張里萌

摘要：PPP項目合作范圍的主要內涵包括物理邊界、資產權屬、風險劃分、經濟性等，合理確定合作范圍對于提高政府與社會資本積極性、降低項目總體成本等具有重要意義，是雙方能夠順利合作的重要前提，對其進行分析研究十分必要。

關鍵詞：PPP；合作范圍；分析

0 前言

政府與社會資本合作（PPP）是當前政府開展基礎設施和公共服務建設的重要手段，其作用主要體現在降低政府初期建設投入和提高項目運行效率兩個方面。在PPP模式下，政府與社會資本是一種公平自愿的合作關系，既然是合作，就應遵守普遍的合作準則，其中，明確的合作范圍是雙方能夠順利合作的重要前提。

對于PPP項目而言，發(fā)起方首先要確定的就是項目合作的范圍，這是開展后期所有工作的基礎。然而，并不是所有的項目都適合做為PPP項目，同一個項目也不是全部內容都適合做PPP。合理劃分政府與社會資本合作的邊界，也就是確定合作范圍，是PPP項目能否成功的關鍵。

1 確定合作范圍的主要因素

明確的物理邊界是確定合作范圍時最基本、最直觀的要求，也是明確合作雙方權責范圍的基礎。以污水廠項目為例，雙方在約定合作范圍時經常采取的表述方式是：以污水廠圍墻為界，污水廠圍墻范圍內的給排水、供暖、供配電、道路、綠化等基礎設施由社會資本建設維護；污水廠圍墻范圍以外的上述基礎設施由政府負責建設維護。有此類約定在先，雙方在后期合作時就不會出現管理上的真空或者模糊地帶，權利和責任就更加明確。

明確的資產權屬對于項目后期運營、維護、移交，以及抵押質押、資產證券化等過程都有直接影響。一般來說，社會資本獲得項目的資產權屬有利于其融資和退出。從融資的角度來說，如果社會資本擁有資產權屬，則可通過項目資產進行抵押質押，提高項目的可融資性；從退出的角度來說，明確的資產權屬關系是社會資本通過股權轉讓、資產證券化等方式退出項目的重要前提。

項目風險是否清晰可控是劃分合作范圍時需要考慮的重要因素之一。項目風險是影響政府與社會資本方合作的重要因素，項目的風險越小、越清晰社會資本參與的積極性越高。反之，如果存在較大的、不可預估的風險，則社會資本的積極性相對較低。劃分合作范圍時，應盡量把風險因素劃分給有管控能力的一方，這既是從風險管理的角度考慮，同時也是從經濟的角度去考慮，因為風險管理能力弱的一方，往往會過高的評價風險可能造成的損失，從而間接提高項目建設和運營成本。

劃定合作范圍時需要考慮的另一個重要因素是項目是否具有經濟性。PPP項目的核心理念是通過市場的方式提供公共服務。既然是市場方式，就應尊重市場規(guī)律。從這一角度來說，項目的經濟性越高，越有利于提升項目的市場價值，從而更有利于項目運作。如果項目的經濟性不強，則需要引入大量的政府補貼，這可能會引發(fā)一些其他政府管理上弊端。

2 案例分析

以北京地鐵4 號線工程為例，該項目是國內成功采用PPP模式運作的典型案例。在該項目中，工程投資被分為 A、B 兩個相對獨立的部分：

A 部分主要為地鐵洞體、車站等土建工程，其投資額約為 107 億元，約占項目總投資的 70%。此部分由北京市政府國有獨資企業(yè)京投公司成立的全資子公司四號線公司負責投資建設。

B 部分主要為車輛、信號等設備投資，投資額約為46 億元，約占項目總投資的30%。此部分由PPP項目公司北京京港地鐵有限公司負責投資建設。

該項目采取AB段劃分的方式是其能夠順利實施的關鍵，其作用主要體現在：

（1） 由于洞體建設過程中牽扯到征地拆遷、部門協調等工作，周期長、投資高、風險大，社會資本很難駕馭此類工程，并且從風險控制、建設效率來講，與政府相比也沒有任何優(yōu)勢，因此，更適合由政府來完成。

（2）通過分割投資范圍，政府將投資金額相對較小，并能夠產生穩(wěn)定現金流的B部分資產分割出來，交由社會資本建設運營，確保了B部分具有較高的投資回報率。同時，B部分的建設內容都與項目運營有直接關系，該部分由社會資本運作更有利于發(fā)揮社會資本的優(yōu)勢，提高資產的利用效率。

3 案例啟示

由上述案例可以看出，合理確定政府與社會資本的合作范圍，其本質是充分發(fā)揮雙方各自的優(yōu)勢。這從另一層面證明，PPP項目并不是政府向社會資本甩包袱，而是社會管理方式的提升，是雙方優(yōu)勢資源的互補。

同時，北京地鐵四號線的分段方式可以看做為是一種組合型的PPP運作模式，即：LOT+BOT。

A段可以視為LOT：通過租賃的方式，政府將公共資產的運營維護職責轉移給社會資本承擔，政府仍然承擔公共資產投資的職責并保留公共資產的所有權。只是在北京地鐵四號線項目中，A部分的租金為零。

B段可以視為BOT：由社會資本負責投資、建設、運營，到期后移交給政府。

通過兩種模式的組合，可以發(fā)揮各自模式的優(yōu)點，細分政府與社會資本的分工，具有重要的實踐意義。

4 延伸應用

通過上述視角去審視其它PPP項目，更容易理解其中的關鍵問題。例如，政府鼓勵在市政給排水領域采用廠網一體化的運作模式，而社會資本卻顧慮重重，究其原因主要有以下幾點：

（1）給排水管網建設涉及的征地、拆遷工作量大，不確定性高，社會資本面臨此類問題時往往束手無策。

（2）給排水管網的建設投資大，運營維護費用相對占比較低，通過運營維護收益很難回收成本，需要政府的大量補貼。

（3）由于城市規(guī)劃不合理以及部門管理的不協調，市政管網常常會遇到改線、破壞等外界因素的干擾，這對合理估算運營維護成本造成了很大障礙。

（4）容易造成權責不明。市政管網設計、運營的好壞，會直接影響城市給排水系統(tǒng)的運行效果，如果由社會資本建設運營給排水管網，特別是部分管網時，當發(fā)生供水不足、排水量不足、城市內澇等問題時，很難明確劃分相互之間的責任。

通過上述分析可以看出，市政給排水領域采用A+B的模式更具有合理性，即由政府負責管網的投資建設和運營維護，由社會資本負責水廠的建設投資和運營維護。如果要采用管網一體的運行模式，則須做好以下幾點：

（1）明確征地拆遷等政府更具有掌控性的工作由政府完成。

（2）充分論證管網的設計方案。

（3）明確潛在的運營風險以及風險發(fā)生時雙方的責任。

（4）建立合理的補償機制，對由政府引起的管網改線、破損等損失給予適當的補償。

5 結論

政府與社會資本合作（PPP）是今后政府提供基本公共服務的主要手段，合理的確定合作范圍是雙方能夠長期合作的基本條件。在確定合作范圍時，應秉承互利共贏的理念，充分發(fā)揮各自的優(yōu)勢，在此基礎上結合項目特點，明確雙方合作的物理邊界、資產權屬、風險劃分、經濟性等，為項目順利實施奠定基礎。

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