李洪佳+沈亞平

[摘 要]

以需求理論為導(dǎo)向的供給模式導(dǎo)致我國(guó)的公共服務(wù)“供給整體不足”和“供給錯(cuò)位”的問(wèn)題，公共服務(wù)的有效供給應(yīng)從供給側(cè)改革入手進(jìn)行理論修正與現(xiàn)實(shí)探討。公共價(jià)值管理范式與公共服務(wù)的供給具有一定的邏輯契合性，可以用來(lái)指導(dǎo)公共服務(wù)的供給側(cè)改革。借鑒公共價(jià)值管理范式，公共服務(wù)的供給側(cè)改革可以通過(guò)疏通并拓寬公共服務(wù)需求表達(dá)渠道，完善公共服務(wù)的多元主體合作供給機(jī)制，強(qiáng)化公共服務(wù)供給的法律保障等路徑進(jìn)行。

[關(guān)鍵詞]

公共服務(wù)；供給側(cè)改革；公共價(jià)值管理范式

中圖分類號(hào)：D63 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1008-410X（2017）02-0068-06

一 引 言

針對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的產(chǎn)能過(guò)剩、環(huán)境壓力過(guò)大的難題以及傳統(tǒng)的需求側(cè)的“三駕馬車”推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的作用式微，中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第十一次會(huì)議提出：在適度擴(kuò)大總需求的同時(shí)，著力加強(qiáng)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，著力提高供給體系質(zhì)量和效率，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)動(dòng)力。自此，“供給側(cè)改革”成為當(dāng)下使用頻率較高的詞匯之一。所謂“供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”，指從供給側(cè)入手，針對(duì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)性問(wèn)題的體制性障礙而推進(jìn)的改革。供給側(cè)改革雖然是針對(duì)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域提出的，同樣也適用于與公眾生活密切相關(guān)的公共服務(wù)領(lǐng)域。隨著我國(guó)服務(wù)型政府的提出，政府開始把提供公共服務(wù)放在首位，不斷加大公共服務(wù)的財(cái)政投入，并開展與私人部門和社會(huì)組織的合作。盡管我國(guó)公共服務(wù)的覆蓋面不斷擴(kuò)大、受惠群體不斷增加，但在舊有的公共服務(wù)供給模式逐漸被多元的、復(fù)雜的制度安排取代的同時(shí)，也出現(xiàn)了一定的問(wèn)題。比如，公共服務(wù)的供需矛盾突出，現(xiàn)有的公共服務(wù)供給水平難以滿足人們不斷增長(zhǎng)的需求，公共服務(wù)供給結(jié)構(gòu)不合理。由于歷史因素以及戶籍制度的制約，我國(guó)公共服務(wù)資源更多地集中于城市地區(qū)，農(nóng)村地區(qū)的公共服務(wù)資源較少，導(dǎo)致公共服務(wù)供給的區(qū)域結(jié)構(gòu)不平衡。公共服務(wù)的支出結(jié)構(gòu)不平等，政府在投資公共服務(wù)的時(shí)候偏向于投資維護(hù)性公共服務(wù)和經(jīng)濟(jì)性公共服務(wù)，對(duì)社會(huì)性公共服務(wù)投資不足。此外，雖然我國(guó)公共服務(wù)的供給經(jīng)歷了從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的政府對(duì)于所有的公共服務(wù)職能的大包大攬到20世紀(jì)90年代的公共服務(wù)的市場(chǎng)化改革，再到十七大提出的“建立健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與的社會(huì)管理格局”的變遷，但這種多元供給是一種以政府為中心、以其他組織為外圍的中心——邊緣結(jié)構(gòu)，是政府可以控制的多元化，政府壟斷供給公共服務(wù)的局面并沒(méi)有從根本上發(fā)生改變。如此等等，都影響廣大人民群眾的滿意度與幸福感，呼喚著公共服務(wù)的供給側(cè)改革。公共服務(wù)供給側(cè)改革的主要推動(dòng)力是政府，需要政府變革現(xiàn)行的行政模式，由回應(yīng)性政府轉(zhuǎn)變?yōu)榍罢靶哉蓧艛嘈驼D(zhuǎn)變?yōu)楹献餍驼晒苤菩驼D(zhuǎn)變?yōu)榉ㄖ位?。每一個(gè)行政實(shí)踐都是建立在相應(yīng)的行政范式基礎(chǔ)之上的，政府行政模式的變革需要一種新的理論范式作為理論依據(jù)。以創(chuàng)造公共價(jià)值作為政府的職能，以合作的網(wǎng)絡(luò)治理作為公共價(jià)值實(shí)現(xiàn)手段的公共價(jià)值管理范式為政府行政模式的變革提供了新的理論邏輯和思路。因此，公共服務(wù)供給側(cè)改革可以借鑒公共價(jià)值管理范式，提煉出公共服務(wù)供給側(cè)改革的可行性路徑。

二、公共價(jià)值管理范式

20世紀(jì)90年代以來(lái)，新公共管理因其模糊了公私部門之間的區(qū)別，損害了公平和正義而逐漸走上了下坡路?！靶鹿补芾硭珜?dǎo)的公共企業(yè)家精神以及‘新管理主義很可能會(huì)損害諸如公平、正義、代表制和參與等民主和憲政價(jià)值”[1]。人們開始將注意力從關(guān)注效率轉(zhuǎn)向關(guān)注公共價(jià)值。公共價(jià)值概念最早是由莫爾提出的。他在《創(chuàng)造公共價(jià)值：公共部門的戰(zhàn)略管理》中提出政府管理的最終目的就是為社會(huì)創(chuàng)造公共價(jià)值。自莫爾之后，公共價(jià)值概念開始流行起來(lái)，但對(duì)此概念并沒(méi)有統(tǒng)一的定義。凱利等認(rèn)為，公共價(jià)值是政府通過(guò)服務(wù)、法律制度和其他行為創(chuàng)造的價(jià)值 G Kelly，G Mulgan，S.Muers.Creating Public Value： an Analytical Framework for Public Service Reform.Discussion Paper Prepared by the Cabinet Office Strategy Unit， United Kingdom，2002.。斯托克認(rèn)為，公共價(jià)值是政治家、公共管理者和關(guān)鍵的利益相關(guān)者相互協(xié)商確定的，而不是公共服務(wù)使用者或生產(chǎn)者個(gè)人偏好的簡(jiǎn)單疊加[2]。雖然不同的學(xué)者對(duì)公共價(jià)值的定義不同，但他們都認(rèn)可莫爾的“與私人部門的管理者一樣，公共部門的管理者必須努力工作來(lái)界定公共價(jià)值并創(chuàng)造公共價(jià)值。他們應(yīng)該根據(jù)政治環(huán)境和任務(wù)環(huán)境的改變及時(shí)調(diào)整和重新定位他們的組織，而不僅僅是維持連續(xù)性”[3]（P143）。公共價(jià)值概念為公共行政學(xué)提供了一個(gè)新的解釋框架。斯托克基于莫爾和凱利等人對(duì)公共價(jià)值的研究構(gòu)建了一個(gè)新的指導(dǎo)公共行政的范式——公共價(jià)值管理范式，一個(gè)適應(yīng)于后競(jìng)爭(zhēng)主義的、合作的網(wǎng)絡(luò)治理的公共行政范式。他認(rèn)為，公共價(jià)值管理范式一方面是對(duì)新公共管理范式式微的回應(yīng)，另一方面可以用來(lái)指導(dǎo)實(shí)踐運(yùn)作中的合作。公共價(jià)值管理范式把實(shí)現(xiàn)公共價(jià)值作為其核心目標(biāo)，認(rèn)為公共管理者應(yīng)與組織內(nèi)外的利益相關(guān)者相互合作來(lái)實(shí)現(xiàn)公共價(jià)值，需要公共管理者建立和維持網(wǎng)絡(luò)化的運(yùn)行方式，通過(guò)廣泛參與和伙伴關(guān)系等因素而不是規(guī)則和獎(jiǎng)勵(lì)等來(lái)推動(dòng)。

（一）政府職能被限定為尋求公共價(jià)值莫爾認(rèn)為，公共管理者的基本價(jià)值觀應(yīng)該是創(chuàng)造公共價(jià)值，他們需要關(guān)注的問(wèn)題是公共干預(yù)能否帶來(lái)積極的政治和經(jīng)濟(jì)影響[3]（P12）。因此，提供公共服務(wù)不再是政府干預(yù)的理由，而是需要弄清楚這些服務(wù)能否帶來(lái)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)效果、能否實(shí)現(xiàn)公共價(jià)值。這些問(wèn)題的回答需要利益相關(guān)者和政府官員相互協(xié)商討論和交流。公共價(jià)值的確定依賴于政治協(xié)商的、集體性的偏好表達(dá)，而不是個(gè)人偏好的簡(jiǎn)單疊加。

（二）主張架構(gòu)一個(gè)開放的、關(guān)系導(dǎo)向的服務(wù)獲取機(jī)制與新公共管理不同，公共價(jià)值管理范式注重公共服務(wù)的倫理。奧爾德里奇和斯托克認(rèn)為，公共服務(wù)的倫理包括五個(gè)方面的內(nèi)容：注重績(jī)效的文化，對(duì)公共責(zé)任的承諾，對(duì)所有的服務(wù)使用者一視同仁，訓(xùn)練有素管理有效的雇員，對(duì)社會(huì)福利的貢獻(xiàn)[4]（P121）。公共服務(wù)倫理要求公共管理者應(yīng)以開放的心態(tài)來(lái)確認(rèn)最好的服務(wù)供給者，不管他們是公共部門、私人部門還是志愿部門。盡管在某些情況下政府壟斷供給公共服務(wù)是有效的，但更多的時(shí)候由私人部門或志愿組織來(lái)提供公共服務(wù)會(huì)更有效。通過(guò)不同供給者之間公開的競(jìng)爭(zhēng)以及與公共服務(wù)使用者之間的相互協(xié)商，可以確保公共服務(wù)供給的最終效果。公共服務(wù)倫理還要求在服務(wù)的供給者和使用者之間建立一種穩(wěn)定的合作關(guān)系。他們不再僅僅關(guān)注合同，而是從長(zhǎng)遠(yuǎn)的利益考慮來(lái)維持合作關(guān)系。

（三）主張建立適應(yīng)性、學(xué)習(xí)型的公共服務(wù)提供方式公共價(jià)值管理范式認(rèn)為，公共管理者必須認(rèn)識(shí)到外界環(huán)境的變化并及時(shí)進(jìn)行調(diào)整，從而保證系統(tǒng)有效運(yùn)作。它要求管理者對(duì)目標(biāo)負(fù)責(zé)，但其所界定的目標(biāo)拓展了以往的范式對(duì)目標(biāo)的界定，認(rèn)為在追求公共價(jià)值的過(guò)程中，管理者不再僅僅關(guān)注是否遵循了既定的程序、既定的目標(biāo)是否實(shí)現(xiàn)，而是他們的行為是否為社會(huì)帶來(lái)好處，就像責(zé)任所要求的結(jié)果義務(wù)與對(duì)遵守統(tǒng)一規(guī)范之間的差別。遵守統(tǒng)一的規(guī)范要求人們的行為必須符合規(guī)范的要求，至于行為能夠帶來(lái)什么樣的結(jié)果則放在了次要的位置。但結(jié)果義務(wù)則不同，它把結(jié)果放在首要的位置，而不管取得該結(jié)果的行為是否違反相關(guān)的法律規(guī)范。公共價(jià)值管理范式還要求管理者不斷地進(jìn)行評(píng)估和學(xué)習(xí)，“即使今天它們（公共服務(wù)提供方式）是確定的，但明天可能就值得懷疑，因?yàn)檎纹谕凸娦枨笠呀?jīng)發(fā)生了變化。因此管理者僅僅維持他們組織的連續(xù)性是不夠的，即使他們的組織在解決當(dāng)前問(wèn)題方面很有效。他們應(yīng)該能及時(shí)適應(yīng)變化的環(huán)境、具有創(chuàng)新性和試驗(yàn)性”[3]（P123）。與傳統(tǒng)的公共行政范式和新公共管理范式強(qiáng)調(diào)永久性和穩(wěn)定性不同，公共價(jià)值管理范式注重創(chuàng)新和變革，強(qiáng)調(diào)經(jīng)驗(yàn)學(xué)習(xí)和不斷調(diào)整。

三、公共服務(wù)供給側(cè)改革的實(shí)踐路徑

公共價(jià)值管理范式與公共服務(wù)的供給側(cè)改革具有一定的邏輯契合性。公共價(jià)值管理范式重新定位了政府在公共服務(wù)供給中的職責(zé)，認(rèn)為政府除了要實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)供給的績(jī)效目標(biāo)外，還應(yīng)指揮其他供給主體對(duì)公眾的集體性偏好做出回應(yīng)。它還解決了公共服務(wù)供給中的效率與民主的矛盾問(wèn)題，認(rèn)為民主和效率是事實(shí)上的伙伴關(guān)系，而不是相互妥協(xié)。無(wú)論是公共服務(wù)供給中的分配效率還是技術(shù)效率都需要民主的輸入，除非人們平等廣泛地參與到討論關(guān)于他們對(duì)公共服務(wù)的偏好的過(guò)程中，否則是不可能實(shí)現(xiàn)分配效率的。技術(shù)效率的獲得也不能僅僅通過(guò)官僚們或者管理者，而是通過(guò)相互學(xué)習(xí)來(lái)共同尋找解決問(wèn)題的方案。民主和效率這對(duì)看似不可調(diào)和的矛盾在公共價(jià)值管理范式中得到了很好的解決。因此，公共服務(wù)的供給側(cè)改革可以借鑒公共價(jià)值管理范式，通過(guò)三個(gè)路徑來(lái)進(jìn)行。

（一）疏通并拓寬公共服務(wù)需求表達(dá)渠道

公共服務(wù)供給與需求的匹配性是衡量公共服務(wù)供給有效性的標(biāo)準(zhǔn)。只有有效的需求即被供給者所重視并納入供給安排的需求才會(huì)有相應(yīng)的供給[5]。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)由于“全能政府”的影響，公眾的公共服務(wù)需求表達(dá)受到抑制，導(dǎo)致公共服務(wù)的供給存在著“供給不足”和“供給錯(cuò)位”的問(wèn)題。因此，公共服務(wù)供給側(cè)改革應(yīng)建立順暢的需求表達(dá)渠道。

1.完善現(xiàn)有的制度化的公共服務(wù)需求表達(dá)渠道。（1）完善基層民主制度。公共服務(wù)的直接使用者是公眾，

其內(nèi)容、提供方式等應(yīng)由公眾決定。因此，要保障公共服務(wù)的有效供給，就必須完善基層民主制度，讓公眾的需求能夠體現(xiàn)在公共服務(wù)的決策中，使公共服務(wù)的決策從政府本位向民本位轉(zhuǎn)變。（2）完善人民代表大會(huì)制度。人民代表大會(huì)制度是我國(guó)的根本政治制度，在公眾的公共服務(wù)需求表達(dá)方面發(fā)揮著重要的作用。要加大公共服務(wù)的有效供給，就應(yīng)進(jìn)一步推進(jìn)人大代表選舉制度改革，合理劃分人大代表的結(jié)構(gòu)，提高人大代表的質(zhì)量并強(qiáng)化人大代表與公眾的聯(lián)系。（3）完善信訪制度。一要健全基層的信訪組織，基層是信訪的源頭也是信訪的最終落實(shí)點(diǎn)；二要改變官員的績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)，把 “上訪率”改為“解決率”，防止為了追求低的上訪率而攔阻上訪群眾；三要合理劃分信訪機(jī)構(gòu)的職能，完善信訪體制的整體系統(tǒng)性。（4）完善聽證制度。一要擴(kuò)大聽證制度的適用范圍，將與公眾生活密切相關(guān)的公共服務(wù)的決策都納入聽證的范圍內(nèi)；二要健全聽證代表的選擇機(jī)制，確保那些可能受到?jīng)Q策影響的人能夠當(dāng)選為聽證代表，保證他們的利益不會(huì)被忽視；三要提高聽證會(huì)的透明度，在聽證會(huì)舉行之前應(yīng)向社會(huì)公開舉行聽證會(huì)的時(shí)間、地點(diǎn)、聽證的內(nèi)容及聽證代表的選舉方式，在聽證會(huì)舉行期間允許相關(guān)的新聞媒體對(duì)聽證會(huì)進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)直播，在聽證會(huì)結(jié)束后公開聽證會(huì)的結(jié)論。為了防止聽證會(huì)“聽而不證”，在公開聽證會(huì)的最終結(jié)論的同時(shí)，還應(yīng)向社會(huì)公布那些未被采納的意見并加以說(shuō)明。

2.積極拓展新的公共服務(wù)需求表達(dá)渠道。公共服務(wù)的供給側(cè)改革除了疏通現(xiàn)有的公共服務(wù)需求表達(dá)的渠道外，還應(yīng)建立新的需求表達(dá)渠道。借此可以將分散的公共服務(wù)需求整合到國(guó)家整體中來(lái)，使政府能夠提供與公眾需求相匹配的、實(shí)現(xiàn)公共價(jià)值的公共服務(wù)。（1）發(fā)揮工會(huì)和行業(yè)協(xié)會(huì)等社會(huì)組織的橋梁作用，將公眾的需求通過(guò)這些社會(huì)組織傳遞給政府。（2）完善巡視制度的公共服務(wù)需求表達(dá)的作用。巡視制度的強(qiáng)勢(shì)監(jiān)督、系統(tǒng)整合等優(yōu)勢(shì)能夠有效地保障其成為社會(huì)公眾進(jìn)行公共服務(wù)需求表達(dá)的暢通渠道[6]。（3）健全大眾媒體在傳達(dá)公眾公共服務(wù)需求方面的作用。

（二）完善公共服務(wù)多元主體合作供給機(jī)制

我國(guó)近幾年來(lái)也開始在公共服務(wù)的供給中引入社會(huì)力量。但是，政府壟斷供給公共服務(wù)的局面并沒(méi)有從根本上發(fā)生改變，社會(huì)力量只是參與執(zhí)行政府的目標(biāo)，沒(méi)有參與公共服務(wù)供給目標(biāo)的制定。因此，公共服務(wù)的供給側(cè)改革要求改變政府壟斷供給公共服務(wù)的模式，強(qiáng)調(diào)政府、市場(chǎng)和社會(huì)組織之間的緊密合作，通過(guò)多元主體的共同參與來(lái)保障公共服務(wù)的有效供給。

1.創(chuàng)新公共服務(wù)的供給主體。公共服務(wù)供給側(cè)改革不僅要對(duì)傳統(tǒng)的公共服務(wù)供給主體——政府的職能進(jìn)行重新定位，還需要發(fā)展其他的供給主體。首先，政府職能的重新定位并不意味著政府從公共服務(wù)領(lǐng)域完全退出，而是創(chuàng)造了新的任務(wù)環(huán)境，需要政府發(fā)展新的能力，掌握和控制服務(wù)供給的過(guò)程，對(duì)公共服務(wù)的供給實(shí)施有效的管理。一方面，政府需要調(diào)動(dòng)市場(chǎng)和社會(huì)組織參與公共服務(wù)供給的積極性。政府應(yīng)減少對(duì)經(jīng)濟(jì)的微觀的直接干預(yù)，通過(guò)規(guī)則制定維護(hù)市場(chǎng)秩序的穩(wěn)定，解決“市場(chǎng)失靈”，維護(hù)公眾利益。政府還應(yīng)給社會(huì)松綁，激發(fā)社會(huì)組織參與公共服務(wù)供給的積極性和能動(dòng)性。改變過(guò)去的政府權(quán)力一元化及國(guó)家與社會(huì)一體化的局面，實(shí)現(xiàn)多元化的利益群體和社會(huì)組織與國(guó)家共存[7]。另一方面，政府不再是公共服務(wù)的唯一供給主體，在與其他供給主體交往的過(guò)程中政府也不再是高高在上的領(lǐng)導(dǎo)者，但因?yàn)檎枪怖娴拇?，它需要協(xié)調(diào)不同供給主體間的關(guān)系，扮演著中介者和監(jiān)督者的角色。其次，除了需要一個(gè)強(qiáng)有力的政府外，公共服務(wù)的有效供給還需要健全的市場(chǎng)供給機(jī)制和完善的社會(huì)組織。政府應(yīng)建構(gòu)有利于私人部門參與公共服務(wù)供給的制度，完善公共服務(wù)市場(chǎng)準(zhǔn)入的信息公開制度，使得私人部門能夠通過(guò)公平、公正的競(jìng)爭(zhēng)招標(biāo)制度獲得公共服務(wù)領(lǐng)域的市場(chǎng)準(zhǔn)入權(quán)。清晰的產(chǎn)權(quán)是私人部門參與公共服務(wù)供給的基礎(chǔ)，鼓勵(lì)私人部門參與公共服務(wù)的供給還需要有一個(gè)健全的產(chǎn)權(quán)制度。只有將產(chǎn)權(quán)清晰化，界定清楚誰(shuí)有所有權(quán)、誰(shuí)有支配權(quán)、誰(shuí)有經(jīng)營(yíng)權(quán)等，才能夠吸引私人部門參與公共服務(wù)的供給。政府在保護(hù)私人部門提供公共服務(wù)的產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)上，還應(yīng)該通過(guò)稅收優(yōu)惠或財(cái)政補(bǔ)貼等方式保證他們的利益得以實(shí)現(xiàn)。除了鼓勵(lì)私人部門參與公共服務(wù)的供給外，政府還應(yīng)積極發(fā)展社會(huì)組織，分步撤銷社會(huì)組織的業(yè)務(wù)主管單位，重新定位社會(huì)組織的登記管理機(jī)關(guān)。應(yīng)通過(guò)加大政府對(duì)社會(huì)組織的扶持和社會(huì)組織不斷提升自身的能力，提高社會(huì)組織在公共服務(wù)供給中的作用。

2.完善合作目標(biāo)的協(xié)商機(jī)制。公共服務(wù)的多元主體合作供給必須有一個(gè)詳細(xì)、明確的供給目標(biāo)。明確的目標(biāo)使得不同的供給主體清楚地知道他們?yōu)槭裁匆嗷ズ献?，可以避免人們?duì)要完成的任務(wù)的誤解并降低人們的不合理期望，更重要的是能指引合作主體的行為導(dǎo)向網(wǎng)絡(luò)目標(biāo)。為了確保共同的目標(biāo)得以吸納，參與主體不僅要保證自己的目標(biāo)與整體的目標(biāo)相一致，還要確保自己的目標(biāo)與其他參與者的目標(biāo)相一致。但對(duì)整體目標(biāo)的一致認(rèn)識(shí)并不像想象中那么容易獲得，公共服務(wù)合作供給的過(guò)程其實(shí)就是不同供給主體的目標(biāo)和利益訴求相互博弈的過(guò)程。為了使不同的供給主體間達(dá)成一致目標(biāo)，應(yīng)為他們提供一個(gè)自由的利益表達(dá)平臺(tái)，使他們通過(guò)相互溝通和協(xié)商確立共同的供給目標(biāo)。

3.健全合作過(guò)程的協(xié)調(diào)機(jī)制。公共服務(wù)多元主體合作供給不僅指多個(gè)主體參與到公共服務(wù)的供給中，還需要多個(gè)主體通過(guò)互動(dòng)的協(xié)調(diào)機(jī)制來(lái)構(gòu)建他們之間的緊密合作關(guān)系。真正的合作不能通過(guò)外部強(qiáng)加，它發(fā)揮作用要依靠多個(gè)互相發(fā)生影響的行動(dòng)者之間的互動(dòng)，在特定的政策領(lǐng)域中彼此之間相互支持，每一個(gè)主體都貢獻(xiàn)自己相關(guān)的知識(shí)或者其他資源。達(dá)爾和林德布洛姆指出四種互動(dòng)協(xié)調(diào)形式：多頭政治，科層制，市場(chǎng)和協(xié)商。多頭政治是指通過(guò)多種力量組成的多頭政治來(lái)進(jìn)行統(tǒng)治，其核心是制約政治領(lǐng)導(dǎo)人的行為。科層制是官僚組織的主要協(xié)調(diào)方式，通過(guò)自上而下的行政命令和層級(jí)結(jié)構(gòu)來(lái)進(jìn)行協(xié)調(diào)。市場(chǎng)的協(xié)調(diào)是通過(guò)價(jià)格杠桿來(lái)發(fā)揮作用。協(xié)商則是通過(guò)行動(dòng)者之間的商議形成互動(dòng)來(lái)調(diào)整行為[8]。公共服務(wù)合作供給的不同主體在合作的過(guò)程中仍保有自己的利益和自主性，因而多頭政治、科層制和市場(chǎng)的協(xié)調(diào)方式并不適用。公共服務(wù)的有效供給需要不同的供給主體在相互信任的基礎(chǔ)上，通過(guò)信息共享、共同解決問(wèn)題等協(xié)商的方式來(lái)協(xié)調(diào)彼此的行為，形成一個(gè)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的局面。

4.建立合作責(zé)任的分擔(dān)機(jī)制和責(zé)任追究機(jī)制。責(zé)任是公共服務(wù)合作供給面臨的最艱巨問(wèn)題。公共服務(wù)合作供給強(qiáng)調(diào)不同的供給主體的功能整合，在合作的過(guò)程中沒(méi)有明顯的委托人與代理人，也沒(méi)有主導(dǎo)一切的權(quán)力機(jī)關(guān)，容易造成沒(méi)有人負(fù)責(zé)的局面。明確不同供給主體的責(zé)任能夠防止他們之間相互推諉扯皮，增強(qiáng)合作供給的回應(yīng)性和責(zé)任性，還能防止政府對(duì)其他供給主體的隨意干預(yù)，保證非政府供給主體的自主性。除建立責(zé)任分擔(dān)機(jī)制外，公共服務(wù)合作供給還應(yīng)建立責(zé)任追究機(jī)制。雖然政府作為公共利益的代表扮演著公共服務(wù)供給的最終責(zé)任者的角色，但并不排除其他供給主體在提供公共服務(wù)的過(guò)程中承擔(dān)一定的責(zé)任。當(dāng)公眾對(duì)所獲得的服務(wù)不滿意時(shí)，公眾可以直接向服務(wù)的提供者追究責(zé)任，也可以選擇追究政府的責(zé)任，但無(wú)論采取哪種方法，政府都應(yīng)該是最終責(zé)任的承擔(dān)者。如果服務(wù)的提供者不能兌現(xiàn)或公眾追訴行政責(zé)任時(shí)，政府仍將負(fù)責(zé)。如果公眾選擇直接向政府追究責(zé)任，那么政府應(yīng)該先承擔(dān)所有的責(zé)任，然后再向服務(wù)的提供者行使追償權(quán)。

（三）強(qiáng)化公共服務(wù)供給的法律保障公共服務(wù)的供給應(yīng)建立在法制的基礎(chǔ)上，通過(guò)法治化的途徑，使公共服務(wù)的供給獲得穩(wěn)定的法律保障。雖然我國(guó)已經(jīng)建立了包括法律、法規(guī)和部門規(guī)章三個(gè)層次的公共服務(wù)供給法律體系，但存在著法律體系碎片化、相關(guān)的法律缺位等問(wèn)題。因此，公共服務(wù)的供給側(cè)改革應(yīng)強(qiáng)化公共服務(wù)供給的法律保障，完善公共服務(wù)供給的相關(guān)立法并對(duì)相關(guān)的法律進(jìn)行整合。

1.加快公共財(cái)政立法。公共財(cái)政與公共服務(wù)供給關(guān)系密切。公共服務(wù)的有效供給需要公共財(cái)政給予經(jīng)濟(jì)支持。然而，我國(guó)的公共財(cái)政支出存在著“缺位”、“錯(cuò)位”、“越位”等問(wèn)題，不同層級(jí)政府的公共服務(wù)財(cái)政支出與財(cái)政收入不相匹配，公共財(cái)政支出結(jié)構(gòu)與公眾的公共服務(wù)需求不相適應(yīng)，轉(zhuǎn)移支付制度缺少規(guī)范性。因此，為了實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的有效供給，必須用法律來(lái)調(diào)整公共財(cái)政關(guān)系，合理劃分不同層級(jí)政府間的財(cái)權(quán)和事權(quán)，明確不同層級(jí)政府的財(cái)政支出義務(wù)，規(guī)范不同層級(jí)政府間的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。首先，以立法的形式明確劃分不同層級(jí)政府間的財(cái)權(quán)和事權(quán)。目前我國(guó)中央政府和地方政府間的財(cái)政收支劃分的法律依據(jù)主要有《中華人民共和國(guó)憲法》和《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》。這兩部法律都過(guò)于籠統(tǒng)，缺少對(duì)政府間事權(quán)和財(cái)政支出范圍的具體規(guī)定。借鑒世界發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，可以通過(guò)完善《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》或者制定《中華人民共和國(guó)財(cái)政法》明確不同層級(jí)政府間的公共服務(wù)責(zé)任和公共財(cái)政支出的范圍，保證各級(jí)政府依法履行公共服務(wù)職責(zé)。其次，加快制定財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法。在建立起規(guī)范的中央政府對(duì)地方政府的轉(zhuǎn)移制度的基礎(chǔ)上，制定不同層級(jí)的地方政府間縱向的轉(zhuǎn)移支付制度和不同地區(qū)間的橫向的轉(zhuǎn)移支付制度。明確轉(zhuǎn)移支付的法定程序，包括轉(zhuǎn)移支付的決策程序、審批程序、支付程序和監(jiān)督程序，防止轉(zhuǎn)移支付的隨意性和人為性。

2.建立規(guī)范、權(quán)威的公共服務(wù)供給法律體系。我國(guó)現(xiàn)行的規(guī)范公共服務(wù)供給的法律條文較多，但都分散于各種法律規(guī)章中，如《中華人民共和國(guó)反壟斷法》、《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》，且法律條文不規(guī)范，甚至有些法律條文相沖突。公共服務(wù)供給側(cè)改革應(yīng)通過(guò)縱向梳理中央政府和地方政府的與公共服務(wù)供給有關(guān)的法律法規(guī)，橫向梳理不同地方政府的與公共服務(wù)供給有關(guān)的法律法規(guī)，制定一部完整的、具有權(quán)威性的《公共服務(wù)供給法》，使公共服務(wù)供給做到有法可依。

3.修訂促進(jìn)社會(huì)組織發(fā)展的法律法規(guī)。我國(guó)現(xiàn)行的政策法律對(duì)社會(huì)組織的約束大大超過(guò)了對(duì)社會(huì)組織的扶持。因此，公共服務(wù)的供給側(cè)改革應(yīng)修訂促進(jìn)社會(huì)組織發(fā)展的法律法規(guī)。首先，應(yīng)出臺(tái)一部《社會(huì)組織法》來(lái)統(tǒng)領(lǐng)與社會(huì)組織有關(guān)的其他的規(guī)章制度。目前我國(guó)關(guān)于社會(huì)組織的制度規(guī)定層次不高，還沒(méi)有上升到法律的層面，只是一些行政條例或執(zhí)行辦法。因此，應(yīng)通過(guò)制定一部社會(huì)組織法來(lái)替代原有的立法層次較低的行政法規(guī)。其次，政府應(yīng)針對(duì)不同的社會(huì)組織分門別類地制定相應(yīng)的規(guī)章制度。我國(guó)的社會(huì)組織比較復(fù)雜。按照組織性質(zhì)，社會(huì)組織可以劃分為公益性社會(huì)組織和互益性社會(huì)組織；按照組織體制又可以把社會(huì)組織分為會(huì)員制和非會(huì)員制。這兩種劃分標(biāo)準(zhǔn)具有一定的關(guān)聯(lián)性。會(huì)員制的社會(huì)組織如行業(yè)協(xié)會(huì)等通常是維護(hù)組織成員的共同利益或追求共同興趣的組織，從組織性質(zhì)上來(lái)看他們大多屬于互益型的社會(huì)組織。而像基金會(huì)這類非會(huì)員制的社會(huì)組織，從性質(zhì)上看基本上都屬于公益性的組織。當(dāng)然，這兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)并非完全重合。因此，應(yīng)在《社會(huì)組織法》的指引下，對(duì)不同類別的社會(huì)組織建立分類監(jiān)管的行政法規(guī)體系。

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