán)境安全風(fēng)險依然偏高，固定風(fēng)險源單位得規(guī)模數(shù)量在全省位次居前，環(huán)境風(fēng)險的防范形式依然嚴(yán)峻。

3.5綠色發(fā)展的協(xié)同保障機制亟待健全

可持續(xù)發(fā)展的綠色發(fā)展考評體系、法規(guī)保障體系、聯(lián)動管理體制、政策激勵機制、目標(biāo)倒逼機制還有待建立健全。按照“發(fā)揮市場作用，轉(zhuǎn)變政府職能，管治各類污染，引導(dǎo)社會參與”的要求，在生態(tài)建設(shè)、環(huán)境保護、污染防治、環(huán)境治理、監(jiān)督管理等方面，如何建立健全污染防治的全防全控、聯(lián)防聯(lián)控體系，如何有序整合不同領(lǐng)域、不同部門、不同層次的監(jiān)管力量，如何充分激發(fā)全社會參與生態(tài)建設(shè)與環(huán)境保護的自覺性和積極性，仍需要進一步深入破題。

4以綠色發(fā)展理念引領(lǐng)經(jīng)濟生態(tài)化轉(zhuǎn)型的路徑

4.1深入踐行綠色發(fā)展理念

在全社會牢固樹立保護生態(tài)環(huán)境就是保護生產(chǎn)力、改善生態(tài)環(huán)境就是發(fā)展生產(chǎn)力的理念，正確處理好經(jīng)濟發(fā)展同生態(tài)環(huán)境保護的關(guān)系，在生態(tài)環(huán)境保護問題上，必須堅決杜絕“環(huán)境保護讓位于經(jīng)濟發(fā)展”的現(xiàn)象。必須樹立底線思維，合理設(shè)定資源能源消耗上限，依據(jù)資源環(huán)境承載能力，確定制革、制藥、電鍍、印染、有色金屬、農(nóng)藥等重點行業(yè)規(guī)模限值，切實將經(jīng)濟活動限定在資源環(huán)境承載能力范圍內(nèi)。必須強化紅線意識，按照“生態(tài)紅線面積不減少、功能不降低、性質(zhì)不轉(zhuǎn)換”的要求，對生態(tài)紅線區(qū)域嚴(yán)防死守，限期清理現(xiàn)有不符合保護要求的建設(shè)項目，確保生態(tài)紅線區(qū)域環(huán)境質(zhì)量不降低。只有生態(tài)環(huán)境與經(jīng)濟發(fā)展并重，才能實現(xiàn)經(jīng)濟的綠色增長，才是真正的發(fā)展生態(tài)型經(jīng)濟。

4.2切實發(fā)揮規(guī)劃引領(lǐng)作用

規(guī)劃引領(lǐng)發(fā)展，科學(xué)規(guī)劃才能引領(lǐng)科學(xué)發(fā)展，必須充分發(fā)揮規(guī)劃的引領(lǐng)和規(guī)范作用。深入實施“多規(guī)合一”，推進生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃與經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地利用規(guī)劃的“多規(guī)合一”，以功能定位約束空間規(guī)劃、約束開發(fā)強度、約束用途用量，實現(xiàn)生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間合理布局，從源頭上控制污染、防止對生態(tài)環(huán)境的破壞，促進經(jīng)濟社會與生態(tài)環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展。必須發(fā)揮規(guī)劃環(huán)評的源頭預(yù)防作用，推進土地利用的有關(guān)規(guī)劃和區(qū)域、流域的建設(shè)、開發(fā)利用規(guī)劃，以及工業(yè)、農(nóng)業(yè)、交通、城市建設(shè)等有關(guān)專項規(guī)劃等領(lǐng)域規(guī)劃環(huán)評，從源頭控制污染產(chǎn)生；開展江北新區(qū)規(guī)劃環(huán)評試點，探索重大政策環(huán)境影響評價試點，對實施五年以上的產(chǎn)業(yè)園區(qū)規(guī)劃，進行規(guī)劃環(huán)境影響跟蹤評價；建立規(guī)劃環(huán)評與項目環(huán)評的聯(lián)動機制，開展重點產(chǎn)業(yè)園區(qū)規(guī)劃環(huán)評“負(fù)面清單管理試點”。

4.3以綠色助推產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級

充分發(fā)揮環(huán)境保護在供給側(cè)改革中的引導(dǎo)作用，強化環(huán)境硬約束，倒逼產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，用高端、高質(zhì)、高新“三高”實現(xiàn)耗能、污染、排放“三降”。嚴(yán)格環(huán)境準(zhǔn)入要求，以環(huán)境承載力為基礎(chǔ)優(yōu)化新增產(chǎn)能布局，積極探索對新增產(chǎn)能實行資源環(huán)境承載力、總量控制指標(biāo)“雙控制”；健全產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、生態(tài)空間和總量控制“三位一體”的環(huán)境準(zhǔn)入模式，全面實行產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單，嚴(yán)把項目準(zhǔn)入關(guān)；對于不符合環(huán)境準(zhǔn)入要求的，必須堅決否決，嚴(yán)禁環(huán)境保護讓位于經(jīng)濟發(fā)展。嚴(yán)格控制“兩高一資”行業(yè)發(fā)展，顯著降低石化、鋼鐵等高耗能、高排放行業(yè)在全市工業(yè)中的比重；加快淘汰落后產(chǎn)能，嚴(yán)格控制軋鋼、水泥、船舶及國家和省明確的產(chǎn)能過剩行業(yè)新增產(chǎn)能，分類有序淘汰相對低端和過剩產(chǎn)能企業(yè)。

4.4打好補齊生態(tài)短板攻堅戰(zhàn)

良好生態(tài)環(huán)境是支撐生態(tài)型經(jīng)濟發(fā)展的最大本錢，也是實現(xiàn)全面小康、建設(shè)“強富美高”新南京的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。必須堅持問題導(dǎo)向、民生優(yōu)先，聚焦社會關(guān)注和人民群眾反映強烈的突出環(huán)境問題，深化大氣污染防治，在確保完成空氣質(zhì)量考核目標(biāo)的前提下，力爭讓人民群眾看到更多的藍天白云；系統(tǒng)開展水污染治理，鐵腕治污，讓城鄉(xiāng)水體清水長流；科學(xué)防治土壤污染，協(xié)調(diào)推進污染防治、風(fēng)險管控、治理修復(fù)三大舉措，從源頭上保障好人民群眾的米袋子、菜籃子和生產(chǎn)生活環(huán)境。盡快實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的突破性改善，讓人民群眾有更多生態(tài)文明建設(shè)獲得感。

4.5用最嚴(yán)格的制度提供保障

良好的生態(tài)環(huán)境是綠色發(fā)展的硬指標(biāo)，嚴(yán)格的制度體系是綠色發(fā)展的硬保障。必須抓住江蘇省作為國家生態(tài)環(huán)境管理制度綜合改革試點省份的機遇，大力推進南京市生態(tài)文明體制改革，充分發(fā)揮制度對建設(shè)生態(tài)文明、發(fā)展生態(tài)型經(jīng)濟的引導(dǎo)作用。完善法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系，加快清理和修訂現(xiàn)行制度中與生態(tài)文明建設(shè)相沖突或不利于推進生態(tài)文明建設(shè)的相關(guān)內(nèi)容，制定土壤環(huán)境保護、排污許可證管理、排污權(quán)交易管理等法規(guī)規(guī)章，修訂大氣污染防治、環(huán)境噪聲污染防治等法規(guī)；按照嚴(yán)于國家和省標(biāo)準(zhǔn)的要求，制定修訂一批能耗、水耗、地耗等方面的地方標(biāo)準(zhǔn)。制定南京市委、市政府及相關(guān)部門生態(tài)環(huán)境保護責(zé)任清單，按照依法依規(guī)、黨政同責(zé)、歸屬明晰、權(quán)責(zé)一致、多方聯(lián)動的原則，建立管發(fā)展必須管環(huán)保、管生產(chǎn)必須管環(huán)保的生態(tài)環(huán)境保護工作責(zé)任體系。

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