葉祖學

摘要：產品不是通常如薩繆爾森之類經濟學家所說的，是因為具有非競爭性與非排他性才成為公共服務，而是成為公共服務之后才具有了非競爭性與非排他性。同時，公共服務的供給也不只是現(xiàn)在討論的簡單的產品生產，而是包括了支付和生產兩方面的內容。所以，公共服務的供給也就必須根據(jù)不同的公共服務，采取不同的供給模式，這樣才能既符合國情也能兼顧公平與效率。

關鍵詞：公共服務 非競爭性 非排他性 供給

一、公共服務與“兩性”

現(xiàn)代福利經濟學代表人物薩繆爾森在《公共支出的純粹理論》中提出了公共物品的概念：任何人消費這種物品不會導致他人對該物品消費的減少。所以，根據(jù)薩繆爾森的公共物品理論，具有非競爭性和非排他性的公共物品即為公共服務。1斯蒂格利茨、曼庫爾·奧爾森與薩繆爾森的看法類似。

但是，同樣是蘋果，市場上的蘋果和政府救濟窮人時候的慰問品的蘋果，政府采購的軍火和市場交易的軍火，其性質卻相距甚遠。還比如，鋼鐵被用作國防產品時，具有消費的非競爭性、非排他性等特殊性，但如果被用作于私人小轎車的原材料時，它在消費上就具有嚴格的競爭性和排他性等。

馬克思認為公共服務是一種社會共同需要。也就是說，公共服務并非是像薩繆爾森所說的是由于非競爭性和非排他性才成為公共服務，而是成為公共服務之后才具有了兩性。

二、供給的“支付”與“生產”

以前學者對基本公共服務供給的研究，大多以市場失靈和政府失靈為基礎，集中討論不同供給主體在供給中的互補必要性，是以供給效率為中心，研究的是如何更好的“生產”，希望通過不同主體之間的合作供給達到供給效果的最佳。比如公共服務的市場化，政府采購的效率等等。但是，公共服務的供給包括了兩個方面的含義，其一是支付，也就是供給主體對公共服務負擔成本，通過法律或者道德的強制手段獲得資金（如稅收），以支持公共服務的費用，并向生產者付費。支付又可以分為最終支付和中間支付，比如村委會用村民集資的方式修建娛樂健身設施，村委會就只是作為中間支付的主體進行采購招標尋找具體的生產者，而最終支付主體仍是村民自己。從這個意義上而言，所有的公共服務的成本負擔都是由個人承擔最終支付責任，只能說是由于直接支付和間接支付的不同情況下，有些公共服務是選擇政府或者所在組織來進行中間支付而已，這也就可以說明為什么并非只有財政預算支付的服務才是公共服務。其二是生產，也就是從支付者手中獲得資金來具體提供產品和服務，而不承擔相應成本，其追求的是效率為核心，人們歷來探討的公共服務的“供給”大多指的就是其具體服務的生產。支付與生產，有時候是同一個主體，如單一支付主體下的政府，有時候由又會分別由不同主體各自負責，這取決于公共服務的類型。不同公共服務，其供給主體不同，自然其成本分擔也就各異，必須根據(jù)公共服務的不同供給主體，逐一具體考量。

三、公共服務供給模式

成本分擔，學界的研究通常是從政府、企業(yè)和個人三個主體出發(fā)，看各自在基本公共服務供給中承擔的成本比例，并且以此為標準劃分基本公共服務的成本分擔模式。政府分擔比例較大的為一類，企業(yè)和個人分擔較多的為另一類。然而，這種研究視角只是從表面上看待成本分擔問題，并未觸及問題的本質。表面上政府承擔更多或企業(yè)和個人承擔更多，都是在稅收等再分配行為之后形成的分擔結果。事實上，無論是哪一種模式，其基本公共服務供給的資金來源都是企業(yè)和個人。因為政府并不能自己生錢來提供基本公共服務。政府所使用的資金同樣來自企業(yè)和個人或稅或費的繳納。認為政府承擔基本公共服務成本更多，只是政府較多的通過一般稅收的形式籌集資金來提供基本公共服務。說企業(yè)和個人承擔更多，則是政府沒有提前將這部分資金從企業(yè)和個人處集中到自己手中，而是在提供基本公共服務時要求企業(yè)和個人承擔成本。因此，探討成本分擔問題的重點不是政府、企業(yè)和個人在基本公共服務供給中支出占比的考察。

人們研究成本分擔，無非是要解決基本公共服務供給中的兩大問題——公平和效率?；竟卜粘杀痉謸鷨栴}的關鍵不是由誰承擔，而是如何承擔，即通過不同分擔路徑的選擇來平衡基本公共服務供給中公平和效率的關系。

（一）先公平后責任

“先公平后責任”是指政府在提供基本公共服務時先不問責任，即不要求受益對象付出相應的成本，而是按照公平的要求面向全體企業(yè)和個人提供基本公共服務，然后再通過一般稅收的形式來分攤成本。這一分擔路徑按照傳統(tǒng)的成本分擔研究視角，通常會被劃為政府分擔成本更多的一類。然而，政府分擔成本這一說法并不十分妥帖。責任終歸由企業(yè)和個人承擔。只是在“先公平后責任”的成本分擔路徑下責任分攤在財政上的順序相對靠后。

（二）先責任后公平

“先責任后公平”路徑在公平和責任的財政順序上與“先公平后責任”路徑恰恰相反。在這一路徑下先講求的是責任，政府先要求受益人承擔責任，然后才提供與責任相對應的基本公共服務。例如，在實行社會保險模式的國家，社會保障受益人必須先要承擔社會保障責任，也就是繳稅或繳費，然后才能獲得社會保障。美國的薪給稅就是最好的例子。如果在工作期間沒有繳納薪給稅，退休后是無法享受基本養(yǎng)老金和醫(yī)療保障的。即便是繳納過薪給稅，只要沒有交夠季度，退休后也要補上不足的部分才行?？梢姡芤嫒顺袚呢熑魏退@得的基本公共服務具有相當嚴格的對應性?！跋蓉熑魏蠊健背杀痉謸窂奖苊饬似骄F(xiàn)象，充分體現(xiàn)出受益者支付原則。

“先公平后責任”和“先責任后公平”兩條路徑的劃分抓住了基本公共服務成本分擔的本質。對于不同的國家和不同的基本公共服務項目，成本分擔路徑的選擇是各異的。一個國家并不是所有基本公共服務的成本分擔都要依照同一種路徑，而是根據(jù)該國政府的財力、政策目標和具體基本公共服務項目的特點進行選擇。兩種分擔路徑從整體上看并不存在誰優(yōu)誰劣的問題，各自的長短處只存在于既定的時間、空間和條件下。

參考文獻：

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