城市基礎(chǔ)設(shè)施應(yīng)用PPP+EPC模式研究

紀(jì)彥軍

(重慶市城鄉(xiāng)建設(shè)行政審批服務(wù)中心,重慶400014)

當(dāng)前,全國PPP項(xiàng)目數(shù)量已上萬,總投資額突破12萬億.面對如此大的資金需求,如何更大程度地吸引社會(huì)資本的參與,成為亟待解決的問題.EPC工程總承包模式是國家大力推廣的工程項(xiàng)目管理模式,在大型城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中較傳統(tǒng)模式具有很多優(yōu)點(diǎn).PPP融資模式與EPC工程總承包模式的結(jié)合,是一個(gè)新的研究領(lǐng)域,加強(qiáng)相關(guān)研究和實(shí)踐,對鼓勵(lì)社會(huì)資本的參與具有很大的意義.

PPP模式;EPC模式;城市基礎(chǔ)設(shè)施;工程承包

1 PPP+EPC模式的產(chǎn)生背景及概念

1.1 PPP+EPC模式產(chǎn)生的背景

我國PPP融資模式在經(jīng)歷探索、推廣和反復(fù)階段后,在一系列國家有關(guān)政策的鼓勵(lì)支持下,如《中共中央國務(wù)院關(guān)于深化投融資體制改革的意見》規(guī)定,"科學(xué)界定并嚴(yán)格控制政府投資范圍,平等對待各類投資主體,確立企業(yè)投資主體地位,放寬放活社會(huì)投資,激發(fā)民間投資潛力和創(chuàng)新活力.充分發(fā)揮政府投資的引導(dǎo)作用和放大效應(yīng),完善政府和社會(huì)資本合作模式."《國務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)投資的指導(dǎo)意見》規(guī)定,"為推進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整,加強(qiáng)薄弱環(huán)節(jié)建設(shè),促進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展,迫切需要在公共服務(wù)、資源環(huán)境、生態(tài)建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施等重點(diǎn)領(lǐng)域進(jìn)一步創(chuàng)新投融資機(jī)制,充分發(fā)揮社會(huì)資本特別是民間資本的積極作用".全國各地以PPP模式融資的項(xiàng)目大量出現(xiàn),覆蓋了能源、交通運(yùn)輸、水利建設(shè)和環(huán)境保護(hù)、市政工程、城鎮(zhèn)綜合開發(fā)等領(lǐng)域,截至2016年8月底,全國PPP綜合信息平臺(tái)入庫PPP項(xiàng)目10313個(gè),總投資額達(dá)12.28萬億.2016年10月財(cái)政部公布了第三批政府和社會(huì)資本合作示范項(xiàng)目(即PPP項(xiàng)目),確定516個(gè)項(xiàng)目作為第三批PPP示范項(xiàng)目,計(jì)劃總投資金額11,708億元[1].上述示范項(xiàng)目中,城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的投資額占總投資額的近70%.

在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中,PPP融資模式的引進(jìn),實(shí)現(xiàn)政府主導(dǎo)下社會(huì)資本的廣泛參與,從而改變單純依靠政府財(cái)政的單一投融資模式[2].但是,PPP融資模式只是解決了在公共事業(yè)領(lǐng)域社會(huì)資本能夠參與的問題.如何能更大程度地吸引社會(huì)閑置資本,使PPP項(xiàng)目盡快落地,成為一個(gè)新課題.筆者在研究及實(shí)踐中發(fā)現(xiàn),PPP融資模式與EPC工程總承包模式的有機(jī)結(jié)合,為解決上述問題提供了一種途徑.

1.2 PPP+EPC模式的概念

所謂PPP+EPC模式,可簡單理解為政府主管部門在PPP項(xiàng)目招標(biāo)時(shí)同時(shí)確定投資人(合作伙伴)和工程總承包單位,投資人和工程承包單位為同一單位或聯(lián)合體.具體地講,一般由行業(yè)主管部門根據(jù)項(xiàng)目特點(diǎn),在組織完成項(xiàng)目工程可行性研究和初步設(shè)計(jì),并在初步設(shè)計(jì)和概算正式批復(fù)后,按照確定的建設(shè)規(guī)模、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、投資限額、工程質(zhì)量和進(jìn)度要求等,通過PPP+EPC一體化公開招標(biāo)方式確定投資人,同時(shí)確定總承包單位.招標(biāo)的EPC總承包范圍包括施工圖設(shè)計(jì)、采購、施工、運(yùn)營以及缺陷責(zé)任修復(fù),并對工程的質(zhì)量、安全、工期和造價(jià)等全面負(fù)責(zé).從上述概念可以看出,PPP+EPC模式一般只能應(yīng)用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目.

一般來講,只要是政府與企業(yè)合作提供公共產(chǎn)品或服務(wù),就可以稱為PPP模式,而這種"合作"的方式并不具體,因此在實(shí)踐中,PPP+EPC模式可表現(xiàn)為BOT+EPC、BT+EPC等多種形式.就其實(shí)質(zhì)而言,PPP+EPC模式就是PPP融資模式的一種創(chuàng)新,這種創(chuàng)新表現(xiàn)在PPP項(xiàng)目的投資人及工程總承包人為同一法人或聯(lián)合體.

2 PPP+EPC模式吸引社會(huì)資本參與的原因分析

2.1 符合行業(yè)有關(guān)法律法規(guī)和政策要求

《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第九條第三款規(guī)定,已通過招標(biāo)方式選定的特許經(jīng)營項(xiàng)目投資人依法能夠自行建設(shè)、生產(chǎn)或者提供的可以不進(jìn)行招標(biāo).因此,PPP項(xiàng)目在通過公開招標(biāo)確定了具有相應(yīng)設(shè)計(jì)施工資質(zhì)的投資人后,可以對PPP項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、采購和施工不再進(jìn)行招標(biāo),直接由投資人實(shí)施.同時(shí),住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部要求,工程建設(shè)項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)優(yōu)先采用工程總承包模式(即EPC模式).建設(shè)單位在選擇建設(shè)項(xiàng)目組織實(shí)施方式時(shí),應(yīng)當(dāng)本著質(zhì)量可靠、效率優(yōu)先的原則,優(yōu)先采用工程總承包模式.政府投資項(xiàng)目和裝配式建筑應(yīng)當(dāng)積極采用工程總承包模式[3].PPP項(xiàng)目一般都是有社會(huì)資本參與的政府投資項(xiàng)目,因此,從這個(gè)意義講,在工程承發(fā)包階段應(yīng)當(dāng)積極采用工程總承包模式.

2.2 使投資企業(yè)利潤達(dá)到最大化

企業(yè)投資的最終目的,是實(shí)現(xiàn)利潤最大化.這是PPP+EPC模式吸引社會(huì)資本參與的核心原因.其具體表現(xiàn)為以下兩個(gè)方面.

2.2.1 工程成本實(shí)現(xiàn)有效控制

PPP+EPC模式使得投資人同時(shí)作為工程項(xiàng)目的設(shè)計(jì)單位,而設(shè)計(jì)是工程項(xiàng)目成本控制的關(guān)鍵.據(jù)統(tǒng)計(jì),影響項(xiàng)目投資的最大階段是設(shè)計(jì)階段,其影響項(xiàng)目投資的可能性為75%.投資人在設(shè)計(jì)階段就可以考慮在滿足功能和質(zhì)量的情況下盡可能地降低投資及控制成本.成本得到有效控制,利潤必然增加.

除此之外,PPP+EPC模式可以體現(xiàn)規(guī)模效應(yīng),實(shí)現(xiàn)設(shè)計(jì)、采購、施工等各階段工作的深度融合,有利于集中采購、整合社會(huì)資源、進(jìn)行專業(yè)化管理.總承包單位同時(shí)具備投資人身份,投資人的產(chǎn)權(quán)約束機(jī)制能有效傳導(dǎo)給總承包單位,真正達(dá)到合理控制投資、節(jié)約社會(huì)資源的目的[4].

2.2.2 獲得設(shè)計(jì)及施工階段的利潤

PPP融資模式與EPC工程項(xiàng)目管理模式的結(jié)合,使得投資人在城市基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域獲得投資收益的同時(shí),贏得了設(shè)計(jì)和施工任務(wù),這就使得投資人獲得了投資全過程各階段的利潤,投資收益達(dá)到最大化[5].

2.3 縮短建設(shè)周期,降低投資風(fēng)險(xiǎn)

在城市基礎(chǔ)設(shè)施中,PPP項(xiàng)目一般都是投資規(guī)模大、工程技術(shù)復(fù)雜,而且設(shè)計(jì)工期較長.EPC工程總承包模式把設(shè)計(jì)、采購、施工作為一個(gè)整體,在一個(gè)管理主體下組織實(shí)施,有別于傳統(tǒng)的工程項(xiàng)目管理模式,EPC模式實(shí)現(xiàn)了在設(shè)計(jì)的同時(shí)進(jìn)行設(shè)備材料的采購,同時(shí)實(shí)現(xiàn)設(shè)計(jì)和施工的通盤考慮、深度交叉,大大縮短了工期.建設(shè)周期的縮短,意味著投資周期的縮短,投資風(fēng)險(xiǎn)大大降低.

3 PPP+EPC模式的缺點(diǎn)

3.1 具有一定的局限性

首先,根據(jù)PPP+EPC模式的概念及特點(diǎn),其有自身的適用范圍,一般只適用于大型的城市基礎(chǔ)設(shè)施工程,比如城市軌道交通、特大橋梁、高速公路等.

其次,PPP+EPC模式對投資人要求較高.工程總承包企業(yè)應(yīng)當(dāng)具有與工程規(guī)模相適應(yīng)的工程設(shè)計(jì)資質(zhì)或者施工資質(zhì),相應(yīng)的財(cái)務(wù)、風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)能力,同時(shí)具有相應(yīng)的組織機(jī)構(gòu)、項(xiàng)目管理體系、項(xiàng)目管理專業(yè)人員和工程業(yè)績.除對上述工程總承包企業(yè)的要求外,對工程總承包企業(yè)項(xiàng)目負(fù)責(zé)人要求也較高.工程總承包項(xiàng)目經(jīng)理應(yīng)當(dāng)取得工程建設(shè)類注冊執(zhí)業(yè)資格或者高級(jí)專業(yè)技術(shù)職稱,擔(dān)任過工程總承包項(xiàng)目經(jīng)理、設(shè)計(jì)項(xiàng)目負(fù)責(zé)人或者施工項(xiàng)目經(jīng)理,熟悉工程建設(shè)相關(guān)法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn),同時(shí)具有相應(yīng)工程業(yè)績.因此,PPP+EPC模式排除了其他不具備相應(yīng)資質(zhì)資格的社會(huì)資本參與,縮小了融資渠道.

3.2 工程監(jiān)理企業(yè)作用弱化

工程監(jiān)理企業(yè)受建設(shè)單位委托對承包單位在施工質(zhì)量、建設(shè)工期和建設(shè)資金使用等方面實(shí)施監(jiān)督,是獨(dú)立的第三方.但在PPP+EPC模式下,建設(shè)單位和承包單位成了一家,或者說建設(shè)單位與承包單位存在較大關(guān)聯(lián)性,這使得監(jiān)理單位處于尷尬地位,監(jiān)理工作的獨(dú)立性得不到保障,其作用必然弱化.

4 結(jié)語

PPP融資模式為社會(huì)資本進(jìn)入公共產(chǎn)品或服務(wù)領(lǐng)域提供了平臺(tái),EPC工程總承包模式為投資人獲得了更高的投資收益率,兩者結(jié)合,必能吸引更多的有資本實(shí)力、有專業(yè)能力的并具備一定資質(zhì)資格的企業(yè)參與到公益事業(yè)的建設(shè)中來.但也應(yīng)清醒地認(rèn)識(shí)到,PPP+EPC模式目前還存在一定的局限,需要住房和城鄉(xiāng)建設(shè)、發(fā)展改革、稅務(wù)、財(cái)政、審計(jì)等有關(guān)部門的溝通協(xié)調(diào),解決制約PPP+EPC模式發(fā)展的有關(guān)問題.同時(shí),充分發(fā)揮行業(yè)組織的作用,積極開展復(fù)合型項(xiàng)目管理人才的培訓(xùn),組織開展投資企業(yè)經(jīng)驗(yàn)交流會(huì),協(xié)助政府推進(jìn)相關(guān)政策的研究,制定統(tǒng)一、配套的行業(yè)管理規(guī)范,加快PPP項(xiàng)目的建設(shè).

[1]財(cái)政部等20部委.關(guān)于聯(lián)合公布第三批政府和社會(huì)資本合作示范項(xiàng)目加快推動(dòng)示范項(xiàng)目建設(shè)的通知[EB/OL]. [2016-10-11].http://jrs.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/zhengcefabu/ 201610/t20161013_2435127.html.

[2]紀(jì)彥軍,雷飛倫.我國PPP模式及其運(yùn)作研究[J].產(chǎn)業(yè)與科技論壇,2007(8):181-183.

[3]住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部.住房城鄉(xiāng)建設(shè)部關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)工程總承包發(fā)展的若干意見[EB/OL].[2016-05-20].http://www. mohurd.gov.cn/wjfb/201606/t20160601_227671.html.

[4]丁小軍.淺議設(shè)計(jì)施工總承包模式在我國公路建設(shè)中的應(yīng)用[J].公路,2011(6):114-120.

[5]胡旭輝,杜國平,孫立東,等.基于PPP的BOT+EPC模式在重慶高速公路建設(shè)中的應(yīng)用[J].公路交通技術(shù),2015(3): 141-144.

責(zé)任編輯:孫蘇,李紅

Study onApplication of PPP+EPC Mode in Urban Infrastructure

Currently,the number of PPP projects has exceeded ten thousand,with a total investment of 12 trillion in China.Faced with such a large capital demand,how to attract the participation of social capital to a greater extent has become an urgent problem to be solved.EPC project general contracting model is a project management model vigorously advocated by the government.It has many advantages in the large-scale urban infrastructure construction compared to the traditional one.The combination of PPP financing mode and EPC project general contracting mode is a new research field, which has great significance to encourage the participation of social capital.

PPP mode;EPC mode;urban infrastructure

[TU-9]

:A

:1671-9107(2017)01-0036-02

10.3969/j.issn.1671-9107.2017.01.036

2016-10-31

紀(jì)彥軍(1980-),男,山東省莘縣人,研究生,工程師,主要從事工程項(xiàng)目管理工作.