朱艷梅

摘要：污染物總量減排作為"十二五"期間對環(huán)境保護(hù)工作提出的新要求，是實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的主要手段，也是促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)與環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展的重要途徑。本文深入分析了地方總量減排工作存在的主要問題，并對進(jìn)一步加強(qiáng)污染物總量減排的對策建議進(jìn)行了探討。

關(guān)鍵詞：總量減排；問題；環(huán)境質(zhì)量；協(xié)作；督查

引言

污染物排放總量控制是近些年國際上使用較為普遍的環(huán)境管理措施，其通過限制和削減污染物排放總量，達(dá)到改善流域和區(qū)域環(huán)境質(zhì)量的目的。實(shí)施污染減排是貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的重大舉措，也是建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)的必然選擇，更是調(diào)整我國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級，轉(zhuǎn)變發(fā)展模式的重要戰(zhàn)略途徑?！笆濉睂⑽廴緶p排總量控制確定為約束性指標(biāo)之一，充分體現(xiàn)了國家對環(huán)境保護(hù)的政治意志，賦予了污染減排艱巨的歷史使命。但總量減排在具體實(shí)施過程中仍存在著一些問題和不足。本文通過對污染減排工作實(shí)踐的研究，對總量減排存在的主要問題進(jìn)行分析，針對性地提出了對策與建議。

1 存在的主要問題

1.1 總量減排目標(biāo)未能與區(qū)域環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)相結(jié)合

由于粗放型增長方式和長期環(huán)境欠賬的積累，我國不少地方的環(huán)境承載力已接近甚至超過極限。實(shí)施總量減排的目的是促進(jìn)增長方式轉(zhuǎn)變，遏制污染物排放量持續(xù)上升勢頭，促進(jìn)區(qū)域環(huán)境質(zhì)量改善。 “十三五”期間，除上述兩項(xiàng)指標(biāo)外，增加了氨氮和氮氧化物兩項(xiàng)指標(biāo)。雖然國家對省（直轄市、自治區(qū)）、省對市分解減排任務(wù)時(shí)，考慮了當(dāng)?shù)匕l(fā)展水平和環(huán)境承載能力等因素，采取了差異化的分配方式，但是，由于沒有與區(qū)域環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)相結(jié)合，因而差異化程度不夠。從實(shí)踐來看，一些地方污染物排放基數(shù)較小、環(huán)境質(zhì)量相對較好，但是由于缺少足夠的減排項(xiàng)目，導(dǎo)致減排任務(wù)完成困難；而另有一些地方，環(huán)境污染較重、環(huán)境質(zhì)量較差，但是削減空間大，減排項(xiàng)目多，反而更容易完成減排任務(wù)。產(chǎn)生這樣的偏差現(xiàn)象，就是由于總量減排與環(huán)境質(zhì)量沒有掛鉤造成的。

1.2 總量減排實(shí)際成效與核算結(jié)果存在一定差異

總量減排的成效反映在通過核算認(rèn)定的本年度較上年排放量的減少上，但受核算方法等的限制，核算的減排量與實(shí)際情況難免存在差異，主要體現(xiàn)在以下方面。一是一些對環(huán)境質(zhì)量有實(shí)際改善效益的工程措施，受制于核算體系等方面的原因未能得到認(rèn)定。如近幾年開展的小鍋爐整治，因一些鍋爐不在“十三五”環(huán)境統(tǒng)計(jì)基數(shù)之內(nèi)，雖然進(jìn)行了淘汰整治，但減排量沒有被認(rèn)定；經(jīng)信部門淘汰的一些落后產(chǎn)能項(xiàng)目，同樣由于不在環(huán)境統(tǒng)計(jì)之內(nèi)而無法得到承認(rèn)。二是出于完成減排任務(wù)考慮，各地可能傾向于高限上報(bào)甚至虛報(bào)部分減排量，一旦未被發(fā)現(xiàn)，就會(huì)產(chǎn)生減排虛高現(xiàn)象。三是出于同樣原因，各地存在一些新建項(xiàng)目特別是違規(guī)建設(shè)項(xiàng)目，沒有及時(shí)納入環(huán)境統(tǒng)計(jì)，導(dǎo)致當(dāng)?shù)刭~面排放量較實(shí)際偏小。

1.3 一些工程減排項(xiàng)目難以持續(xù)發(fā)揮減排效益

治污工程建設(shè)是推進(jìn)總量減排的關(guān)鍵手段。對各類治污工程的建設(shè)要求和減排效率認(rèn)定，已經(jīng)形成了一套行之有效的辦法。隨著減排工作的持續(xù)開展，建成投運(yùn)的減排工程越來越多，總量減排管理部門對已經(jīng)通過減排認(rèn)定的項(xiàng)目關(guān)注相對較少，而日常環(huán)境執(zhí)法監(jiān)管如果沒有完全聯(lián)動(dòng)跟上，就會(huì)導(dǎo)致一些已建成項(xiàng)目不能持續(xù)發(fā)揮減排效益。從實(shí)際工作中看，城市污水處理廠、大型燃煤發(fā)電機(jī)組等一直是環(huán)境執(zhí)法重點(diǎn)監(jiān)管對象，其減排效益能夠做到持續(xù)穩(wěn)定；但是對一些非重點(diǎn)監(jiān)控行業(yè)，在工程建成并通過當(dāng)年減排核查核算后，日常監(jiān)管往往有所放松，時(shí)常出現(xiàn)運(yùn)行負(fù)荷下降甚至污染物排放反彈的現(xiàn)象，這在規(guī)?；笄蒺B(yǎng)殖減排工程方面表現(xiàn)得比較突出。

1.4 推動(dòng)總量減排的部門聯(lián)動(dòng)機(jī)制有待進(jìn)一步完善

總量減排是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，涉及不同行業(yè)企業(yè)和政府不同主管部門，如城鎮(zhèn)污水處理設(shè)施及管網(wǎng)建設(shè)的主管部門是住建部門、規(guī)模化畜禽養(yǎng)殖企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的主管部門是農(nóng)業(yè)部門、落后產(chǎn)能淘汰關(guān)停的主管部門是經(jīng)信部門、老舊機(jī)動(dòng)車的淘汰的主管部門是公安交管部門、火電企業(yè)的行業(yè)主管是發(fā)改能源部門等。推進(jìn)總量減排，需要政府、部門和企業(yè)的密切協(xié)作。然而并不是所有地方都能建立起良好的協(xié)作機(jī)制，不少市、縣把總量減排這個(gè)理應(yīng)由政府承擔(dān)的責(zé)任簡單地看做環(huán)保部門的任務(wù)，加上相關(guān)部門責(zé)任沒有落實(shí)到位，導(dǎo)致當(dāng)?shù)丨h(huán)保部門承擔(dān)了過多的壓力，減排工作實(shí)施也不理想。

1.5 總量減排目標(biāo)要求與統(tǒng)計(jì)基數(shù)缺乏有效銜接

總量減排成效的直觀體現(xiàn)是主要污染物排放量。在環(huán)境統(tǒng)計(jì)工作中，由于受到基層環(huán)境統(tǒng)計(jì)業(yè)務(wù)水平等因素影響，企業(yè)污染物排放量虛高與偏小、虛報(bào)與漏報(bào)等問題均不同程度地存在。比如，對于排放基數(shù)相當(dāng)?shù)y(tǒng)計(jì)基數(shù)一個(gè)虛一個(gè)實(shí)的兩個(gè)行政單位，在下達(dá)減排任務(wù)時(shí)必須區(qū)別化對待，而在考核時(shí)，因去除虛量帶來的所謂“減排量”要盡可能排除。減排核查核算的一個(gè)重點(diǎn)就是排除這些干擾因素，盡可能公平地將減排壓力傳導(dǎo)到各地，實(shí)事求是地核定減排工作成效，但如何把握尺度、合理量化，往往依賴于核查核算人員的水平和工作經(jīng)驗(yàn)。

2 對策與建議

2.1 根據(jù)區(qū)域環(huán)境功能目標(biāo)，確定減排指標(biāo)和目標(biāo)

過去開展的總量減排是以主要污染物排放量為控制目標(biāo)，沒有與區(qū)域環(huán)境質(zhì)量掛鉤?？偭靠刂浦笜?biāo)采用“自上而下”的分配形式，即各省根據(jù)國家下達(dá)的總量減排任務(wù)，以各市的現(xiàn)狀排放量為基數(shù)，通過測算減排潛力，分配減排目標(biāo)任務(wù)，各市再將控制目標(biāo)分解落實(shí)到縣（市、區(qū)）和重點(diǎn)排污單位。這種以行政區(qū)劃為單位且未充分考慮區(qū)域環(huán)境質(zhì)量狀況的分配方式，地方出于完成任務(wù)的需要，存在層層加碼的現(xiàn)象，縣級的任務(wù)往往偏重，甚至一些工業(yè)基礎(chǔ)較差、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不高的市，完成減排任務(wù)也感到吃力。從環(huán)境管理精細(xì)化角度考慮，總量減排應(yīng)該以區(qū)域環(huán)境質(zhì)量改善為導(dǎo)向，依據(jù)區(qū)域環(huán)境功能目標(biāo)，確定減排指標(biāo)和目標(biāo)。在認(rèn)真測算減排潛力基礎(chǔ)上，結(jié)合當(dāng)?shù)丨h(huán)境主體功能區(qū)特點(diǎn)，合理確定減排指標(biāo)和削減任務(wù)，對于污染嚴(yán)重區(qū)域，減排任務(wù)要加重；而對于環(huán)境質(zhì)量較好的區(qū)域，可以在保證環(huán)境質(zhì)量穩(wěn)定達(dá)標(biāo)的前提下，適當(dāng)減輕任務(wù)。

2.2 減排核查核算應(yīng)以地方自查為主

總量減排核查核算方式應(yīng)轉(zhuǎn)變?yōu)橐缘胤阶圆闉橹?，自下而上逐級審核上?bào)并對數(shù)據(jù)負(fù)責(zé)。企業(yè)負(fù)責(zé)上報(bào)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)并對其準(zhǔn)確性負(fù)主要責(zé)任；市級環(huán)保部門對企業(yè)數(shù)據(jù)真實(shí)性進(jìn)行審核并初步計(jì)算減排量；省級環(huán)保部門根據(jù)年度日常監(jiān)督檢查情況，對項(xiàng)目減排量進(jìn)行核定；環(huán)保部組織對各地上報(bào)的減排項(xiàng)目進(jìn)行抽查，并最終認(rèn)定各省總量減排進(jìn)展情況。這種改變過去由環(huán)保部核查到具體項(xiàng)目的做法，建立以企業(yè)和地方環(huán)保部門為主的“誰申報(bào)誰負(fù)責(zé)”和“誰審核誰負(fù)責(zé)”的工作機(jī)制，有利于落實(shí)企業(yè)的減排主體責(zé)任和環(huán)保部門的屬地監(jiān)管責(zé)任。

2.3 建立減排工程項(xiàng)目的長效監(jiān)管機(jī)制

治污工程項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)行管理是總量減排的主要支撐。要適應(yīng)綠色發(fā)展的形勢需要，建立企業(yè)自我約束與環(huán)保外部監(jiān)管相結(jié)合的長效監(jiān)管機(jī)制，發(fā)揮治污工程持續(xù)減排作用，達(dá)到改善環(huán)境質(zhì)量的最終目的。要綜合運(yùn)用各種環(huán)境管理手段，強(qiáng)化日常執(zhí)法監(jiān)管，引導(dǎo)企業(yè)在生產(chǎn)全過程中減污、控污、治污。一是量化認(rèn)可企業(yè)通過開展清潔生產(chǎn)、提高管理水平、改進(jìn)操作工藝等帶來的污染物減排，充分反映管理減排成果。二是加大日常監(jiān)督檢查頻次，不僅要加強(qiáng)對當(dāng)年減排項(xiàng)目的建設(shè)、運(yùn)行和管理情況監(jiān)管，還要加強(qiáng)對往年已經(jīng)認(rèn)定減排量項(xiàng)目的運(yùn)行管理情況的監(jiān)管，避免出現(xiàn)減排量被認(rèn)定后監(jiān)管就弱化的情況發(fā)生。三是嚴(yán)格環(huán)境執(zhí)法，對因故意停運(yùn)治污設(shè)施等造成排污量增加的企業(yè)要倒扣減排量，并依法嚴(yán)肅查處。

2.4 完善政府各職能部門聯(lián)動(dòng)協(xié)作機(jī)制

推進(jìn)總量減排必須建立起體現(xiàn)部門職能并且各負(fù)其責(zé)的聯(lián)動(dòng)工作機(jī)制?！笆濉逼陂g，省、市、縣政府一般都建立了減排工作領(lǐng)導(dǎo)小組，明確了相關(guān)部門的減排職責(zé)分工，建立了協(xié)作推進(jìn)機(jī)制。但在實(shí)際操作中，存在著協(xié)作力度層層衰減和逐年削弱的問題，導(dǎo)致環(huán)保部門承擔(dān)了巨大壓力?！笆濉逼陂g，要從改進(jìn)考核機(jī)制入手，充分發(fā)揮相關(guān)主管部門作用，形成“誰主管誰負(fù)責(zé)”的責(zé)任落實(shí)與追究制度，讓環(huán)保部門回歸到統(tǒng)一監(jiān)督管理上來，形成政府負(fù)總責(zé)、環(huán)保部門牽頭協(xié)調(diào)、相關(guān)部門各負(fù)其責(zé)的減排工作機(jī)制。

2.5 修正環(huán)境統(tǒng)計(jì)基數(shù)，科學(xué)確定減排目標(biāo)任務(wù)

“十二五”總量減排是以2010年環(huán)境統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)為基數(shù)的，由于不是包括所有的排污單位，因而排放基數(shù)比實(shí)際排放量要?。煌瑫r(shí)，減排項(xiàng)目認(rèn)定結(jié)果與企業(yè)實(shí)際排放也可能存在一定偏差，加上新增量等核算方法和內(nèi)容不斷變化，所認(rèn)定的排放量未必完全反映當(dāng)?shù)貙?shí)際排放現(xiàn)狀，若以此確定“十三五”減排目標(biāo)任務(wù)的基數(shù)，難免會(huì)有偏差。因此，編制環(huán)境統(tǒng)計(jì)年報(bào)時(shí)，要系統(tǒng)梳理分析存在的問題，剔除因各種因素造成的排放虛量，將環(huán)境執(zhí)法大檢查和日常監(jiān)管發(fā)現(xiàn)的形成事實(shí)排污的環(huán)境違法項(xiàng)目以及其他漏報(bào)、少報(bào)的排污項(xiàng)目全部納入環(huán)境統(tǒng)計(jì)基數(shù)，修正環(huán)境統(tǒng)計(jì)基數(shù)，為確定減排指標(biāo)提供科學(xué)依據(jù)。

2.6 完善減排長效督查機(jī)制

各級環(huán)保部門應(yīng)以污染物總量減排國家和省級目標(biāo)責(zé)任書重點(diǎn)項(xiàng)目為抓手，通過總量日常督查、環(huán)境執(zhí)法檢查、多部門聯(lián)合督查、重點(diǎn)項(xiàng)目抽查等形式，對當(dāng)年污水處理廠、火電、鋼鐵、水泥、平板玻璃、機(jī)動(dòng)車、規(guī)?；笄蒺B(yǎng)殖場和養(yǎng)殖小區(qū)等重點(diǎn)行業(yè)企業(yè)和排污量大的其他企業(yè)實(shí)行監(jiān)督檢查全覆蓋；加強(qiáng)對往年認(rèn)定項(xiàng)目的后督察，建立減排工程督查機(jī)制。及時(shí)匯總檢查發(fā)現(xiàn)的突出問題，梳理問題清單，反饋給各市政府及環(huán)保局，將其作為各市環(huán)保工作的重點(diǎn)，限時(shí)解決，將企業(yè)違法排污線索移交環(huán)境監(jiān)察部門查處；及時(shí)建立企業(yè)總量監(jiān)管檔案，對問題項(xiàng)目的整改情況及時(shí)回頭看，確保整改要求得到落實(shí)。要加強(qiáng)環(huán)境信息公開，接受社會(huì)監(jiān)督。

3 結(jié)語

總之，污染物總量減排是貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的重大舉措，對于改善生態(tài)環(huán)境和提高人民生活質(zhì)量具有重要意義。面對日益嚴(yán)峻的形勢，盡管社會(huì)各界空前重視，但各地總量減排工作開展不順利，仍存在著總量減排目標(biāo)未能與區(qū)域環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)相結(jié)合、總量減排實(shí)際成效與核算結(jié)果存在一定差異以及一些工程減排項(xiàng)目難以持續(xù)發(fā)揮減排效益等問題。針對存在問題，提出了根據(jù)區(qū)域環(huán)境功能目標(biāo)，確定減排指標(biāo)和目標(biāo)、減排核查核算應(yīng)以地方自查為主、建立減排工程項(xiàng)目的長效監(jiān)管機(jī)制、修正環(huán)境統(tǒng)計(jì)基數(shù)，科學(xué)確定減排目標(biāo)任務(wù)、完善政府各職能部門聯(lián)動(dòng)協(xié)作機(jī)制以及減排長效督查機(jī)制等對策建議，從而確?？偭繙p排工作落到實(shí)處，更好地為改善區(qū)域環(huán)境質(zhì)量服務(wù)。

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