王再進,徐治立,田德錄

(1.北京航空航天大學(xué)公共管理學(xué)院，北京 100191；2.科技部科技評估中心，北京 100081)

中國科技創(chuàng)新政策價值取向與評估框架

王再進1,2,徐治立1,田德錄2

(1.北京航空航天大學(xué)公共管理學(xué)院，北京 100191；2.科技部科技評估中心，北京 100081)

本文從政策科學(xué)的研究視角，對科技創(chuàng)新政策的價值問題進行了探討分析，凝練提出中國科技創(chuàng)新政策具有政治功能、科技進步、經(jīng)濟效益、社會發(fā)展和生態(tài)進化等基本價值取向，并確立了事實評估與價值評估相結(jié)合為主的評估理念。在此基礎(chǔ)上，基于中國國情和科技創(chuàng)新政策內(nèi)容與特點，研究構(gòu)建了以價值評估為內(nèi)核、技術(shù)分析為工具，涉及政策制定、執(zhí)行和效果各環(huán)節(jié)，全過程回應(yīng)的綜合評估框架，并就該評估框架的實踐應(yīng)用進行了分析和展望。

科技創(chuàng)新政策；價值取向；政策評估；評估框架

1 引言

政策的價值取向問題是政策科學(xué)研究的基本問題，在當前科技創(chuàng)新政策評估研究中具有突出的重要地位。長期以來，在“技術(shù)性評估”理念及其評估范式的影響下，中國已有的科技創(chuàng)新政策評估方法論研究更多關(guān)注技術(shù)層面和事實層面的分析，對價值層面的評估關(guān)注不足，容易受到政策對象和社會公眾對政策公正性和價值品質(zhì)的質(zhì)疑，評估框架模式不能很好契合科技創(chuàng)新政策理論發(fā)展和實踐需求。在實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略、深化科技體制改革的背景下，結(jié)合新時期科技創(chuàng)新政策內(nèi)容和特點，深入研究探討中國科技創(chuàng)新政策的價值取向與評估框架，對于我們更好地開展政策診斷分析、確立政策目標、堅持正確的價值導(dǎo)向、制定出臺更加科學(xué)合理的政策、推動各項政策的有效落實和充分發(fā)揮效應(yīng)，具有一定的理論價值和現(xiàn)實意義。

2 科技創(chuàng)新政策的價值取向及維度分析

政策的價值取向決定其根本方向，研究分析中國科技創(chuàng)新政策的價值取向問題，旨在制定、執(zhí)行和評估相關(guān)政策的實踐中堅持正確的價值導(dǎo)向，為科技決策管理和公眾參與提供必要的依據(jù)，為政策評估活動提供科學(xué)指引。

(1)價值是政策的靈魂，政策的制定與執(zhí)行過程是價值選擇與實現(xiàn)的過程。公共政策的目的生于價值和信念，沒有建立在明確的價值承諾之上的政策，既沒有意義又不能令人信服。因此，可以理解為，價值是政策的核心與靈魂，政策是價值的具體表達，制定公共政策實際上就是價值選擇的過程。同時，公共政策具有政治性、權(quán)威性等特征，是一種權(quán)威性的價值分配方案，其本質(zhì)體現(xiàn)了政府對全社會公共利益所做的權(quán)威性分配[1]，政策行為是否正確、有益或公正已成為社會關(guān)注的重點和研究焦點。20世紀80年代中后期以來，政策科學(xué)研究出現(xiàn)了一些新的趨勢，其中之一便是加強對政策價值相關(guān)問題的研究[2]。

(2)科技創(chuàng)新活動中滲透著多重價值關(guān)系，科技創(chuàng)新政策包含了多維價值取向?？萍紕?chuàng)新是一種特殊的智力勞動，不同于工程建設(shè)和一般的生產(chǎn)經(jīng)營活動，面臨較大的“不確定性”和“風險性”，兼具“突破”和“超越”的特性。它不是一個簡單的線性過程，是創(chuàng)新主體、客體、中介和創(chuàng)新環(huán)境間相互作用的復(fù)雜活動系統(tǒng)，涉及科技、經(jīng)濟、社會、文化和生態(tài)等方面。科技創(chuàng)新活動的過程還是一個不斷創(chuàng)造價值和實現(xiàn)價值的過程，是創(chuàng)新主體價值目標確立的新穎性和利益需求實現(xiàn)的最大化，創(chuàng)新過程中滲透著價值關(guān)系[3]。

科技創(chuàng)新政策是政府引導(dǎo)和規(guī)制科學(xué)、技術(shù)和創(chuàng)新活動的重要工具，相關(guān)政策的制定和實施需要遵循科技創(chuàng)新活動的一般規(guī)律、價值目標與內(nèi)在機理要求。當前中國科技創(chuàng)新政策還體現(xiàn)了創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展、科技管理改革的新形勢和新要求，以及多元目標融合的時代特征。筆者認為中國科技創(chuàng)新政策應(yīng)當具有政治功能、科技進步、經(jīng)濟效益、社會發(fā)展和生態(tài)進化等價值取向。其中，政治功能由公共政策的本質(zhì)和屬性所決定，對科技創(chuàng)新政策而言，具體體現(xiàn)為在實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略、建設(shè)創(chuàng)新型國家背景下，政府鼓勵和支持科技創(chuàng)新、倡導(dǎo)創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展的行政價值取向和政策導(dǎo)向，也包含政策的“軟性價值”，如一些不具有實操性政策的象征性、指導(dǎo)性意義；科技進步是科技創(chuàng)新政策的基本價值追求，核心目標是通過技術(shù)、知識、人才、設(shè)備等創(chuàng)新資源整合和優(yōu)化提升，從整體上提高各類創(chuàng)新主體的科技創(chuàng)新能力，特別是自主創(chuàng)新能力；經(jīng)濟發(fā)展主要指科技創(chuàng)新政策對促進創(chuàng)新成果轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化、向經(jīng)濟領(lǐng)域應(yīng)用和擴散的實際效用，強調(diào)的是經(jīng)濟效益，目前越來越受到科技界和產(chǎn)業(yè)界等方面關(guān)注；社會發(fā)展主要指科技創(chuàng)新政策對提高全社會創(chuàng)新意識，培育創(chuàng)新文化和精神，以及促進大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新的社會效應(yīng)，并強調(diào)創(chuàng)新成果的共享；生態(tài)進化是科技創(chuàng)新政策的更高層次價值目標，重點關(guān)注科技發(fā)展對生態(tài)環(huán)境和生態(tài)文明建設(shè)的影響，強調(diào)創(chuàng)新發(fā)展與綠色發(fā)展、生態(tài)文明與社會治理相融合的政策理念(見圖1)。

(3)價值評估已成為科技創(chuàng)新政策評估不可缺失的向度，并呈現(xiàn)事實評估與價值評估相結(jié)合回應(yīng)的趨勢。西方的公共政策評估發(fā)展過程中，先后經(jīng)歷測量、描述、判斷和回應(yīng)性建構(gòu)主義四個主要階段(或“四代”評估)[4]，也曾存在技術(shù)分析和價值判斷兩種評估范式之爭。隨著政策評估的演變發(fā)展、政策評估應(yīng)用范圍的不斷拓展，以及人們對政策價值及其評估認識水平的不斷提升，社會公眾和利益相關(guān)方對技術(shù)性評估學(xué)派所秉承的“價值中立”原則提出質(zhì)疑，評估者對“價值涉入”越發(fā)關(guān)注，價值評估已逐步成為政策評估中不可忽視的重要領(lǐng)域。以豪斯(E.R House)為主要代表的學(xué)者強調(diào)，政策評估首要是價值評估，評估始終貫徹著價值因素[5]。作為公共政策的重要組成部分，科技創(chuàng)新政策評估同樣不能局限于技術(shù)層面和事實層面的評估，僅僅關(guān)注政策效益、效率等效果指標，有必要對政策適當性、公正性和回應(yīng)性等價值層面問題做出判斷。目前看，科技創(chuàng)新政策評估正呈現(xiàn)出逐步由技術(shù)性評估范式向事實評估與價值評估相結(jié)合回應(yīng)的綜合評估范式轉(zhuǎn)變的趨勢。

圖1 科技創(chuàng)新政策的基本價值及內(nèi)涵分析

3 科技創(chuàng)新政策評估理念的確立

科技創(chuàng)新政策評估理念的確立，一方面要與政策自身的價值取向密切結(jié)合，另一方面要充分考慮當前科技創(chuàng)新政策績效管理、全過程動態(tài)分析、回應(yīng)性建構(gòu)主義、實踐應(yīng)用導(dǎo)向等的發(fā)展趨勢和特點。特別要注重事實評估和價值評估的有機結(jié)合，推動科技創(chuàng)新政策評估朝著更科學(xué)化、規(guī)范化的方向發(fā)展。

3.1 價值目標管理和績效管理的邏輯關(guān)聯(lián)

彼得·德魯克(Peter Drucker)于1954年提出了目標管理理論，強調(diào)以目標為導(dǎo)向、人為中心、成果為核心，目標管理作為方法論從企業(yè)管理迅速延伸到了公共管理等領(lǐng)域。績效管理可視為“績效導(dǎo)向下的目標管理”，作為政府管理方式創(chuàng)新的一種手段，貫穿了公共責任的管理理念，強化公共服務(wù)的結(jié)果導(dǎo)向，目前已經(jīng)成為中國各級政府管理最常見的管理模式?？萍紕?chuàng)新政策評估作為科技創(chuàng)新政策績效管理中的一個重要環(huán)節(jié)，同樣需要將目標管理和績效管理的科學(xué)理念有機融入政策評估框架設(shè)計中。隨著各國政府對績效管理與評估的逐步重視，基于目標—投入—活動—產(chǎn)出—成效—影響的監(jiān)測評估邏輯框架在科技評估實踐中得到了越來越廣泛的應(yīng)用，并在國際評估界產(chǎn)生了積極影響。其以目標為重要導(dǎo)向，并注重過程監(jiān)測和結(jié)果反饋的評估理念和思路，對中國科技創(chuàng)新政策評估設(shè)計有一定參考價值。

3.2 基于對政策制定—執(zhí)行—效果全鏈條的動態(tài)分析

從系統(tǒng)論的觀點看，公共政策可分為投入、轉(zhuǎn)換和產(chǎn)出三個主要階段。根據(jù)韋唐對政策評估模式的分類，綜合評估模式屬于較為系統(tǒng)和完整的評估模式，除了關(guān)心政策結(jié)果，也包括判斷政府干預(yù)的計劃、決策和執(zhí)行階段。在科技創(chuàng)新政策評估框架設(shè)計中，為形成更加客觀、公正、準確的評估判斷，同樣需要全面考察政策制定、執(zhí)行和效果三個基本環(huán)節(jié)，建立起覆蓋政策全過程、全鏈條的政策評估體系。同時，政策制定、執(zhí)行和效果彼此之間是緊密相關(guān)的，且在一定條件下可各自作為變量影響其他兩個變量的結(jié)果。因此，需要從動態(tài)的視角來評估分析各環(huán)節(jié)及其互動關(guān)系，而非將其簡單割裂分析。

3.3 回應(yīng)性建構(gòu)主義評估

回應(yīng)性建構(gòu)主義是古貝和林肯所倡導(dǎo)的第四代公共政策評估的核心價值理念，該評估理論認為，評估的本質(zhì)是一種建構(gòu)的過程，倡導(dǎo)的評估模式更加關(guān)注評估促進發(fā)展的功能，重視被評估者和其他利益相關(guān)方的意見和要求，強調(diào)響應(yīng)式聚焦和建構(gòu)主義方法論兩個因素，這為評估學(xué)術(shù)界和實務(wù)界提供了新的評估方法與評估哲學(xué)。當前，中國科技評估研究和實踐越來越關(guān)注價值的多元性，以及評估的回應(yīng)、協(xié)商和共同構(gòu)建，并已在國家科技規(guī)劃綱要、科技重大專項等重要評估活動中探索開展了“參與式”評估，避免因過多強調(diào)科學(xué)實證主義的方法帶來的缺陷或不足。研究認為，新一代評估的價值理念契合中國科技創(chuàng)新政策評估的未來發(fā)展方向和實踐需求。

3.4 中國實踐適用性導(dǎo)向

在評估框架設(shè)計中，理論方法研究固然重要，但應(yīng)避免過于理論化和學(xué)究化，應(yīng)注意與評估實踐需求相結(jié)合，注重實際應(yīng)用，充分發(fā)揮評估研究的價值和效應(yīng)，保持研究成果的生命力。

4 科技創(chuàng)新政策評估綜合框架設(shè)計

基于中國科技創(chuàng)新政策的五維價值取向、科技創(chuàng)新政策評估的核心理念，特別是事實評估與價值評估相結(jié)合的評估理念，同時結(jié)合國情及科技創(chuàng)新政策的內(nèi)容與特點，從系統(tǒng)、全面評估的角度，研究設(shè)計了中國科技創(chuàng)新政策綜合評估框架(見圖2)。

圖2 科技創(chuàng)新政策的綜合評估邏輯與主要框架

4.1 評估框架的結(jié)構(gòu)與內(nèi)容

圖2所示的評估框架體現(xiàn)了中國科技創(chuàng)新政策的基本價值特征，涉及政策活動的全過程,包含了全方位政策評估所關(guān)注的政策制定、政策執(zhí)行和政策效果三個基本環(huán)節(jié)，覆蓋了事前評估、過程評估和結(jié)果評估各個節(jié)點，形成了完整的評估路徑?？紤]到當前國際評估界對目標和績效的關(guān)注，以及監(jiān)測評估邏輯模型中所包含的投入、活動、產(chǎn)出、成效和影響等關(guān)鍵要素，從目標—執(zhí)行(投入、活動)—效果(產(chǎn)出、成效、影響)三個環(huán)節(jié)，研究提出了各環(huán)節(jié)評估的主要內(nèi)容、評估焦點和關(guān)鍵問題，并在評估設(shè)計上突出對中國科技創(chuàng)新政策價值目標及其實現(xiàn)結(jié)果和影響的關(guān)注。在評估標準上，采取的是事實標準與價值標準相結(jié)合，前者如政策的效益、效率，后者如政策的適當性、公平性、充分性、回應(yīng)性等。在評估方法上，主要采取基于證據(jù)、面向關(guān)鍵問題的評估方法，定性與定量評估相結(jié)合。

按照政策目標—政策執(zhí)行—政策效果這一評估邏輯關(guān)系，在檢驗一項政策執(zhí)行情況好與不好、是否實現(xiàn)了預(yù)期目標和效果的同時，也可反過來檢驗(回饋檢驗)政策制定環(huán)節(jié)政策本身(政策設(shè)計)的質(zhì)量，從而為該項政策的調(diào)整和完善，以及新政策的出臺提供依據(jù)和參考。

4.2 評估框架的主要特點

(1)既遵循了公共政策評估的基本邏輯框架，又凸顯了科技創(chuàng)新政策的價值特征。該評估框架一方面遵循了公共政策評估的基本原理，體現(xiàn)了韋唐提出的綜合性評估模式的基本邏輯關(guān)系(投入—轉(zhuǎn)換—產(chǎn)出)；另一方面充分考慮到了中國科技創(chuàng)新政策實際，突出了其所包含的政治、科技、經(jīng)濟、社會、生態(tài)等價值特征，并嵌入到評估的標準和視角中?？傮w上，體現(xiàn)了公共政策評估共性和科技創(chuàng)新政策評估個性的結(jié)合，同時也彰顯了中國特色。

(2)涵蓋科技創(chuàng)新政策制定、執(zhí)行和效果三個基本環(huán)節(jié)，形成了完整的評估路徑以及對下一輪政策制定的反饋路徑。該評估框架采用了政策評估的廣義概念，從更加寬廣的視角來認識政策評估的內(nèi)涵和范疇，即政策評估是對政策全過程的評估，既包括對政策制定(政策設(shè)計、政策方案)的評估，還強調(diào)對政策執(zhí)行以及效果的評估，區(qū)別于業(yè)界一些學(xué)者將政策評估主要看作是對政策效果評估的觀點?；诖耍咧贫?、政策執(zhí)行和政策效果三個環(huán)節(jié)均納入了科技創(chuàng)新政策評估范圍，覆蓋了事前、事中和事后評估時間節(jié)點，屬于全面環(huán)節(jié)的評估設(shè)計，體現(xiàn)了評估的系統(tǒng)性和完整性。通過全流程的評估考察，各評估節(jié)點從信息到判斷，步步遞進，能夠為“主觀判斷”提供堅實的“客觀描述”基礎(chǔ)。同時，通過全過程的360度“掃描”和評估診斷，可以為政策是該繼續(xù)實施、修改完善或中止等提供及時反饋，便于動態(tài)調(diào)整，也可為下一輪科技創(chuàng)新政策的制定提供決策支撐。

(3)注重證據(jù)和績效評估，與國際評估接軌?；谧C據(jù)的評估思想和方法廣為歐美發(fā)達國家所推崇，由于能夠喚起決策者的“證據(jù)意識”，營造“知證文化”,避免主觀判斷的隨意性，增強評估的客觀性和公正性，提升評估結(jié)果的質(zhì)量，近年來越來越得到國內(nèi)科技評估界的重視和認可，并在政策評估實踐中加以應(yīng)用。本文研究設(shè)計的科技創(chuàng)新政策綜合評估框架注重評估證據(jù)采集和使用，合理借鑒國際通行的監(jiān)測評估模型理念，將政策產(chǎn)出、成效和影響納入監(jiān)測評估范圍，并通過各環(huán)節(jié)的評估監(jiān)測設(shè)計，確保評估證據(jù)的完整和有效采集，以在做出評估結(jié)論時能用事實和數(shù)據(jù)說話。該評估框架還注重將科技創(chuàng)新政策實施結(jié)果作為評估重點之一，特別是預(yù)期目標是否實現(xiàn)，同時將政策的非預(yù)期結(jié)果也納入考察范圍，體現(xiàn)了對政策績效和面向結(jié)果的關(guān)注。將基于證據(jù)、注重績效評估的方法引入評估活動中，一方面有利于與國際評估接軌，另一方面也符合中國科技創(chuàng)新政策評估的新趨勢和實踐需求。

(4)適用于單一性政策和復(fù)合型政策，為不同類型政策提供評估基礎(chǔ)框架指導(dǎo)。該評估框架定位為科技創(chuàng)新政策綜合評估的基礎(chǔ)性指導(dǎo)框架，而非針對某一具體政策的評估操作性指南。結(jié)合中國科技創(chuàng)新政策的類型特點，以及單一性(或單項政策)和復(fù)合型政策(通常由若干具體政策構(gòu)成)的評估需求，在框架設(shè)計時，包括對政策制定、執(zhí)行和效果各階段評估焦點和關(guān)鍵問題的設(shè)計，更多體現(xiàn)一般性內(nèi)容和要求，以便為不同類型政策提供指導(dǎo)。需要指出的是，中國科技創(chuàng)新政策內(nèi)容豐富、涉及面廣，該框架設(shè)計時保留了一定彈性，在評估視角方面留有一定的拓展和細化空間，以便可結(jié)合具體政策內(nèi)容和特點進一步細化完善。

5 科技創(chuàng)新政策評估綜合框架的應(yīng)用

從國內(nèi)外科技創(chuàng)新政策評估的發(fā)展情況看，正由實證主義向后實證主義演進，呈現(xiàn)事實評估和價值評估有機結(jié)合的趨勢，并強調(diào)評估的實踐性和評估系統(tǒng)與國家行政體系的匹配性[6]。本文針對已有研究不足和新形勢下科技管理改革對政策評估提出的實踐需求，在對當前中國科技創(chuàng)新政策基本價值進行凝練分析的基礎(chǔ)上，基于系統(tǒng)評估的思路，研究提出了以價值評估為內(nèi)核、技術(shù)分析為工具，涉及政策制定(設(shè)計)、政策執(zhí)行和政策效果全過程，能夠?qū)崿F(xiàn)全面動態(tài)分析，并體現(xiàn)目標管理和績效管理要求的科技創(chuàng)新政策綜合評估框架，可為中國科技創(chuàng)新政策評估工作提供一個寬廣、多元的評估視角和分析框架。

本文研究設(shè)計的科技創(chuàng)新政策評估框架是對作者近年來政策評估研究探索和實踐經(jīng)驗的進一步凝練總結(jié)，以及對相關(guān)評估標準和方法的優(yōu)化完善，基本框架在國家科技部委托開展的《實施〈國家中長期科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要(2006—2020年)〉的若干配套政策》(國發(fā)〔2006〕6 號)及有關(guān)創(chuàng)新政策(如企業(yè)研發(fā)費用加計扣除政策、研發(fā)儀器設(shè)備加速折舊政策、股份和分紅激勵政策等政策)的過程評估和年度評估工作中進行了實際應(yīng)用[7-11]，并結(jié)合最近幾年持續(xù)跟蹤研究和評估實踐發(fā)展，以及國內(nèi)外創(chuàng)新政策評估的新趨勢和新特點，對評估的有關(guān)理念、思路和內(nèi)容框架等進行了改進、提升和完善，更加注重政策設(shè)計評估、價值評估，更加強調(diào)政策評估的系統(tǒng)性、綜合性，更加突出評估的針對性、可操作性。經(jīng)過多次評估實踐和案例檢驗后，該評估框架具備了較強的適用性和可操作性，通過研究深化也提升了其理論高度和實踐應(yīng)用的價值。

我們也要看到，與科技計劃項目、科研機構(gòu)、科技創(chuàng)新基地和平臺等微觀層面的評估對象相比，科技創(chuàng)新政策評估的綜合性較強，受政策內(nèi)容寬泛、覆蓋面廣、部分政策缺乏穩(wěn)定的數(shù)據(jù)采集渠道、評估指標不易量化等因素影響，具有天然的評估復(fù)雜性，這將給相關(guān)評估工作帶來一定的局限性，需要我們不斷深化政策評估理論研究，加強評估方法、模式探索和新評估工具的開發(fā)，并結(jié)合評估實踐發(fā)展不斷調(diào)整完善，進一步提高科技創(chuàng)新政策評估的科學(xué)性和有效性。

[1]戴維·伊斯頓.政治體系:政治學(xué)狀況研究[M].北京:商務(wù)印書館,1993.

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(責任編輯 沈蓉)

The Study of Chinese Science,Technology and Innovation Policy’s Value Orientation and Evaluation Framework

Wang Zaijin1,2，Xu Zhili1，Tian Delu2

(1.School of Public Administration,Beihang University,Beijing 100191,China；2. National Center of Science and Technology Evaluation,Beijing 100081,China)

Based on the policy science research perspective,this paper discusses and analyzes the value issue of science,technology and innovation(STI)policy,summarizes and proposes the fundamental value orientation for Chinese STI policy including political function,ST advancement,economical benefits,social development,ecological evolution and so on.And it also establishes the concept on combination of facts evaluation and value evaluation. Given this understanding,this paper constructs a comprehensive evaluation framework according to Chinese ST&I policy’s content and characters.The framework consists of value evaluation as the kernel,technical analysis as the tools,involves the whole process of policy making,policy implementation and policy effect.After that,the comprehensive evaluation framework’s practical application situation is analyzed and prospected.

Science;Technology and innovation policy;Value orientation;Policy evaluation;Evaluation framework

軟科學(xué)研究計劃項目“自主創(chuàng)新政策實施狀況研究與評價”(2011GXS5K079)，科技部“科技改革與創(chuàng)新政策評估”(2012年立項)、“科技創(chuàng)新政策實施監(jiān)測與評估”(2013年立項)、“科技創(chuàng)新政策評估機制研究”(ZLY2015048)。

2016-07-07

王再進(1981-)，男，福建廈門人，北京航空航天大學(xué)公共管理學(xué)院博士生、科技部科技評估中心副研究員；研究方向：科技政策與管理、科技創(chuàng)新與改革政策評估、公共政策分析等。

C93-03

A