王麗欣,崔 濤

(1.黑龍江省測繪地理信息學會，黑龍江 哈爾濱 150081；2.山東正元數(shù)字城市建設(shè)有限公司，山東 煙臺 264670)

自然資源統(tǒng)一登記中的測繪地理信息支撐作用

王麗欣1,崔 濤2

(1.黑龍江省測繪地理信息學會，黑龍江 哈爾濱 150081；2.山東正元數(shù)字城市建設(shè)有限公司，山東 煙臺 264670)

2016年12月，國土資源部等七部委聯(lián)合下發(fā)《自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記辦法(試行)》，標志著自然資源統(tǒng)一登記制度在我國開始實施。自然資源統(tǒng)一登記是測繪地理信息服務(wù)社會管理與經(jīng)濟建設(shè)的新領(lǐng)域，測繪地理信息在自然資源統(tǒng)一登記中起著重要的支撐作用。在分析自然資源特點和自然資源統(tǒng)一登記意義的基礎(chǔ)上，依據(jù)測繪地理信息在日漸成熟的不動產(chǎn)統(tǒng)一登記中的重要作用，論述現(xiàn)代測繪技術(shù)和地理信息技術(shù)在自然資源統(tǒng)一登記中的地位和作用，對自然資源統(tǒng)一登記的開展有指導和借鑒意義。

自然資源；統(tǒng)一登記；測繪地理信息；支撐

“十三五”期間，我國將進一步推進自然資源管理制度改革，對國家公園、自然保護區(qū)、礦產(chǎn)、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源進行統(tǒng)一確權(quán)登記，建立歸屬清晰、權(quán)責明確、監(jiān)管有效的自然資源產(chǎn)權(quán)體系，將用途管制進一步擴大到所有自然生態(tài)空間。自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記是一項涉及面廣、關(guān)乎國計民生的大事，涵蓋自然資源權(quán)力體系和登記制度的建立、登記機構(gòu)的明確和登記類型的選擇、登記程序和登記事項的確立等一系列事項，在我國現(xiàn)行自然資源管理格局下，涉及專業(yè)多、牽扯范圍廣，事關(guān)國家、集體和個人的切身利益，需要統(tǒng)籌兼顧，更需要強有力的政策保障和技術(shù)支撐，并非一蹴而就，現(xiàn)代測繪地理信息技術(shù)在自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記中起著重要的支撐作用。

1 自然資源特性及自然資源統(tǒng)一登記

1.1 自然資源特性

自然資源是人類賴以生存和發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)。學者通常從自然、經(jīng)濟、環(huán)境的視角定義自然資源。這里可以把自然資源理解為：在一定時間內(nèi)，在當前可能的技術(shù)條件下，能夠產(chǎn)生經(jīng)濟價值，提高人類當前和未來福祉的自然環(huán)境要素的總稱。自然資源的存在形態(tài)可能是具有實物形態(tài)的自然物質(zhì)，也可能是以非實物形態(tài)存在的自然能量和某種條件。自然資源具有能夠產(chǎn)生生產(chǎn)力、資源的有限性、分布的空間性等自然屬性，同時具有權(quán)籍多樣性、供給稀缺性、用途多樣性、可轉(zhuǎn)換為資產(chǎn)等社會經(jīng)濟屬性。當自然資源轉(zhuǎn)化為自然資產(chǎn)時，可稱為自然資源資產(chǎn)。

1.2 自然資源統(tǒng)一登記

自然資源統(tǒng)一登記即是對全部國土空間內(nèi)的自然資源進行統(tǒng)一確權(quán)登記，是貫徹黨的十八屆三中全會精神、全面深化改革的重大舉措，涉及自然資源產(chǎn)權(quán)制度、用途管制制度和生態(tài)文明體制改革。通過自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記，明確其歸屬和用途，是尊重自然、順應(yīng)自然、保護自然的重要體現(xiàn)，有利于理順自然資源管理的責權(quán)關(guān)系，建立統(tǒng)一的確權(quán)登記系統(tǒng)，推進確權(quán)登記法制化，為構(gòu)建自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度夯實基礎(chǔ)。

自然資源統(tǒng)一登記是指國家指定的、唯一的登記機構(gòu)，依法對與自然資源相關(guān)的事項進行記載登記的過程和結(jié)果。登記在某種程度上是公示制度的一部分，是構(gòu)成權(quán)利取得和轉(zhuǎn)讓的部分內(nèi)容，是權(quán)利發(fā)生效力以對抗其他人的一種補充。

自然資源統(tǒng)一登記受到法律的制約和調(diào)整，主要包括：一是與土地登記相關(guān)的法律，包括土地法、土地登記法或不動產(chǎn)登記法等，是自然資源統(tǒng)一登記的基礎(chǔ)；二是與自然資源相關(guān)的單行法及相應(yīng)的登記法，如水法、森林法、礦產(chǎn)資源法等，用于調(diào)整特定內(nèi)容與統(tǒng)一登記的關(guān)系；三是政府信息公開和信息保護方面的法律，用以調(diào)整自然資源登記信息公開和保密的內(nèi)容與范圍。

2 不動產(chǎn)統(tǒng)一登記與自然資源統(tǒng)一登記的關(guān)系

大多數(shù)自然資源都是以土地為依托，土地是多數(shù)自然資源的載體，因其穩(wěn)定性和完備性，是自然資源的參照系。

已經(jīng)開展的單一門類自然資源確權(quán)登記為自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記奠定了基礎(chǔ)。在我國，相對于自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記，不動產(chǎn)的統(tǒng)一確權(quán)登記起步略早。2013年11月，國務(wù)院常務(wù)會議做出了整合分散在多個部門的不動產(chǎn)登記職責，由國土資源部負責指導監(jiān)督全國土地、房屋、草原、林地、海域等不動產(chǎn)統(tǒng)一登記，做到登記機構(gòu)、登記簿冊、登記依據(jù)和信息平臺“四統(tǒng)一”的決定，開啟了不動產(chǎn)統(tǒng)一確權(quán)登記的大幕。2015年3月國土資源部下發(fā)了《關(guān)于做好不動產(chǎn)權(quán)籍調(diào)查的通知》，頒布了《不動產(chǎn)登記暫行條例》，先后下發(fā)了《不動產(chǎn)權(quán)籍調(diào)查技術(shù)方案》《不動產(chǎn)登記暫行條例實施細則》。所有這些文件表明，不動產(chǎn)統(tǒng)一確權(quán)登記制度在我國無論是在政策層面，還是在技術(shù)層面都已經(jīng)落地生根，具備了普遍實施的條件。不動產(chǎn)統(tǒng)一登記具有較好的實踐基礎(chǔ)，到目前為止，我國已經(jīng)完成了兩次土地利用現(xiàn)狀調(diào)查，相繼開展了地籍調(diào)查、集體土地所有權(quán)調(diào)查、集體建設(shè)用地和宅基地使用權(quán)調(diào)查、集體土地承包經(jīng)營權(quán)調(diào)查和基礎(chǔ)地理國情普查，土地、礦產(chǎn)、森林、草原、水利等專業(yè)調(diào)查與監(jiān)測也相繼開展，初步摸清了自然資源的家底，為自然資源統(tǒng)一登記做了很好的鋪墊。自住房制度改革以來，房屋產(chǎn)權(quán)登記已在全國城鄉(xiāng)普遍開展。不動產(chǎn)統(tǒng)一確權(quán)登記的實踐證明，在我國開展不動產(chǎn)統(tǒng)一確權(quán)登記時機已經(jīng)成熟，順應(yīng)了時代的發(fā)展要求，促進了經(jīng)濟健康有序的發(fā)展，成為治國理政的重要抓手、依法治國的鮮明標志，也為廣大人民群眾所普遍接受。

在《自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記辦法(試行)》中，對自然資源登記的類型、登記的程序、通告和公告、自然資源調(diào)查、登記審核和登記簿等內(nèi)容做了規(guī)定。其中，自然資源的分類和調(diào)查是自然資源登記的重要基礎(chǔ)。土地利用現(xiàn)狀分類是自然資源統(tǒng)一分類的基礎(chǔ)，雖然在目前的自然資源管理、保護等工作中，各部門形成了各自的自然資源分類體系，對自然資源類型的理解也不盡相同，但無論是哪種分類體系，都是以土地作為最基本的依托和基礎(chǔ)，多數(shù)自然資源就是以土地的形態(tài)存在的，有些自然資源則是依附于土地而存在。由此可見，土地是多數(shù)自然資源的載體，對自然資源類型的登記，也應(yīng)以土地利用現(xiàn)狀分類為基礎(chǔ)?，F(xiàn)代測繪地理信息技術(shù)是自然資源調(diào)查的主要手段，無論是在土地利用現(xiàn)狀調(diào)查，還是不動產(chǎn)統(tǒng)一確權(quán)登記，都是利用測繪地理信息技術(shù)手段完成的。

3 測繪在自然資源統(tǒng)一登記中的保障作用

自然資源登記信息具有數(shù)據(jù)量大、時空變化不確定、隱蔽性較強等特點，同時具有多尺度性、結(jié)構(gòu)多樣、高度關(guān)聯(lián)等特性。自然資源的登記信息只是浩瀚的自然資源信息的一部分，隨著信息采集手段的提升、信息管理技術(shù)的完善、登記用途的不斷擴展、社會發(fā)展對自然資源各種信息的需求不斷增加，自然資源登記的信息量也將增加?，F(xiàn)代測繪地理信息技術(shù)為自然資源的統(tǒng)一確權(quán)登記提供了強有力的支撐。

3.1 不動產(chǎn)統(tǒng)一登記中的測繪地理信息支撐作用

測繪是借助一定的儀器設(shè)備，測定地球表面的地物、地貌的幾何位置和屬性的一門應(yīng)用技術(shù)。2002年修訂的《測繪法》專門用一章描述界線測繪和其他測繪，其中第十八條、十九條、二十條確立了與不動產(chǎn)登記密切相關(guān)的地籍測繪、權(quán)屬測繪、房產(chǎn)測繪制度，并對市場準入做出了規(guī)定。在實施不動產(chǎn)統(tǒng)一登記以前，不動產(chǎn)隸屬的國務(wù)院各部門分別在對土地、房屋、林地、海域、農(nóng)地等不動產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記無論在政策層面還是技術(shù)層面都做了相應(yīng)規(guī)定，都明確了不動產(chǎn)測繪成果是必備的登記資料之一。我國不動產(chǎn)測繪的法律基礎(chǔ)業(yè)已存在，制度框架已經(jīng)基本確立，技術(shù)規(guī)程已經(jīng)明確，不動產(chǎn)測繪是不動產(chǎn)統(tǒng)一登記中不可或缺的重要環(huán)節(jié)之一。

現(xiàn)代測繪地理信息技術(shù)為不動產(chǎn)統(tǒng)一登記提供了有力支撐?，F(xiàn)代大地測量技術(shù)為不動產(chǎn)統(tǒng)一登記提供可靠的地理坐標參考框架。國家大地坐標系CGCS2000在不動產(chǎn)統(tǒng)一登記中得到廣泛應(yīng)用，它是全球地心坐標系在我國的具體體現(xiàn)，能為我國全域范圍內(nèi)不動產(chǎn)統(tǒng)一登記提供精確的地理坐標參考框架，其優(yōu)越性得到了充分顯現(xiàn)。現(xiàn)代航空航天遙感技術(shù)為不動產(chǎn)統(tǒng)一登記提供了有效的數(shù)據(jù)獲取手段，大幅度提高了不動產(chǎn)登記的效率和精度，隨著技術(shù)進步，遙感數(shù)據(jù)獲取的成本進一步降低，精度則大幅度提高，其作用愈發(fā)不可替代。地理信息系統(tǒng)技術(shù)為不動產(chǎn)測繪的數(shù)據(jù)管理和信息系統(tǒng)建設(shè)提供了可靠支撐，使得不動產(chǎn)統(tǒng)一登記得以實現(xiàn)數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化和智能化。

3.2 自然資源統(tǒng)一登記中的測繪地理信息支撐作用

《自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記辦法(試行)》把自然資源的坐落、空間范圍、面積、類型以及數(shù)量、質(zhì)量等自然狀況作為自然資源登記簿的首選項。強調(diào)自然資源登記簿附圖內(nèi)容要包括自然資源登記范圍界線、面積，所有權(quán)主體名稱，已登記的不動產(chǎn)權(quán)利界線，不同類型自然資源的邊界、面積等信息。要求自然資源登記簿附圖要以土地利用現(xiàn)狀調(diào)查(自然資源調(diào)查)、不動產(chǎn)權(quán)籍調(diào)查相關(guān)圖件為基礎(chǔ)，結(jié)合各類自然資源普查或調(diào)查成果，通過相應(yīng)的實地調(diào)查工作繪制生成。

除常規(guī)的不動產(chǎn)外，自然資源通常具有邊界的不確定性、主體的隱蔽性、分布的多樣性等特點，這些都給自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記帶來困難。在進行自然資源統(tǒng)一登記時，要針對自然資源的不同特點，依據(jù)相關(guān)規(guī)程區(qū)別對待。對國家公園、自然保護區(qū)、濕地等自然資源登記重點在權(quán)屬調(diào)查和界限確認，要綜合利用以往的土地調(diào)查及界限測繪成果，充分依靠政府和業(yè)主單位，仔細研判相關(guān)資料，努力做到權(quán)屬合法、界址合理、數(shù)據(jù)準確。主要測繪手段可以利用高分遙感影像或航飛影像，輔助利用全球定位系統(tǒng)、全站儀等常規(guī)測繪技術(shù)，實現(xiàn)資源要素的精確定位，利用不動產(chǎn)數(shù)據(jù)管理平臺對登記數(shù)據(jù)進行建庫、檢索、分析及發(fā)布。對水資源要素由于其邊界的不確定性和用途的多樣性，可根據(jù)登記用途采用定點測繪、邊界測繪和面積測繪等多種手段進行地理數(shù)據(jù)采集，根據(jù)需要建設(shè)信息系統(tǒng)加以管理和利用。對已探明的礦產(chǎn)資源的登記測繪可利用礦產(chǎn)的勘探資料，結(jié)合大地測量和礦山測量成果，依據(jù)相關(guān)文件結(jié)合現(xiàn)場調(diào)查測繪進行。

4 結(jié)束語

不動產(chǎn)統(tǒng)一確權(quán)登記為自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記奠定了基礎(chǔ)，測繪地理信息技術(shù)服務(wù)于不動產(chǎn)統(tǒng)一確權(quán)登記的實踐為其在自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記中作為有效的調(diào)查手段積累了經(jīng)驗；自然資源統(tǒng)一登記開拓了測繪地理信息服務(wù)于依法治國和經(jīng)濟建設(shè)的新領(lǐng)域，同時，測繪地理信息技術(shù)又為自然資源的統(tǒng)一登記提供了有力支撐。在不動產(chǎn)統(tǒng)一確權(quán)登記中，測繪地理信息技術(shù)發(fā)揮了舉足輕重的支撐作用，取得的效果得到了社會各界的認可。在自然資源的統(tǒng)一登記中，必將依托測繪地理信息技術(shù)的支撐，達到自然資源統(tǒng)一登記之目的。

[1] 國土資源部，中英編辦，財政部，等．關(guān)于印發(fā)《自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記辦法(試行)》的通知[EB/OL]．(2016-12-24)[2017-02-20].http://www.gow.cn/xinwen/2016-12-24/conten_5152458.htm.

[2] 李淑清，高遠，范咪娜.一種高效的城市部件普查方法[J]．測繪工程，2016，25(11)：76-80.

[3] 葉曉婷,王麗欣.統(tǒng)一登記背景下的不動產(chǎn)測繪的現(xiàn)狀與前景分析[J].測繪與空間地理信息,2017,40(1):140-142.

[4] 陳麗萍，吳初國，劉麗，等．國外自然資源登記制度及對我國啟示[J]．國土資源情報，2016(5)：3-10.

[5] 謝高地，曹淑艷，王浩，等．自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度的發(fā)展趨勢[J]．陜西師范大學學報( 哲學社會科學版)，2015(5):161-166.

[6] 桂德竹，張成成．測繪支撐不動產(chǎn)登記“四統(tǒng)一”的思考[J]．測繪與空間地理信息，2015，38(6)：1-5．

[7] 李柏，李平．不動產(chǎn)統(tǒng)一登記后的測繪對策研究[J]．山西建筑，2013(28) :12-23．

[8] 黃偉．中國土地登記制度研究[D]．武漢：武漢大學, 2004．

[9] 穆?。粍赢a(chǎn)統(tǒng)一登記難點分析及建議[J]．農(nóng)業(yè)與技術(shù)，2016(2)：243-244．

[責任編輯：張德福]

Surveying geographic information plays a supporting role in unified natural resources registration

WANG Lixin1, CUI Tao2

(1.Heilongjiang Provincial Society of Surveying, Mapping and Geoinformation, Harbin 150081, China; 2.Shandong Zhengyuan Digital Urban Construction Co.,Ltd., Yantai 264670, China)

In Dec, 2016, seven cabinet departments of China, including Ministry of Land and Resource, jointly issued the Measures for Registration of Natural Resource Rights (trial), which was a symbol to illustrate the unified natural resource registration came into effect in our country. This system is a frontier in which surveying geographic information serves social administration and economic construction and it confirms surveying geographic information plays a supporting role in unified natural resources registration. On the basis of analyzing the characteristics and significance of unified natural resource registration, according to the fact that surveying geographic information plays an important role in maturing unified real estate registration, the paper explores the function and significance of modern surveying technology and geographic information technology, and gives the instructive guidance to some extent in the practice of unified natural resource registration.

natural resource; unified registration; surveying geographic information; supporting role

2017-02-28

王麗欣(1966-)，女，高級工程師.

著錄：王麗欣,崔濤.自然資源統(tǒng)一登記中的測繪地理信息支撐作用[J].測繪工程，2017，26(8)：68-70，76.

10.19349/j.cnki.issn1006-7949.2017.08.014

P208

A

1006-7949(2017)08-0068-03