胥愛貴/江蘇省扶貧工作領(lǐng)導(dǎo)小組副組長

探索建立緩解相對貧困的長效機(jī)制

胥愛貴/江蘇省扶貧工作領(lǐng)導(dǎo)小組副組長

根據(jù)貧困問題研究范圍和角度的差異性，理論界常將貧困劃分為絕對貧困和相對貧困。絕對貧困是指在特定社會(huì)生產(chǎn)方式和生活方式下，個(gè)人或家庭依靠勞動(dòng)所得或其他合法收入，不能滿足其最基本生存需要，生命延續(xù)受到威脅。相對貧困則是對特定參照群體而言的，即同一時(shí)期，不同地區(qū)或不同階層成員之間由于主觀認(rèn)定的可維持生存水準(zhǔn)的差別而產(chǎn)生的貧困。

2011年，我國確定了2300元（2010年不變價(jià)）的扶貧標(biāo)準(zhǔn)，主要還是著眼于解決絕對貧困問題。按照購買力平價(jià)換算，這樣的標(biāo)準(zhǔn)，相當(dāng)于每人每天2.2美元，略高于國際上通用極端貧困標(biāo)準(zhǔn)1.9美元。聯(lián)合國2030發(fā)展議程提出，全球2030年解決貧困問題。我國提出到2020年實(shí)現(xiàn)絕對貧困人口全部脫貧，這個(gè)目標(biāo)要比聯(lián)合國明確的全球目標(biāo)提前10年。按照我國現(xiàn)行扶貧標(biāo)準(zhǔn)，考慮物價(jià)指數(shù)，到2020年約為4000元。2015年底，江蘇人均收入4000元以下低收入人口實(shí)現(xiàn)脫貧，提前實(shí)現(xiàn)了國家脫貧攻堅(jiān)目標(biāo)，進(jìn)入緩解相對貧困、縮小收入差距、促進(jìn)共同富裕的新的歷史階段。黨的十九大報(bào)告指出，讓貧困人口和貧困地區(qū)同全國一道進(jìn)入全面小康社會(huì)是我們黨的莊嚴(yán)承諾。我們要按照中央的要求，堅(jiān)決打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，在解決好絕對貧困之后，建立緩解相對貧困的長效機(jī)制，確保全面建成小康社會(huì)，一個(gè)不能少，共同富裕路上，一個(gè)不能掉隊(duì)。

一、緩解相對貧困是一項(xiàng)長期任務(wù)

解決絕對貧困問題，只是完成了最基本的扶貧任務(wù)，貧困現(xiàn)象依然會(huì)長期存在。在絕對貧困人口減少或消除的同時(shí)，相對貧困問題就會(huì)日益凸顯。在市場經(jīng)濟(jì)效率優(yōu)先的原則下，由于體制、機(jī)制、自然、地理、歷史以及個(gè)體自身素質(zhì)等因素的綜合作用，社會(huì)成員之間的貧困差距會(huì)擴(kuò)大。換句話說，在一定條件下，絕對貧困可以完全解決，但相對貧困卻會(huì)始終存在，處理不好有可能呈現(xiàn)加劇趨勢。

習(xí)近平總書記指出，我們五百年以后還會(huì)有貧困。在2015年11月中央扶貧開發(fā)工作會(huì)議上，他強(qiáng)調(diào)，我們必須深刻認(rèn)識我國貧困問題的長期性、艱巨性、復(fù)雜性，做好打持久戰(zhàn)的思想準(zhǔn)備。即使全面建成小康社會(huì)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)，我國仍處于社會(huì)主義初級階段，一定程度上的貧困問題肯定仍然會(huì)存在。總書記的重要講話充分說明，我國扶貧開發(fā)是一項(xiàng)長期的歷史任務(wù)。

貧困是相對的，一個(gè)社會(huì)總會(huì)存在相對貧困問題，如美國確定貧困人口比例在10%到15%，歐盟是15%，英國是18%。國際組織、發(fā)達(dá)國家和地區(qū)普遍重視貧困標(biāo)準(zhǔn)制定和反貧困工作。經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織在1976年組織了對其成員國的一次大規(guī)模調(diào)查后提出了一個(gè)貧困標(biāo)準(zhǔn)，即以一個(gè)國家或地區(qū)社會(huì)中位收入或平均收入的50%作為這個(gè)國家或地區(qū)的貧困線，這就是后來被廣泛運(yùn)用的國際貧困標(biāo)準(zhǔn)。美國2017年3人家庭貧困標(biāo)準(zhǔn)為20420美元，4人家庭為24600美元。英國貧困線標(biāo)準(zhǔn)是家庭可支配所得中位數(shù)60%，但同時(shí)監(jiān)測中位數(shù)的50%及70%。歐盟成員國貧困線為收入中位數(shù)50%或60%。日本厚生勞動(dòng)省根據(jù)國際公認(rèn)的標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定了最低貧困線，4口之家年收入為2.2萬美元，相當(dāng)于普通日本中等家庭收入的一半。新加坡沒有官方貧困線，最常用的標(biāo)準(zhǔn)是收入最低的20%住戶。上述情況表明，無論以收入中位數(shù)或住戶比例，都是相對貧困的的概念范疇。諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)獲得者阿瑪?shù)賮?森說過，即使我們的世界已變得空前的富裕，這個(gè)世界也是極其貧困和驚人的不平等的。因此，緩解相對貧困問題已成為國際國內(nèi)的普遍共識。

二、江蘇在緩解相對貧困方面進(jìn)行了有益探索

消除貧困，實(shí)現(xiàn)共同富裕，是社會(huì)主義的本質(zhì)要求。江蘇始終堅(jiān)持共同富裕的方向，經(jīng)濟(jì)越發(fā)展，越重視扶貧，扶貧的力度和標(biāo)準(zhǔn)也隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展不斷提高。江蘇這些年來一直用幫扶絕對貧困的力度來幫扶相對貧困，不僅扶人、扶村、扶縣，還扶片區(qū)、扶區(qū)域，取得了歷史性的進(jìn)步。自上世紀(jì)九十年代到2015年的20多年間，先后以農(nóng)民人均純收入1500元、2500元和4000元作為扶貧標(biāo)準(zhǔn)，組織實(shí)施了三個(gè)階段的大規(guī)模扶貧開發(fā)行動(dòng)。一是以解決困難群眾溫飽問題、改善基本生產(chǎn)生活條件為主要目標(biāo)的扶貧開發(fā)。1992年，省委、省政府向蘇北貧困縣派駐“社教與扶貧”工作隊(duì)，實(shí)施以農(nóng)村改水、通電、通達(dá)、安居、中低產(chǎn)農(nóng)田改造五大扶貧工程為主要內(nèi)容的“扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃”。到2000年底，基本實(shí)現(xiàn)了計(jì)劃目標(biāo)，蘇北地區(qū)實(shí)現(xiàn)了村村通公路，基本消滅草危房。二是以消除絕對貧困現(xiàn)象為主要目標(biāo)的扶貧開發(fā)。2005年至2007年，江蘇省以1500元為扶貧標(biāo)準(zhǔn)，部署實(shí)施了“千村萬戶幫扶工程”，順利完成了310萬人的脫貧任務(wù)。2008年，按照世界銀行當(dāng)時(shí)提出的人均生活費(fèi)1天1美元的減貧標(biāo)準(zhǔn)，省委、省政府將扶貧標(biāo)準(zhǔn)從1500元提高到2500元，組織實(shí)施“脫貧攻堅(jiān)工程”。到2011年底，脫貧攻堅(jiān)5年任務(wù)4年完成，蘇北468萬農(nóng)村貧困人口基本實(shí)現(xiàn)脫貧，1011個(gè)經(jīng)濟(jì)薄弱村基本達(dá)到“八有”。應(yīng)該說，這是江蘇扶貧開發(fā)的一個(gè)重要階段，基本消除了絕對貧困現(xiàn)象，扶貧開發(fā)轉(zhuǎn)到鞏固脫貧成果、促進(jìn)全面小康的新階段。三是以解決幫扶對象收入低、沒錢用和基本公共服務(wù)差為主要目標(biāo)的扶貧開發(fā)。按照2011年底中央扶貧開發(fā)工作會(huì)議提出的“東部有條件地區(qū)要提高扶貧開發(fā)水平，率先探索減少相對貧困、實(shí)現(xiàn)共同富?！惫ぷ饕螅∥?、省政府于2012年部署實(shí)施脫貧奔小康工程，確定用4年時(shí)間，使農(nóng)村411萬低收入人口收入達(dá)到4000元，1533個(gè)經(jīng)濟(jì)薄弱村基本實(shí)現(xiàn)新“八有”。經(jīng)過各方面的共同努力，到2015年底，江蘇省411萬低收入人口如期脫貧，1533個(gè)經(jīng)濟(jì)薄弱村實(shí)現(xiàn)脫貧增收目標(biāo)，取得了明顯的階段性成效。

全面消除絕對貧困現(xiàn)象，并不意味著江蘇從此“無貧可扶”和扶貧工作終結(jié)，而是要求轉(zhuǎn)變扶貧開發(fā)戰(zhàn)略，積極探索緩解相對貧困的長效機(jī)制。2015年底中央作出打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)決策后，江蘇省委省政府決定“十三五”期間組織實(shí)施脫貧致富奔小康工程，到2020年使全省農(nóng)村低收入人口人均年收入達(dá)到6000元，生活水平明顯提高，義務(wù)教育、基本醫(yī)療和公共服務(wù)得到有效保障；經(jīng)濟(jì)薄弱村集體經(jīng)濟(jì)年收入達(dá)到18萬元；重點(diǎn)片區(qū)和革命老區(qū)面貌顯著改善，基本公共服務(wù)主要指標(biāo)接近全省平均水平；省重點(diǎn)幫扶的12個(gè)縣（區(qū)）分批全部退出；各地以縣（市）為單位基本建立緩解相對貧困的長效機(jī)制。

江蘇持續(xù)扶貧所帶來的收獲是巨大的、多方面的。首先是被扶持的地區(qū)較快地增加了經(jīng)濟(jì)收入，生產(chǎn)生活條件明顯改善，推動(dòng)了不同地區(qū)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展，對江蘇經(jīng)濟(jì)發(fā)展全局意義重大。其次是大多數(shù)得到幫扶的群眾脫貧增收，與全省人民一道共享改革發(fā)展成果，增強(qiáng)了獲得感和幸福感，減少了社會(huì)矛盾，這對于社會(huì)和諧穩(wěn)定極為寶貴。第三是通過持續(xù)扶貧，幫助解決民生等實(shí)際問題，不斷縮小貧富差距，走向共同富裕，增強(qiáng)了經(jīng)濟(jì)薄弱地區(qū)群眾對黨和政府的信賴，有利于鞏固黨的群眾基礎(chǔ)和執(zhí)政基礎(chǔ)。同時(shí)，持續(xù)扶貧對先富起來的部分地區(qū)干部群眾也起到“清醒劑”的作用，使他們正視經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的“短板”，關(guān)心幫助生活依然相對困難的社會(huì)群體，真正實(shí)現(xiàn)習(xí)近平總書記視察江蘇講話時(shí)強(qiáng)調(diào)的“讓廣大農(nóng)民都過上幸福美滿的好日子，一個(gè)都不能少，一戶都不能落”的目標(biāo)。

三、建立緩解相對貧困長效機(jī)制任重道遠(yuǎn)

習(xí)近平總書記在十九大報(bào)告中指出，從現(xiàn)在到2020年，是全面建成小康社會(huì)決勝期。我們既要全面建成小康社會(huì)、實(shí)現(xiàn)第一個(gè)百年奮斗目標(biāo)，又要乘勢而上開啟全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家新征程，向第二個(gè)百年奮斗目標(biāo)進(jìn)軍。江蘇要高水平全面建成小康社會(huì)，農(nóng)村低收入人口脫貧增收是一個(gè)標(biāo)志性的指標(biāo)。在緩解相對貧困、縮小收入差距、促進(jìn)共同富裕的新的歷史階段，要堅(jiān)持創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念，把低收入農(nóng)戶增收致富、經(jīng)濟(jì)薄弱鄉(xiāng)村加快發(fā)展作為率先全面建成小康社會(huì)的重大使命，把實(shí)施脫貧致富奔小康工程作為“兩聚一高”新實(shí)踐的重要內(nèi)容，堅(jiān)持精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧，堅(jiān)持省負(fù)總責(zé)、市縣抓落實(shí)的工作機(jī)制，壓實(shí)各級黨委、政府的責(zé)任，以更高標(biāo)準(zhǔn)、更實(shí)舉措、更大力度做好扶貧開發(fā)工作，探索建立緩解相對貧困的長效機(jī)制，為我國中西部地區(qū)實(shí)現(xiàn)脫貧攻堅(jiān)目標(biāo)后的持續(xù)扶貧開發(fā)提供借鑒。要在科學(xué)制定相對貧困幫扶標(biāo)準(zhǔn)和精準(zhǔn)確定幫扶對象的前提下，著力從以下幾個(gè)方面下功夫。

一是突出產(chǎn)業(yè)扶貧。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，“發(fā)展產(chǎn)業(yè)是實(shí)現(xiàn)脫貧的根本之策。要因地制宜，把培育產(chǎn)業(yè)作為推動(dòng)脫貧攻堅(jiān)的根本出路”。堅(jiān)持將產(chǎn)業(yè)發(fā)展與精準(zhǔn)扶貧相結(jié)合，走精準(zhǔn)產(chǎn)業(yè)扶貧新路子。立足當(dāng)?shù)刈匀环A賦，挖掘地方特色資源，宜農(nóng)則農(nóng)、宜牧則牧、宜林則林、宜游則游。堅(jiān)持將現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展要求與扶貧對象自身特點(diǎn)相結(jié)合，根據(jù)低收入農(nóng)戶的家庭狀況和發(fā)展愿望，合理選擇產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，因戶因人施策。推廣“一村一品一店”模式，實(shí)現(xiàn)差異化發(fā)展，促進(jìn)低收入農(nóng)戶增收致富。

二是鼓勵(lì)就業(yè)創(chuàng)業(yè)。實(shí)現(xiàn)有勞動(dòng)能力者穩(wěn)定就業(yè)，有創(chuàng)業(yè)愿望者成功創(chuàng)業(yè)，是低收入農(nóng)戶脫貧的主要措施。要深入推進(jìn)“造血”式扶貧，激發(fā)低收入農(nóng)戶內(nèi)生動(dòng)力。大力實(shí)施農(nóng)村創(chuàng)業(yè)富民行動(dòng)，為低收入農(nóng)戶勞動(dòng)力自主創(chuàng)業(yè)提供創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)補(bǔ)貼、創(chuàng)業(yè)擔(dān)保貸款貼息、一次性創(chuàng)業(yè)補(bǔ)貼、租金補(bǔ)貼等普惠性的創(chuàng)業(yè)政策。支持經(jīng)濟(jì)薄弱地區(qū)農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)園、農(nóng)村電子商務(wù)創(chuàng)業(yè)示范園和家庭手工業(yè)產(chǎn)品集散點(diǎn)建設(shè)，重點(diǎn)扶持低收入農(nóng)戶勞動(dòng)力在農(nóng)村二三產(chǎn)業(yè)、家庭手工業(yè)和電子商務(wù)等領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)創(chuàng)業(yè)就業(yè)。充分利用美麗鄉(xiāng)村和特色田園鄉(xiāng)村建設(shè)帶來的商機(jī)，引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)薄弱地區(qū)大力發(fā)展農(nóng)家樂休閑旅游產(chǎn)業(yè)，積極探索和實(shí)踐綠水青山變?yōu)榻鹕姐y山的多種實(shí)現(xiàn)形式和途徑。

三是重視教育扶貧。教育是阻斷貧困代際傳遞的重要途徑。要完善省、市、縣、校四級學(xué)生資助管理體系，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)教育救助從學(xué)前教育至研究生教育的全覆蓋、公辦民辦學(xué)校全覆蓋。大力支持經(jīng)濟(jì)薄弱地區(qū)鄉(xiāng)村教師隊(duì)伍建設(shè)，實(shí)施“領(lǐng)雁工程”“助力工程”“雛雁計(jì)劃”等建設(shè)和培訓(xùn)計(jì)劃。選派優(yōu)秀大學(xué)畢業(yè)生到全省經(jīng)濟(jì)薄弱地區(qū)農(nóng)村中小學(xué)任教，推進(jìn)省級財(cái)政為貧困家庭大學(xué)生代償學(xué)費(fèi)。增加重點(diǎn)片區(qū)義務(wù)教育學(xué)?！案谋〗?jīng)費(fèi)”投入，優(yōu)先安排中央和省專項(xiàng)補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)。推進(jìn)“職教富民”行動(dòng)，優(yōu)先支持經(jīng)濟(jì)薄弱地區(qū)建設(shè)現(xiàn)代化示范性職業(yè)學(xué)校、優(yōu)質(zhì)特色職業(yè)學(xué)校和現(xiàn)代化實(shí)訓(xùn)基地。

四是推進(jìn)健康扶貧。因病是農(nóng)民家庭貧困的首要原因，是今后扶貧開發(fā)必須解決的重大問題。要提高經(jīng)濟(jì)薄弱地區(qū)城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)和大病保險(xiǎn)制度實(shí)際籌資水平，門診統(tǒng)籌全面覆蓋所有經(jīng)濟(jì)薄弱村，減少低收入農(nóng)戶大病費(fèi)用實(shí)際支出。對符合條件的建檔立卡低收入農(nóng)戶，參加城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)個(gè)人繳費(fèi)部分，由醫(yī)療救助基金全額補(bǔ)貼。將符合條件的低收入農(nóng)戶全部納入重特大疾病救助范圍，加強(qiáng)醫(yī)療保障與社會(huì)救助的銜接，對城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)、大病醫(yī)療保險(xiǎn)和醫(yī)療救助支付后自負(fù)費(fèi)用仍有困難的，加大慈善救助幫扶力度，使低收入農(nóng)戶大病醫(yī)治得到有效保證。

五是強(qiáng)化資金績效。扶貧資金籌之不易，加強(qiáng)使用管理是做好扶貧開發(fā)工作的關(guān)鍵。要不斷創(chuàng)新資金使用機(jī)制，將財(cái)政扶貧資金向重點(diǎn)片區(qū)、重點(diǎn)項(xiàng)目傾斜。堅(jiān)持扶貧資金直接扶持到戶，改“漫灌”為“滴灌”，增強(qiáng)資金使用的針對性和精準(zhǔn)性。進(jìn)一步完善金融扶貧機(jī)制，加大扶貧小額貸款政策實(shí)施力度，引導(dǎo)政策性、商業(yè)性、合作性等金融信貸資源進(jìn)入扶貧領(lǐng)域，幫助低收入農(nóng)戶加快增收脫貧。加強(qiáng)扶貧資金監(jiān)管，全面實(shí)行扶貧項(xiàng)目、幫扶資金案前公示、案中監(jiān)督、案后審計(jì)制度，努力使各項(xiàng)扶貧資金發(fā)揮更大更好的效益。

六是完善保障兜底。實(shí)施社會(huì)保障政策性兜底，實(shí)行與扶貧開發(fā)制度的有效銜接，是緩解相對貧困的重要手段。要將所有符合條件的低收入農(nóng)戶家庭納入低保范圍，做到應(yīng)保盡保，健全低保標(biāo)準(zhǔn)動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，2020年農(nóng)村低保最低標(biāo)準(zhǔn)達(dá)到每人每月500元。享受農(nóng)村低保的低收入農(nóng)戶勞動(dòng)力創(chuàng)業(yè)后能夠正常經(jīng)營，但家庭人均收入仍低于當(dāng)?shù)氐捅?biāo)準(zhǔn)2倍以下的，按照規(guī)定可在一定期限內(nèi)保留其享受最低生活保障。加大臨時(shí)救助制度實(shí)施力度，幫助低收入農(nóng)戶解決特殊困難。健全完善城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，逐步提高基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)，引導(dǎo)農(nóng)村低收入人口積極參保續(xù)保，逐步提高保障水平，有效減少因老致貧返貧。

同時(shí)，要堅(jiān)持區(qū)域發(fā)展與扶貧開發(fā)良性互動(dòng)，通過加快區(qū)域發(fā)展為扶貧開發(fā)創(chuàng)造更好的基礎(chǔ)條件，使低收入農(nóng)戶共享發(fā)展和改革成果；通過扶貧同扶志、扶智相結(jié)合，激發(fā)廣大群眾參與發(fā)展的積極性和創(chuàng)造性，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)薄弱地區(qū)加快發(fā)展。要堅(jiān)持大扶貧格局，充分發(fā)揮社會(huì)蘊(yùn)藏的巨大扶貧潛力，建立有效的機(jī)制和平臺，落實(shí)社會(huì)扶貧各項(xiàng)鼓勵(lì)政策，暢通社會(huì)力量扶貧的渠道。加大對社會(huì)扶貧先進(jìn)典型的表彰力度，凝聚起社會(huì)扶貧的強(qiáng)大正能量，形成扶貧開發(fā)合力，確保農(nóng)村低收入人口如期脫貧，為建設(shè)“強(qiáng)富美高”新江蘇作出積極貢獻(xiàn)。