芮火才

校長權力行使生態(tài)的評判與反思

芮火才

當前，校長權力行使生態(tài)呈現(xiàn)出主管部門對學校的控制越來越嚴，校長管理學校的自主權、安全感缺失等特點。校長權力缺乏法律授權、建設“和諧社會”的社會氛圍影響等是形成上述生態(tài)的基本原因。優(yōu)化校長權力行使生態(tài)更應該實施自上而下的改革：改革校長選任制度，精簡機構，明晰各方權力邊界，建立校長權力清單，建設對校長權力行使的制衡系統(tǒng)等。

中小學校長；權力行使；生態(tài)成因分析；優(yōu)化建議

從現(xiàn)象上看，近年來，中小學校校長普遍感覺責任越來越大、權力越來越小，管理教師和調(diào)動教師工作積極性缺少有效的抓手。擔任校長積極性不高甚至辭職不當校長的人與日俱增，媒體對一些名校長主動辭職轉戰(zhàn)民辦學?；蚋男械膱蟮酪仓鸩皆龆?。種種跡象表明，當下校長權力行使的生態(tài)，與國家提出實行校長負責制初期相比，發(fā)生了很大的變化。本文嘗試對當下校長權力行使的生態(tài)進行描述，分析形成的原因，提出優(yōu)化權力行使生態(tài)的建議，以期對增強校長辦學自主權，提高辦學質量有所裨益。

一、當前校長權力行使的基本生態(tài)

校長權力行使生態(tài)可以理解為校長權力行使的環(huán)境以及校長權力行使與相關利益主體環(huán)環(huán)相扣的關系。當前，這樣的“環(huán)境”和“關系”主要呈現(xiàn)如下幾個特點：

1.教育行政部門及相關部門對校長權力的控制和校長自主辦學的干擾越來越嚴、越來越多。

筆者曾對某縣級市教育局2015年向學校下發(fā)的文件、通知進行了統(tǒng)計，總計高達672個。如果每年按200天教學日計算，學校平均每天要接到文件、通知3.36個。校長應對這些文件、通知就已忙得團團轉，再加上會議和現(xiàn)場檢查評比，使得校長權力行使的空間非常狹小。不少地區(qū)連學校的課堂教學模式、教師的備課方式也都有上級相關部門規(guī)定，甚至連學生桌椅的式樣和食堂的菜譜都由教育行政部門統(tǒng)一制定，不少校長戲稱自己是個“年級組長”。

2.教師和家長對校長權力行使質量的要求越來越高、訴求越來越多。

近幾年，家長和教師對校長權力行使質量投訴的數(shù)量在逐年增長，維權的方式也逐步多元，維權的力度也逐年增強。因對校長工作不滿，教師和家長寫“人民來信”、網(wǎng)絡投訴、上訪、罷課等常有發(fā)生，甚至針對校長的暴力事件在校園也時有上演。這些都給校長行使權力造成了極大的壓力和困惑，不少校長因此不敢用權、不想用權，“和稀泥”式的消極防守或辭職逃避就成了不少校長的選擇。

3.教育行政及相關部門對校長行使權力整體保護不力。

當教師和家長對校長權力行使質量不滿進行投訴后，按理只要按相關規(guī)定在充分調(diào)查事實的基礎上作出相應的處理即可，但在大多數(shù)情況下，特別是某一事件造成一定的社會影響時，相關部門責任人大多既不會主動為校長承擔相應的責任，也不會嚴格按相關規(guī)定保護校長的權益，而是通過加重和過度處分校長達到息事寧人的目的，所謂“舍卒保車”，“舍小我保大局”。校長對此的不滿和失望必然會演化成權力行使的患得患失和怨氣重重。

二、當下校長權力行使生態(tài)的成因分析

上述校長權力行使生態(tài)的形成原因非常復雜，至少不僅僅是系統(tǒng)內(nèi)的問題，其中出現(xiàn)的任何問題也許都不應該認為是某個部門或某個人的責任，更不能運用線性思維尋求一一對應，而應該進行系統(tǒng)思考，探究現(xiàn)象背后的邏輯。

1.校長權力缺乏法律依據(jù)。

雖然在1985年頒發(fā)的 《關于教育體制改革的決定》中明確規(guī)定中小學實行校長負責制，隨后陸續(xù)出臺的法律和法規(guī)對實行校長負責制和校長權力也有所涉及，但校長到底具有哪些權力，相關法律和法規(guī)并沒有作具體說明，也就是說校長管理學校沒有得到法律、法規(guī)的充分授權。這至少會存在三個方面的問題：一是教育行政部門賦予校長權力的任意性會增強，剝奪校長基本自主權的可能也隨之增大。在教育行政部門領導的潛意識里，校長是由教育局任命的，有多大的權力自然由教育行政部門說了算。二是由于校長權力內(nèi)容不明，校長行使權力既難以理直氣壯，同時濫用職權的可能性也會同步增長，這也是現(xiàn)實中少數(shù)校長“出問題”的原因所在。三是會造成學生、教師和家長對校長權力行使監(jiān)督的缺失。

2.教育行政部門機構龐大，人員眾多。

從客觀上講，現(xiàn)在一般縣區(qū)教育局科室有十個左右，工作人員都有一百多。他們既要完成上一級教育行政部門對應處室布置的工作，也要努力實現(xiàn)自身的價值追求和工作創(chuàng)新，所以他們不可能坐在辦公室里不做事，但他們只要一開展工作，或多或少地會干擾校長權力的行使，影響學校的自主發(fā)展。

從主觀上講，教育行政部門也有努力擴大自身權力的心理需求，甚至這個欲望也非常強烈。這是人的本性，除非你超凡脫俗，不然，人在外部條件許可的情況下，控制常常無所不及。有一位我認識的名校長，他當校長時常常抱怨教育局對學校的控制太嚴，干擾太多，不肯向校長放權，結果后來他當了局長，校長們普遍反映，他對學校不必要的控制和管制與前任局長相比有過之而無不及。

3.社會管理越來越規(guī)范，民眾的民主意識越來越強。

隨著我國現(xiàn)代化、民主化進程的推進，社會管理和治理體系越來越健全，依法行政的水平也越來越高，學校管理的規(guī)范化水平也水漲船高。隨著時間的推移，校長有些權力的確是越來越小。而與此相伴是民眾的民主意識越來越強，要求參與學校民主管理的呼聲越來越高，維護自身權益的意識和能力也越來越強。特別是前幾年實行績效工資和近幾年教師職稱實行評聘分開后，教師對校長權力行使的監(jiān)督達到了歷史性“井噴”狀態(tài)。但由于缺乏法定的監(jiān)督內(nèi)容和渠道，無序監(jiān)督就在所難免。校長權力行使的習慣受到了嚴重的挑戰(zhàn)，校長的權力掌控感和權力行使舒適感的缺乏也就在所難免。

4.建設“和諧社會”和“穩(wěn)定壓倒一切”社會氛圍的影響。

把建設“和諧社會”作為近期的社會發(fā)展目標，并提出“穩(wěn)定壓倒一切”的社會治理策略，以保護改革開放的成果和促進社會的持續(xù)發(fā)展。這無疑是非常必要的。但由于地方有些部門和官員對中央的政策解讀的誤差和執(zhí)行的偏差，管理學校就會情不自禁地變得謹慎和保守。所以，一方面教育行政部門會盡力削弱自認為校長有可能會出問題的權力，以防校長“出事”而造成不良社會影響，當然也是出于保護校長和自我保護。另一方面當教師、家長對校長權力行使監(jiān)督失范時，也會情不自禁地向滿足教師、家長訴求傾斜，“犧牲”校長，保持“和諧”，確保“穩(wěn)定”就成為教育行政部門管理者不由自主的選擇。

三、優(yōu)化校長權力行使生態(tài)的幾點建議

優(yōu)化和改善校長權力行使生態(tài)是一項系統(tǒng)工程，需要各方的共同努力，就校長權力行使生態(tài)的特殊性而言，雖然也需要自下而上的努力，但更多地需要自上而下的改革。改革需要遵循的基本邏輯是如何能更好地促進學校的發(fā)展和師生的成長，具體而言是如何增強校長提升課程實施質量必不可少的辦學自主權，以及如何建立支撐校長獨立、大膽行使權力的支持機制和必要的監(jiān)督體系。

1.優(yōu)化校長權力行使生態(tài)最重要的是要強化國家層面的頂層設計。

首先是改革校長選任制度。也許比討論校長應有多大權力更有意義的是校長的權力從何而來。目前我國中小學公辦學校實行的是校長任命制，即校長的權力是上級機關和領導賦予的，這容易導致校長權力更多的不是為學生、教師和家長所謀所用，而是行使得如何讓上級滿意，形成唯上不唯下的權力行使文化。從操作層面講，考慮到我國的國情，可以實行漸進性的改革。在初始階段，校長任命可先由主管部門提出建議人選，再由教師代表、家長代表（學生代表）、專家組成的校長聘任評議小組進行信任投票，贊成票超過一定比例方可擔任校長。當這樣的校長選任制實施相對成熟后，可逐步實行校長聘任制：由教育行政部門代表、教師代表、家長代表（學生代表）等組成的校長聘任委員會根據(jù)法定的校長任職條件和聘任程序擇優(yōu)進行選聘。

第二是要加快出臺《學校法》或相關法規(guī)，從法律層面對教育行政部門管理、監(jiān)督、指導學校的權力和校長的辦學自主權進行具體劃分和界定，明晰教育行政部門和校長各自的權力邊界。確定對校長權力行使進行民主監(jiān)督的組織、內(nèi)容、途徑和方法。

第三是大力精簡機構，減少對學校行政管理的機構和人員，增加為學校主動發(fā)展服務的部門和專業(yè)人員。

2.教育行政管理部門要增強為校長開展自主管理的服務意識，減少對學校不必要的控制，創(chuàng)造支持校長權力行使的安全環(huán)境。

首先，根據(jù)國家法律法規(guī)，制定自身管理、監(jiān)督、指導學校權力和校長管理學校的權力清單，并對自身可以對學校做什么和不可以對學校做什么，以及校長可以做什么和可以拒絕做什么做出具體的規(guī)定，制定雙方的權力清單，防止教育行政部門的越權和對校長辦學自主權的剝奪。就現(xiàn)階段而言，特別需要強化校長如下權力：校內(nèi)機構的設置權，教師聘任權（不合格教師的解聘權）、評價權；部分課程的設置權，教材教輔的選擇權，課堂教學改革的指導權，考試權；教學設備添置權、教師績效考核權、教師培訓費用使用權、教研經(jīng)費支配權；拒絕參加不必要的和影響學校正常教學秩序的會議、評比和檢查活動權。

其次，制定黨支部、教代會、家長委員會等組織監(jiān)督校長權力行使的具體實施辦法，對校長權力行使監(jiān)督的內(nèi)容、路徑、方法和保障措施等進行可操作化的規(guī)定。并強化相關職能部門對校長權力行使的定期監(jiān)督，防止校長權力行使的任性。

3.校長也是優(yōu)化權力行使生態(tài)的積極力量。

校長首先要增強權力行使的責任感和使命感，權力行使充分而不隨意，大膽而又自覺控制。其次，校長要為黨支部、教代會和家長委員會等組織對自身權力行使監(jiān)督提供方便，創(chuàng)造條件。第三，校長要努力提升自身素養(yǎng)，提升自身非正式權力的影響力。鼓勵師生、家長積極參與學校的民主管理，保障師生、家長管理學校的基本權力，創(chuàng)造條件讓校長的權力努力成為全體師生和家長管理學校的權力，讓每一位師生真正成為“自我管理者”和學校的主人。

G471.2

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1005-6009（2017）42-0060-03

芮火才，南京市玉樹路中學（南京，211199）校長，江蘇省思想品德特級教師，江蘇人民教育家培養(yǎng)工程培養(yǎng)對象。