張簫帆

一、公共電信的范疇以及監(jiān)管的必要性

1.公共電信服務(wù)的基本范疇

公共電信服務(wù)是電信運(yùn)營商利用基礎(chǔ)通信設(shè)施，與服務(wù)提供商、內(nèi)容提供商以及應(yīng)用服務(wù)提供商共同為廣大用戶提供的各種服務(wù)的總稱。根據(jù)服務(wù)運(yùn)營商的性質(zhì)及用戶所在的地域空間范圍大小，公共電信服務(wù)有廣義與狹義之分。

隨著經(jīng)濟(jì)全球化的發(fā)展，跨國電信服務(wù)逐步興起。電信服務(wù)運(yùn)營商跨國運(yùn)營已成常態(tài)，公共電信服務(wù)的范疇日趨復(fù)雜，因此，本文提出的監(jiān)管對象，即為廣義上的公共電信服務(wù)。

2.公共電信服務(wù)監(jiān)管的必要性

電信行業(yè)屬于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)性行業(yè)，它為生產(chǎn)者和消費(fèi)者提供生產(chǎn)和生活的必需品，它的發(fā)展直接關(guān)系到社會公眾的生活質(zhì)量、社會的公共利益以及社會的可持續(xù)發(fā)展。電信行業(yè)與人們的利益息息相關(guān)，對保持社會經(jīng)濟(jì)的正常運(yùn)行和社會生活的正常運(yùn)轉(zhuǎn)有著舉足輕重的作用。但是由于其本身具有的自然壟斷性、交易不可逆性等固有特征，使得公共電信服務(wù)供應(yīng)商在信息與資源方面具有絕對優(yōu)勢，對市場具有壟斷作用。同時由于電信行業(yè)較強(qiáng)的規(guī)模經(jīng)濟(jì)特性，決定了電信企業(yè)之間雖然有著強(qiáng)烈的互聯(lián)互通愿望，但運(yùn)營商之間會存在因為爭奪市場而造成的惡性競爭。

綜上所述，基于各種因素，公共電信服務(wù)行業(yè)必須得到監(jiān)管。不僅是國內(nèi)的監(jiān)管，各國也應(yīng)通過一系列國際協(xié)作，制定國際協(xié)議，進(jìn)而明確國家對跨國電信服務(wù)行業(yè)的監(jiān)管。

二、TPP簽署前，國際公約中有關(guān)公共電信服務(wù)監(jiān)管的條款概況

對于公共電信服務(wù)的監(jiān)管，現(xiàn)階段各國主要依靠國際電信聯(lián)盟及其制定的《國際電信聯(lián)盟組織法》《國際電信聯(lián)盟公約》加以規(guī)制。在世界貿(mào)易組織（WTO）成立后簽署的《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》中，電信被作為補(bǔ)充性規(guī)定納入其中，包括對電信監(jiān)管目標(biāo)、價值判斷作出的原則性規(guī)定。

1.國際電信聯(lián)盟制定的相關(guān)法律、協(xié)定概況

《國際電信聯(lián)盟組織法》與作為其補(bǔ)充的《國際電信聯(lián)盟公約》的性質(zhì)是內(nèi)部的組織法，主要規(guī)定了電聯(lián)職能的行使、關(guān)于大會和全會的一般條款、議事規(guī)則、仲裁和修訂等內(nèi)容，對于如何加強(qiáng)公共電信服務(wù)的監(jiān)管并無專章加以闡述。《國際電信聯(lián)盟組織法》僅僅在第31條電聯(lián)的法律權(quán)能中規(guī)定了“電聯(lián)在其每一會員的領(lǐng)土上享有行使其職能和實現(xiàn)其宗旨所必需的法律權(quán)能”這一概略條款，而對于行使何種法律權(quán)能未作出明確規(guī)定。

2.WTO成員國簽署的《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定電信服務(wù)補(bǔ)充規(guī)定》

《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定電信服務(wù)補(bǔ)充規(guī)定》作為《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》的補(bǔ)充規(guī)定，雖然沒有對電信監(jiān)管的具體制度作出規(guī)定，但對監(jiān)管的價值取向和目標(biāo)進(jìn)行了一定程度的闡述。其主要對跨國電信服務(wù)運(yùn)營商的待遇作出了規(guī)定，包括市場準(zhǔn)入透明和非歧視待遇等原則性規(guī)定，以此作為監(jiān)管機(jī)構(gòu)執(zhí)行監(jiān)管時的價值考量。

三、TPP框架下的公共電信服務(wù)監(jiān)管

TPP首次在一個自由貿(mào)易協(xié)定（FTA）中，將有利于市場競爭的網(wǎng)絡(luò)接入規(guī)則擴(kuò)展至移動供應(yīng)商，降低了市場準(zhǔn)入的門檻，有利于促進(jìn)電信市場的發(fā)展。但與此同時，市場的監(jiān)管也更為復(fù)雜。因此，較前文提到的國際電聯(lián)的相關(guān)法律、協(xié)定與《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》中的電信條款，TPP電信章節(jié)26個條款中有3個條款對監(jiān)管方法、獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)及其與政府的關(guān)系、執(zhí)行方法等作出了制度性的規(guī)定，對公共電信的監(jiān)管更趨細(xì)致。

1.TPP中電信監(jiān)管的相關(guān)條款列舉

（1）第13.3條（監(jiān)管方法）。締約方認(rèn)識到競爭市場的價值，為電信服務(wù)供應(yīng)提供廣泛選擇，并增進(jìn)消費(fèi)者福利，且如存在有效競爭或?qū)儆谑袌錾系男滦头?wù)，則可無須進(jìn)行經(jīng)濟(jì)監(jiān)管。因此，締約方認(rèn)識到監(jiān)管需求和方法因市場而異，每一締約方可決定如何履行本章規(guī)定的義務(wù)。

對此，締約方認(rèn)識到一締約方可：①進(jìn)行直接監(jiān)管，無論是該締約方預(yù)測市場中可能出現(xiàn)的問題，還是解決市場中已出現(xiàn)的問題；②依照市場力量的作用，特別是在有或可能有競爭性或較低門檻的市場部門；③或使用其他任何其他方法，有利于終端使用者的長期利益。

盡管一締約方進(jìn)行直接監(jiān)管，在其法律規(guī)定的范圍內(nèi)，該監(jiān)管仍可不對該締約方歸為公共電信服務(wù)的服務(wù)適用，如其電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)或其他主管機(jī)構(gòu)認(rèn)定：①實施該監(jiān)管對阻止不合理或歧視性做法是不必要的；②實施該監(jiān)管對消費(fèi)者保護(hù)是不必要的；③不實施該監(jiān)管符合公共利益，包括促進(jìn)和增強(qiáng)公共電信服務(wù)供應(yīng)商之間的競爭。

（2）第13.16條（獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)和政府所有權(quán)）。每一締約方應(yīng)保證，其電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)與任何公共電信服務(wù)供應(yīng)商分離且不對其負(fù)責(zé)。為保證電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性和公正性，每一締約方應(yīng)保證，其電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)不在任何公共電信服務(wù)商中享有財務(wù)權(quán)益，或參與運(yùn)營或管理。

每一締約方應(yīng)保證，其電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)或其他主管機(jī)關(guān)作出的，與本章規(guī)定有關(guān)的監(jiān)管決定和程序，對所有市場主體是公正的。獲得更優(yōu)惠待遇的供應(yīng)商為該締約方國家政府所有，任何締約方不得因此基于其領(lǐng)土內(nèi)的電信服務(wù)供應(yīng)商，高于另一締約方的同類服務(wù)供應(yīng)商的待遇。

（3）第13.20條（執(zhí)行）。每一締約方應(yīng)授權(quán)其主管機(jī)關(guān)執(zhí)行涉及下列條款規(guī)定的為該締約方義務(wù)的措施，包括第13.4條（公共電信服務(wù)的接入和使用）、第13.5條（公共電信服務(wù)供應(yīng)商的義務(wù)）、第13.7條（給予公共電信服務(wù)主要供應(yīng)商的待遇）、第13.8條（競爭保障）、第13.9條（轉(zhuǎn)售）、第13.10條（主要供應(yīng)商的網(wǎng)絡(luò)元素非捆綁）、第13.11條（與主要供應(yīng)商之間的互聯(lián)互通）、第13.12條（主要供應(yīng)商對專用線路服務(wù)的提供和定價）、第13.13條（主要供應(yīng)商的共址服務(wù)）、第13.14條（主要供應(yīng)商擁有或控制的電桿、管線、管網(wǎng)和路權(quán)的接入）以及第13.15條（國際海底電纜系統(tǒng)）。該權(quán)限應(yīng)包括實施有效制裁的能力，可包括罰款、強(qiáng)制救濟(jì)（臨時或最終的），或修改、中止或撤銷許可等。

2.條款的總結(jié)及由此歸納之TPP電信監(jiān)管的基本模式

（1）條款總結(jié)。TPP電信一章中涉及監(jiān)管的條文主要有第13.3條（監(jiān)管方法）、第13.16條（獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)及政府所有權(quán)）、第13.20條 （執(zhí)行）3個條款。

第13.3條（監(jiān)管方法）：該條文的目的在于說明電信監(jiān)管的價值取向和目的。明確TPP框架下的監(jiān)管是建立在市場競爭的基礎(chǔ)上，締約方應(yīng)當(dāng)首先對電信市場競爭的價值具備一定的認(rèn)識，才可能基于增進(jìn)消費(fèi)者福利、促進(jìn)電信市場有效競爭的目的進(jìn)行市場監(jiān)管行為。在此基礎(chǔ)上提出監(jiān)管方式應(yīng)主要依靠市場力量，監(jiān)管機(jī)構(gòu)的直接監(jiān)管僅僅作為市場調(diào)控的補(bǔ)救措施而存在，從而盡可能地限制監(jiān)管機(jī)構(gòu)權(quán)能的擴(kuò)張?；趪翊鲈瓌t，針對異域電信供應(yīng)商的監(jiān)管也應(yīng)遵循非歧視原則，實現(xiàn)公平對待。

第13.16條（獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)及政府所有權(quán)）：該條文的目的在于明確監(jiān)管機(jī)構(gòu)“裁判者”的中立地位，保證其提供公平、無歧視的監(jiān)管?！叭魏稳瞬坏米鲎约旱姆ü?。”監(jiān)管機(jī)構(gòu)的利益一旦涉及監(jiān)管過程，監(jiān)管機(jī)構(gòu)出于對自身利益的考量，很難做出公正有效的監(jiān)管行為。因此，監(jiān)管機(jī)構(gòu)需要超然于市場之外，才能公平對待市場主體。

第13.20條（執(zhí)行）：該條文的目的在于明確監(jiān)管機(jī)構(gòu)執(zhí)行直接監(jiān)管時的權(quán)限。依據(jù)第13.3條，監(jiān)管機(jī)構(gòu)的直接監(jiān)管是市場監(jiān)管失效的補(bǔ)救措施，因而其監(jiān)管措施較之于市場監(jiān)管更為直接且強(qiáng)力，包括罰款、強(qiáng)制救濟(jì)以及修改、中止或撤銷許可。通過政府職能部門的強(qiáng)力干預(yù)穩(wěn)定市場，保證消費(fèi)者的合法權(quán)益不受侵害。

（2）TPP電信監(jiān)管的基本模式。通過對監(jiān)管方法、監(jiān)管機(jī)構(gòu)及執(zhí)行措施的闡述，TPP框架下的公共電信服務(wù)監(jiān)管模式可以概括為在遵循競爭市場價值，堅持公平公正非歧視原則的基礎(chǔ)上，以市場自身的調(diào)控作為監(jiān)管的主要方式，中立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)通過強(qiáng)有力的直接監(jiān)管作為市場監(jiān)管補(bǔ)充的多元化監(jiān)管模式。

四、TPP多元化公共電信服務(wù)監(jiān)管模式的評價

1.正面評價

（1）有利于監(jiān)管立法的透明化。對服務(wù)進(jìn)行監(jiān)管，保證制定和執(zhí)行市場監(jiān)管規(guī)則過程的透明度和上訴權(quán)對確保競爭活力至關(guān)重要。TPP的電信監(jiān)管模式是以市場化作為價值基礎(chǔ)的模式，電信章節(jié)中的監(jiān)管條款確保各利益相關(guān)方享有平等的介入機(jī)會，包括創(chuàng)新型供應(yīng)商如何通過使用技術(shù)或創(chuàng)新型服務(wù)產(chǎn)品更有效地實現(xiàn)政策目標(biāo)。

（2）以市場為基礎(chǔ)的監(jiān)管原則更有利于促進(jìn)電信市場的良性競爭與發(fā)展。TPP國家同意在電信領(lǐng)域采用同一項原則，即依賴市場力量和商業(yè)談判是實現(xiàn)政策目標(biāo)、避免市場失靈和壟斷行為的首選方式。這種監(jiān)管模式可以有效避免監(jiān)管機(jī)構(gòu)對市場主體資格的無謂限制，利于促進(jìn)市場競爭；即使市場出現(xiàn)危機(jī)，監(jiān)管機(jī)構(gòu)也可有充足的資源和精力進(jìn)行應(yīng)對。

（3）市場監(jiān)管機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性有利于監(jiān)管的公平與非歧視且杜絕腐敗。監(jiān)管機(jī)構(gòu)作為裁判者，其地位必須超然于各市場主體之上，才能保證監(jiān)管的公平。如果監(jiān)管機(jī)構(gòu)與市場主體達(dá)成利益的一致，那就毫無監(jiān)管可言。監(jiān)管機(jī)構(gòu)作為利益的受益方，若與市場主體即供應(yīng)商沆瀣一氣，將使得消費(fèi)者的利益受到損害，同時也不利于市場的健康發(fā)展。

2.負(fù)面評價

（1）各國的信息安全面臨潛在危機(jī)。作為關(guān)乎國計民生的重要行業(yè)，公共電信服務(wù)供應(yīng)商掌握了大量有關(guān)用戶的信息，包括商業(yè)秘密、個人隱私，甚至國家秘密，一旦信息泄露，對國家、社會造成的損失不可估量。市場的自發(fā)調(diào)控?zé)o法解決此類問題，必須由監(jiān)管機(jī)構(gòu)強(qiáng)制介入。但TPP的電信監(jiān)管條款中對此并無相關(guān)規(guī)定。

（2）忽視發(fā)展中國家的實際。較發(fā)達(dá)國家而言，發(fā)展中國家經(jīng)濟(jì)實力弱小，科技水平落后，市場體制不完善，在公共電信服務(wù)領(lǐng)域的體現(xiàn)尤為明顯。從長遠(yuǎn)來看，不利于發(fā)展中國家公共電信產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。TPP的監(jiān)管模式過分強(qiáng)調(diào)電信服務(wù)市場的作用，其實質(zhì)上可能造成發(fā)達(dá)國家電信供應(yīng)商在發(fā)展中國家形成壟斷，甚至經(jīng)濟(jì)入侵。

五、TPP的電信監(jiān)管模式對我國的啟示

1.我國電信監(jiān)管現(xiàn)狀

我國現(xiàn)行電信服務(wù)監(jiān)管體制是由中央和地區(qū)兩級管理，也就是說，我國的電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)由中央監(jiān)管機(jī)構(gòu)和地方監(jiān)管機(jī)構(gòu)兩級組成。中央級的監(jiān)管機(jī)構(gòu)隸屬信息產(chǎn)業(yè)部的電信管理局，地方級監(jiān)管機(jī)構(gòu)隸屬各級政府的通信管理局。部級監(jiān)管機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)制度規(guī)則及具體政策的起草制定、補(bǔ)充解釋和修改完善，同時對全國性基礎(chǔ)電信運(yùn)營商的重大經(jīng)營行為進(jìn)行市場監(jiān)督和管理，省一級的監(jiān)管機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)制度和政策的執(zhí)行，理順直轄市產(chǎn)業(yè)發(fā)展與地方經(jīng)濟(jì)的關(guān)系以及對區(qū)域性電信企業(yè)進(jìn)行監(jiān)督管理。

信息產(chǎn)業(yè)部是領(lǐng)導(dǎo)我國電信監(jiān)管工作的主要機(jī)構(gòu)，是在原郵電部、電子工業(yè)部、國家無線電管理委員會的基礎(chǔ)上成立的。依據(jù)《中華人民共和國電信條例》，國務(wù)院信息產(chǎn)業(yè)主管部門對全國電信業(yè)實施監(jiān)督管理，省、自治區(qū)、直轄市電信管理機(jī)構(gòu)在國務(wù)院信息產(chǎn)業(yè)主管部門的領(lǐng)導(dǎo)下，依照本條例的規(guī)定對本行政區(qū)域內(nèi)的電信業(yè)實施監(jiān)督管理。信息產(chǎn)業(yè)部不僅負(fù)責(zé)信息政策的制定和規(guī)劃，還行使監(jiān)管職能，是一種典型的政監(jiān)合一的監(jiān)管體制。

2.我國電信監(jiān)管模式存在的問題

（1）監(jiān)管方式。我國電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)過于注重事前監(jiān)管，對市場準(zhǔn)入的標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置較高，使得具有發(fā)展?jié)摿Φ唐趦?nèi)不具備市場準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)的市場主體被拒之門外，從而極易造成壟斷，不利于市場競爭和長遠(yuǎn)發(fā)展。

（2）獨(dú)立性不強(qiáng)。這是我國政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)的常見問題。由于我國特殊的經(jīng)濟(jì)體制，關(guān)乎國計民生的行業(yè)為國有企業(yè)所壟斷，極易造成官商勾結(jié)的現(xiàn)象，對電信市場的監(jiān)管難以達(dá)到公平、公正、公開、透明的標(biāo)準(zhǔn)。

（3）TPP模式對我國的啟示。我國的電信市場監(jiān)管應(yīng)當(dāng)充分借鑒TPP模式，實現(xiàn)電信監(jiān)管理念市場化，監(jiān)管模式多元化，監(jiān)管立法透明化，監(jiān)管機(jī)構(gòu)獨(dú)立化。只有達(dá)到這些標(biāo)準(zhǔn)，我國的電信市場才有發(fā)展前景可言。

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