李澤利/江蘇省連云港市委農(nóng)村工作辦公室

農(nóng)村集體土地“三權(quán)分置”的實(shí)踐與思考

李澤利/江蘇省連云港市委農(nóng)村工作辦公室

2016年10月，中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳出臺(tái)文件規(guī)劃土地“三權(quán)分置”路線圖，以“集體所有、家庭承包、多元經(jīng)營(yíng)”為內(nèi)核的新型農(nóng)地制度呼之欲出。作為農(nóng)業(yè)大市，連云港市正加快集體土地“三權(quán)分置”進(jìn)程，迎接農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展又一個(gè)春天。

條件分析

土地總量較大提供了基礎(chǔ)條件。據(jù)統(tǒng)計(jì)，連云港市現(xiàn)有土地總面積1142.29萬(wàn)畝，農(nóng)用地773.51萬(wàn)畝，其中農(nóng)村集體所有農(nóng)用地497.41萬(wàn)畝，包括耕地416.52萬(wàn)畝、園地15.27萬(wàn)畝、林地15.05萬(wàn)畝、草地0.33萬(wàn)畝、水面20.01萬(wàn)畝、其他30.23萬(wàn)畝。1998年二輪土地承包全市86.16萬(wàn)戶農(nóng)民承包了381.71萬(wàn)畝耕地。這些土地是“三權(quán)分置”值得信賴的權(quán)屬來(lái)源。

土地確權(quán)登記頒證基本完成提供了前提條件。連云港市從試點(diǎn)到全面推開(kāi)，經(jīng)過(guò)7年努力，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作基本完成。全市1383個(gè)村、78.74萬(wàn)農(nóng)戶參與了土地確權(quán)登記頒證。按實(shí)測(cè)面積確權(quán)達(dá)到427.89萬(wàn)畝，占全市農(nóng)民集體所有農(nóng)地86.02%，較二輪土地承包面積多出46.18萬(wàn)畝，62.77萬(wàn)農(nóng)戶已領(lǐng)到土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書。全市農(nóng)民承包地在總體上實(shí)現(xiàn)承包面積、承包合同、經(jīng)營(yíng)權(quán)登記簿、經(jīng)營(yíng)權(quán)證書“四相符”和承包地地塊、面積、證書、合同“四到戶”。

農(nóng)村勞力批量輸出提供了現(xiàn)實(shí)條件。全市農(nóng)村勞動(dòng)力181.53萬(wàn)人，其中，外出務(wù)工勞動(dòng)力108.19萬(wàn)人，包括常年外出務(wù)工89.24萬(wàn)人、季節(jié)性外出務(wù)工18.94萬(wàn)人。外出務(wù)工勞動(dòng)力分布在省外21.65萬(wàn)人、縣外省內(nèi)39.07萬(wàn)人、鄉(xiāng)外縣內(nèi)28.51萬(wàn)人。這些外出務(wù)工勞動(dòng)力客觀上讓渡農(nóng)村就業(yè)崗位，使土地“三權(quán)分置”成為可能，為農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)創(chuàng)造了空間。

農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)形成提供了重要條件。連云港市從2012年開(kāi)始，以縣級(jí)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)為重點(diǎn)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)產(chǎn)權(quán)交易服務(wù)中心為補(bǔ)充，按照統(tǒng)一交易規(guī)則、統(tǒng)一鑒證文書、統(tǒng)一服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一交易監(jiān)管、統(tǒng)一信息分布“五統(tǒng)一”運(yùn)作模式，建成覆蓋全市農(nóng)村的兩級(jí)交易市場(chǎng)，其中，縣級(jí)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所5個(gè)、鎮(zhèn)級(jí)產(chǎn)權(quán)交易服務(wù)中心72個(gè)，交易場(chǎng)所面積9279平方米，從業(yè)人員197名，村級(jí)聯(lián)絡(luò)員1575人，總投入1964.48萬(wàn)元。全市累計(jì)交易額已達(dá)12.93億元，其中今年1-8月份產(chǎn)權(quán)交易額7.49億元，占累計(jì)成交總數(shù)的57.93%，經(jīng)過(guò)市場(chǎng)交易的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)溢價(jià)率達(dá)到16.1%。產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)為實(shí)現(xiàn)資源變資產(chǎn)、資產(chǎn)變資本、資本變股份、股份市場(chǎng)化提供了快捷通道，加快了人力、資本等生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間自由流動(dòng)、組合、配置。

農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體多元提供了必要條件。專業(yè)大戶茁壯成長(zhǎng)。全市各類種養(yǎng)大戶達(dá)2.4萬(wàn)戶，其中種糧大戶1.63萬(wàn)戶，園藝種植大戶0.17萬(wàn)戶，畜禽養(yǎng)殖大戶0.27萬(wàn)戶，水產(chǎn)養(yǎng)殖大戶0.33萬(wàn)戶，專業(yè)大戶經(jīng)營(yíng)土地面積106萬(wàn)畝。農(nóng)民合作社不斷完善。2016年，全市新增農(nóng)民專業(yè)合作社209家，總數(shù)達(dá)5977家，其中，土地股份專業(yè)合作社232家，經(jīng)營(yíng)土地面積49萬(wàn)畝。家庭農(nóng)場(chǎng)健康發(fā)展。目前，全市共有家庭農(nóng)場(chǎng)2125家，經(jīng)營(yíng)土地面積52.32萬(wàn)畝。其中，市級(jí)以上示范家庭農(nóng)場(chǎng)75個(gè)。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)實(shí)力不斷增強(qiáng)。全市共有農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)360家，其中國(guó)家級(jí)龍頭企業(yè)2家，省級(jí)龍頭企業(yè)48家，市級(jí)龍頭企業(yè)180家，土地經(jīng)營(yíng)面積68.85萬(wàn)畝。這些新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體成為行使土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的骨干力量。

現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)

確權(quán)覆蓋率低。從土地用途看，全市497.41萬(wàn)畝農(nóng)民集體土地，只有農(nóng)民承包地確權(quán)登記頒證基本到位。但是，作為法定代表人的村委會(huì)卻沒(méi)有領(lǐng)到農(nóng)民集體土地所有權(quán)證書。從土地所有制結(jié)構(gòu)看，以村為單位農(nóng)民集體土地在“大包干”前被平調(diào)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)的土地至今土地權(quán)屬關(guān)系不清，影響農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革向縱深發(fā)展。

產(chǎn)權(quán)交易乏力。連云港市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)建設(shè)的啟動(dòng)走在全省前面，但今年開(kāi)始退位。按照成交金額排序，連云港市位居全省第七名，東海縣也由全省縣級(jí)第一變成第五。在全省17個(gè)“零交易”縣、區(qū)和后20名縣區(qū)排序中連云港榜上無(wú)名，但是，在全省258個(gè)“零交易”鄉(xiāng)鎮(zhèn)中，卻有5個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)被錄入其中。從產(chǎn)權(quán)交易數(shù)量看，全市4年產(chǎn)權(quán)交易累計(jì)成交項(xiàng)目數(shù)2705個(gè)，交易額12.93億元，年平均僅成交676.25筆、成交額3.23億元，滿足不了連云港農(nóng)業(yè)大市的發(fā)展需求。

經(jīng)營(yíng)面臨難題。當(dāng)前，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體面臨的主要難題包括融資貸款難、土地流轉(zhuǎn)難、項(xiàng)目爭(zhēng)取難、服務(wù)保障難、建設(shè)用地申請(qǐng)難等。

實(shí)現(xiàn)方式

以處理好人地關(guān)系為聚焦點(diǎn)，堅(jiān)守土地“三權(quán)分置”關(guān)鍵。連云港市常年外出務(wù)工勞動(dòng)力89.24萬(wàn)人，僅占全市農(nóng)業(yè)人口的23.68%。全市500萬(wàn)畝農(nóng)民集體土地承擔(dān)著55.25萬(wàn)個(gè)純農(nóng)戶和273.59萬(wàn)純農(nóng)業(yè)人口基本生活保障。以家庭農(nóng)場(chǎng)為例，按照家庭農(nóng)場(chǎng)經(jīng)營(yíng)面積300畝計(jì)算，連云港市500萬(wàn)畝農(nóng)民集體土地僅能建設(shè)約1.66萬(wàn)個(gè)家庭農(nóng)場(chǎng)；按照一個(gè)勞動(dòng)力經(jīng)營(yíng)50畝土地計(jì)算，約需10萬(wàn)個(gè)勞動(dòng)力。從理論上講，這樣布局意味著約51.08萬(wàn)個(gè)農(nóng)戶和103.95萬(wàn)個(gè)勞動(dòng)力要尋找新的就業(yè)崗位和收入來(lái)源。這種狀況說(shuō)明絕大多數(shù)農(nóng)民離不開(kāi)土地，離不開(kāi)土地集體所有，離不開(kāi)家庭承包經(jīng)營(yíng)制度，離不開(kāi)土地提供最可靠的政治和經(jīng)濟(jì)保障。土地“三權(quán)分置”是一個(gè)系統(tǒng)工程，與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平息息相關(guān)，特別是與城鎮(zhèn)化和農(nóng)村勞動(dòng)力輸出程度直接關(guān)聯(lián)。因此，在推進(jìn)土地“三權(quán)分置”過(guò)程中，必須始終堅(jiān)守農(nóng)民集體土地所有這一關(guān)鍵，鞏固農(nóng)民家庭承包經(jīng)營(yíng)這一基礎(chǔ)，把握農(nóng)民與土地之間關(guān)系這一改革主線，因勢(shì)利導(dǎo)，循序漸進(jìn)，統(tǒng)籌兼顧，精準(zhǔn)實(shí)施，不能一哄而起，顧此失彼，得不償失，欲速不達(dá)。

以農(nóng)民集體土地確權(quán)頒證全覆蓋為切入點(diǎn)，筑牢土地“三權(quán)分置”基石。一是農(nóng)民集體土地確權(quán)頒證全覆蓋。國(guó)土部門從2013年起在全國(guó)范圍內(nèi)，對(duì)以村民委員會(huì)為單位的農(nóng)民集體土地所有權(quán)進(jìn)行確權(quán)登記頒證。要以“確權(quán)無(wú)盲區(qū)、登記零差錯(cuò)、頒證全覆蓋”為標(biāo)準(zhǔn)組織“回頭看”，進(jìn)一步明晰以村或以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位農(nóng)民集體土地權(quán)屬關(guān)系。由農(nóng)經(jīng)部門牽頭實(shí)施的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作已基本完成。到目前為止，全市確權(quán)面積達(dá)到了355.06萬(wàn)畝，占二輪承包地93.02%，88.53%農(nóng)戶領(lǐng)到了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書。二是土地權(quán)屬管理信息化。在完成農(nóng)民集體土地確權(quán)登記頒證全覆蓋的基礎(chǔ)上，以縣區(qū)為單位建立農(nóng)民集體土地權(quán)屬數(shù)據(jù)庫(kù)，整合現(xiàn)有土地確權(quán)登記頒證、農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易、農(nóng)村集體資產(chǎn)等信息管理資源，在全市統(tǒng)一建立農(nóng)村土地監(jiān)督管理信息平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)市、縣、鎮(zhèn)三級(jí)互聯(lián)互通，信息共享。三是創(chuàng)新土地效益分配機(jī)制。截止今年上半年，全市累計(jì)土地流轉(zhuǎn)面積達(dá)到255.76萬(wàn)畝，分別占農(nóng)民集體土地和二輪土地承包面積51.42%和67%?？陀^分析，土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)質(zhì)量不高，土地收益分配方式單一，下步工作重點(diǎn)就是引導(dǎo)農(nóng)民以簽訂合同為基本方式，通過(guò)土地入股、土地托管、代耕代種等多種方式放活經(jīng)營(yíng)權(quán)，通過(guò)“保底遞增” “保底分紅”和入股分紅等多種分配方式，使農(nóng)民成為土地“三權(quán)分置”的決策者、經(jīng)營(yíng)者和收益者。

以發(fā)揮農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易功能為著力點(diǎn)，拓寬土地“三權(quán)分置”通道。充分發(fā)揮市場(chǎng)配置資源決定性作用，連云港市必須全面提升農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)建設(shè)水平和運(yùn)行質(zhì)量。首先，拓展交易范圍。在法律法規(guī)框架內(nèi)，積極探索開(kāi)展集體建設(shè)用地使用權(quán)、農(nóng)村房屋所有權(quán)、農(nóng)村閑置宅基地使用權(quán)等其他產(chǎn)權(quán)的交易活動(dòng)，進(jìn)一步激活農(nóng)村資本市場(chǎng)。其次，完善交易制度。針對(duì)不同交易品種，在市場(chǎng)運(yùn)行、服務(wù)規(guī)范、中介行為、糾紛調(diào)處、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等方面進(jìn)一步細(xì)化。不斷完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易管理服務(wù)、農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押擔(dān)保、產(chǎn)權(quán)交易風(fēng)險(xiǎn)保障等措施，以保障農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)功能得到充分發(fā)揮。第三，強(qiáng)化保障力度。在機(jī)構(gòu)編制、人員力量、運(yùn)作經(jīng)費(fèi)上給予保障，確保農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易體系正常運(yùn)行。引導(dǎo)中介服務(wù)機(jī)構(gòu)為各類農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易提供法律咨詢、產(chǎn)權(quán)評(píng)估、融資擔(dān)保、交易、公證等配套服務(wù)。同時(shí)，通過(guò)加強(qiáng)培訓(xùn)，提高從業(yè)人員業(yè)務(wù)素質(zhì)，培養(yǎng)一支業(yè)務(wù)能力過(guò)硬的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易隊(duì)伍，逐步提高農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易專業(yè)化水平。

以培養(yǎng)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體為突破點(diǎn)，壘起土地“三權(quán)分置”高地。為土地經(jīng)營(yíng)權(quán)找到“好婆家”，推進(jìn)土地“三權(quán)分置”，一靠城鄉(xiāng)一體化引領(lǐng)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)運(yùn)營(yíng)方向。在土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)布局上，讓土地流向經(jīng)濟(jì)成長(zhǎng)空間較大、生產(chǎn)要素相對(duì)集中活躍的區(qū)域；在土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)規(guī)模控制上，堅(jiān)持土地流轉(zhuǎn)規(guī)模適度。在土地流轉(zhuǎn)客體上，流向信用等級(jí)高、經(jīng)營(yíng)能力強(qiáng)、發(fā)展前景好的經(jīng)營(yíng)主體。主要包括農(nóng)民專業(yè)合作社、種養(yǎng)大戶和農(nóng)業(yè)企業(yè)等。二靠新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體合作經(jīng)營(yíng)引領(lǐng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)。創(chuàng)建家庭農(nóng)場(chǎng)合作示范區(qū)是連云港市今年推進(jìn)土地“三權(quán)分置”的一個(gè)骨干工程，在年初作為考核目標(biāo)寫入了縣區(qū)年度目標(biāo)責(zé)任狀。按照生產(chǎn)實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)化、信息分享均等化、安全控制綠色化、品牌打造區(qū)域化、產(chǎn)品營(yíng)銷網(wǎng)絡(luò)化“五化”創(chuàng)建標(biāo)準(zhǔn)，全市分層級(jí)創(chuàng)建100個(gè)家庭農(nóng)場(chǎng)合作示范區(qū)，經(jīng)營(yíng)總面積將達(dá)到10萬(wàn)畝左右。其中，市、縣級(jí)各5個(gè)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)90個(gè)，三個(gè)層級(jí)的家庭農(nóng)場(chǎng)示范區(qū)連片規(guī)模分別為3000畝、2000畝和1000畝。今年以來(lái)，各縣區(qū)以“一個(gè)聯(lián)盟四中心”模式，組建家庭農(nóng)場(chǎng)合作聯(lián)盟和農(nóng)機(jī)服務(wù)中心、農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣中心、農(nóng)產(chǎn)品檢測(cè)中心、糧食烘干中心。鼓勵(lì)實(shí)力強(qiáng)、勢(shì)頭好、潛力大的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，采取“家庭農(nóng)場(chǎng)+農(nóng)業(yè)企業(yè)” “家庭農(nóng)場(chǎng)+土地股份合作”“家庭農(nóng)場(chǎng)+農(nóng)民專業(yè)合作社”等組織方式，引導(dǎo)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體集群發(fā)展。三靠規(guī)范管理引領(lǐng)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)健康運(yùn)行。完善資格審查制度。對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流入方的主體資質(zhì)、資金實(shí)力、農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)能力、經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目、土地用途、風(fēng)險(xiǎn)防范，以及是否符合當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)布局和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃等事項(xiàng)進(jìn)行資格審查和項(xiàng)目審核；完善上限控制制度。綜合考慮轄區(qū)人均耕地狀況、城鎮(zhèn)化進(jìn)程和農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移規(guī)模、農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步和生產(chǎn)手段改進(jìn)程度、農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)水平等因素，確定經(jīng)營(yíng)面積；完善分級(jí)備案制度。以鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣區(qū)為主建立土地流轉(zhuǎn)分級(jí)備案制度，完善誠(chéng)信管理制度，把土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)雙方姓名、身份證號(hào)碼等基本信息納入信息管理系統(tǒng)，開(kāi)發(fā)網(wǎng)上誠(chéng)信查詢預(yù)警功能，啟動(dòng)聯(lián)合懲戒機(jī)制，及時(shí)將無(wú)誠(chéng)信經(jīng)營(yíng)者列入“黑名單”，阻止經(jīng)營(yíng)者違規(guī)行為。通過(guò)規(guī)范化管理，使新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體及其集聚區(qū)成為引領(lǐng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的“高地”和“標(biāo)桿”。

以政策保障體系為支撐點(diǎn)，厚植土地“三權(quán)分置”優(yōu)勢(shì)。一是資金扶持傾斜。設(shè)立新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體發(fā)展專項(xiàng)資金，通過(guò)財(cái)政貼息、補(bǔ)助、獎(jiǎng)勵(lì)等形式，支持新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體興建生產(chǎn)服務(wù)設(shè)施、建設(shè)原料生產(chǎn)基地、擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)模、推進(jìn)技術(shù)改造升級(jí)、建立科技研發(fā)機(jī)構(gòu)、打造品牌等。二是支農(nóng)項(xiàng)目?jī)A斜。鼓勵(lì)新型經(jīng)營(yíng)主體承擔(dān)農(nóng)村土地整理、農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)、農(nóng)田水利建設(shè)、農(nóng)技推廣等涉農(nóng)項(xiàng)目。整合各類支農(nóng)項(xiàng)目，優(yōu)先扶持農(nóng)村專業(yè)大戶、專業(yè)合作社和農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)、家庭農(nóng)場(chǎng)等新型經(jīng)營(yíng)主體。三是用地政策傾斜。對(duì)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體因生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)需要興建的簡(jiǎn)易倉(cāng)(機(jī))庫(kù)、生產(chǎn)管理用房、曬場(chǎng)等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)配套設(shè)施用地，按政策規(guī)定優(yōu)先安排用地指標(biāo)，幫助新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體建設(shè)農(nóng)產(chǎn)品倉(cāng)儲(chǔ)、加工、包裝等永久性基礎(chǔ)設(shè)施。四是稅收政策傾斜。對(duì)從事農(nóng)產(chǎn)品初加工的所得按規(guī)定免征企業(yè)所得稅；對(duì)從事農(nóng)業(yè)機(jī)耕、機(jī)插、機(jī)收、排灌、病蟲害防治以及相關(guān)技術(shù)培訓(xùn)業(yè)務(wù)，牲畜、家禽、水生動(dòng)物的配種和疾病防治所取得的收入，免征營(yíng)業(yè)稅；落實(shí)鮮活農(nóng)產(chǎn)品運(yùn)輸“綠色通道”政策，對(duì)整車合法運(yùn)輸鮮活農(nóng)產(chǎn)品的車輛免收通行費(fèi)。五是農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)政策傾斜。完善農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，開(kāi)展生豬、蔬菜等農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價(jià)格保險(xiǎn)，逐步建立滿足合作社和家庭農(nóng)場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)分散保障機(jī)制。