趙艷霞+祖海芹

【摘要】人口城鎮(zhèn)化的表象化和復(fù)雜化共同影響新型城鎮(zhèn)化質(zhì)量，土地城鎮(zhèn)化的功利化和閑置化并存阻礙新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程，人口與土地兩種生產(chǎn)要素資源錯配制約新型城鎮(zhèn)化效果。應(yīng)加快流動人口融入城鎮(zhèn)，提高土地集約節(jié)約利用程度，建設(shè)以人為本的新型城鎮(zhèn)。

【關(guān)鍵詞】人口城鎮(zhèn)化 土地城鎮(zhèn)化 協(xié)調(diào)發(fā)展 【中圖分類號】C913 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

人口城鎮(zhèn)化是新型城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵問題，體現(xiàn)出國家對人口城鎮(zhèn)化和土地城鎮(zhèn)化協(xié)調(diào)發(fā)展問題的高度重視。在快速工業(yè)化、城鎮(zhèn)化背景下，河北省鄉(xiāng)村就業(yè)人數(shù)和常住人口減少，宅基地空置、廢棄現(xiàn)象日趨嚴(yán)重。如何緊密結(jié)合產(chǎn)業(yè)發(fā)展、人口流動狀況，降低土地資源錯配程度，是河北省新型城鎮(zhèn)化過程中人口城鎮(zhèn)化和土地城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵問題。

城鎮(zhèn)化進(jìn)程中呈現(xiàn)的主要問題和矛盾

人口城鎮(zhèn)化的表象化和復(fù)雜化共同影響新型城鎮(zhèn)化質(zhì)量。人口城鎮(zhèn)化的表象化，主要體現(xiàn)在城鎮(zhèn)化率十年間增幅高于全國同期水平。從2003年開始，河北省加快了城鎮(zhèn)化進(jìn)程，從2003年到2012年，河北省城鎮(zhèn)化率提高了13.3%，達(dá)到46.8%，增幅高于全國同期水平；全省城鎮(zhèn)人口十年凈增1122萬人，100萬人口以上的大城市由3個增加到6個，人口超20萬的城市增至17個。截至2014年底，中國人口城鎮(zhèn)化率提高到53.73%，河北省達(dá)到46.51%。

河北省人口城鎮(zhèn)化的復(fù)雜化主要體現(xiàn)在，從城鎮(zhèn)人口、空間形態(tài)標(biāo)準(zhǔn)來看，河北省整體上已進(jìn)入到初級城市型社會，但從生活方式、就業(yè)狀態(tài)、社會文化和城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)標(biāo)準(zhǔn)看，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口還處于“城鄉(xiāng)兩棲”狀態(tài)，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)業(yè)人口在農(nóng)村還有宅基地和承包地，大部分時間在城鎮(zhèn)或城市從事建筑、家政、搬運、快遞、餐飲服務(wù)等技術(shù)含量低、勞動報酬少的工作，一般情況下很難進(jìn)入到“五險一金”齊全的單位工作，無法在短期內(nèi)迅速融入城市的社會文化生活。農(nóng)村人口快速向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移導(dǎo)致城鎮(zhèn)化率提升，而城市的人口吸納能力及城市承載力沒有同步擴(kuò)大，所以人口城鎮(zhèn)化的表象化和復(fù)雜化直接影響新型城鎮(zhèn)化的質(zhì)量。推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，必須更加突出以人為本的核心理念和“提升質(zhì)量”的根本要求。

土地城鎮(zhèn)化的功利化和閑置化并存，阻礙新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程。在快速工業(yè)化、城鎮(zhèn)化背景下，一方面，近郊土地以開發(fā)區(qū)建設(shè)、房地產(chǎn)開發(fā)、以土地優(yōu)惠政策招商引資等各種形式迅速轉(zhuǎn)變成建設(shè)用地，這種土地的城鎮(zhèn)化具有明顯的“功利化”傾向；另一方面，鄉(xiāng)村就業(yè)人數(shù)減少和常住人口減少，遠(yuǎn)離城市的農(nóng)村宅基地空置、廢棄日趨嚴(yán)重，造成大量“空心村”，浪費、閑置了寶貴的宅基地資源。影響宅基地退出與流轉(zhuǎn)的要素，包括產(chǎn)業(yè)發(fā)展、鄉(xiāng)村人口的變化和公共政策的更替，這些要素間的作用關(guān)系不是單方向的簡單決定，而是多維度的互動影響和協(xié)同演化，并最終在某種特定狀態(tài)中達(dá)到均衡。

簡化這種復(fù)雜的關(guān)聯(lián)，大致可以歸納幾條主要的脈絡(luò)。首先，經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級直接影響人口就業(yè)去向，并最終成為宅基地進(jìn)退流轉(zhuǎn)的主要動力。在比較收益面前，大量的勞動力向第二、三產(chǎn)業(yè)聚集，人口向城鎮(zhèn)集中，農(nóng)村宅基地空置率不斷增加。其次，鄉(xiāng)村人口整體素質(zhì)的攀升，拓展了他們的活動空間。鄉(xiāng)村的人口流動成為社會生活中的常態(tài)。鄉(xiāng)村就業(yè)人數(shù)、鄉(xiāng)村人口總數(shù)及鄉(xiāng)村戶數(shù)呈現(xiàn)減少趨勢，人口流動成為宅基地退出與流轉(zhuǎn)的主要推動力量。再次，公共政策的傾向性加劇了教育、醫(yī)療、住房和社會保障等公共資源在城鄉(xiāng)間的“落差”，農(nóng)村宅基地中蘊(yùn)含的政策紅利被壓縮。

人口與土地兩種生產(chǎn)要素資源錯配制約新型城鎮(zhèn)化發(fā)展。宅基地閑置問題，是農(nóng)村土地利用的自然現(xiàn)象、人口流動的人文現(xiàn)象、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的社會現(xiàn)象在不同地域、不同歷史時期的綜合表現(xiàn)。如何降低資源錯配程度、集約利用宅基地，是人地關(guān)系的關(guān)鍵問題。隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，鄉(xiāng)村就業(yè)人數(shù)減少導(dǎo)致鄉(xiāng)村人口和戶數(shù)減少，進(jìn)一步導(dǎo)致戶均常住人口減少，而農(nóng)村居住需求增加促使人均居住面積增加，二者共同作用使宅基地閑置率增加，閑置率達(dá)到一定程度促使包括宅基地政策在內(nèi)的土地制度進(jìn)一步改革與完善。由于目前河北省還處在城鎮(zhèn)化加速階段，二、三產(chǎn)業(yè)迅速發(fā)展，吸納勞動力能力顯著高于第一產(chǎn)業(yè)，其對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的貢獻(xiàn)率逐漸加大，直接導(dǎo)致對土地需求的急劇增加，表現(xiàn)為在城郊村、近郊村等地出現(xiàn)的宅基地交易隱性市場。

推進(jìn)以人為本的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)應(yīng)多“力”并舉

發(fā)揮產(chǎn)業(yè)發(fā)展的拉力作用，加速流動人口融入城鎮(zhèn)化。推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化需要實事求是、因地制宜發(fā)揮產(chǎn)業(yè)發(fā)展的拉力作用。截至2014年，河北省11個設(shè)區(qū)市的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展水平極不平衡，其中城鎮(zhèn)化發(fā)展綜合指數(shù)最高的是唐山，最低是衡水。面對全省內(nèi)部城鎮(zhèn)化水平差異明顯的難題，需要掌握各地區(qū)不同發(fā)展特點及規(guī)律，“發(fā)展適宜產(chǎn)業(yè)、培育特色產(chǎn)業(yè)、做強(qiáng)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)”，使產(chǎn)業(yè)發(fā)展能夠吸引農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口以各種形式融入新型城鎮(zhèn)化。要大力發(fā)展有利于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就業(yè)的、資金需求難度小、技術(shù)容易掌握的適宜產(chǎn)業(yè)；根據(jù)不同城鎮(zhèn)資源、區(qū)域特點及產(chǎn)業(yè)傳統(tǒng)，培育有利于生態(tài)、環(huán)保的特色產(chǎn)業(yè)，延伸產(chǎn)業(yè)鏈條，讓城鄉(xiāng)共享產(chǎn)業(yè)發(fā)展成果；堅持利用先進(jìn)科技及創(chuàng)新成果調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，不斷強(qiáng)化優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)對中小城市和重點城鎮(zhèn)的支撐作用。

加強(qiáng)政策變遷的引力作用，提高土地集約節(jié)約利用程度。完善以城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展為目標(biāo)的公共政策，有利于改變目前宅基地閑置浪費現(xiàn)象，也有利于改變農(nóng)村閑置宅基地退出與流轉(zhuǎn)的收益分配方式，提高農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口對土地收益分配的滿意度，實質(zhì)是增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入的有效路徑。政策完善表面是促進(jìn)宅基地退出，深層次意義是通過發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)改變單個農(nóng)民家庭生活意愿，進(jìn)而改變集體意愿。可見土地政策制度的完善，將通過政策引導(dǎo)功能發(fā)揮引力作用。政策完善包括保障性政策和激勵性政策。保障性政策指已經(jīng)和正在實施的一系列以縮小城鄉(xiāng)差距為目的的教育、醫(yī)療、社保、住房政策；激勵性政策指將要在宅基地改革試點地區(qū)試行的，有利于宅基地退出與流轉(zhuǎn)的政策。這樣才能促進(jìn)城鄉(xiāng)一體，建設(shè)“記得住鄉(xiāng)愁”的城市和農(nóng)村。各地特別是各縣要堅持城鄉(xiāng)全域規(guī)劃，實行經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、城鄉(xiāng)建設(shè)、土地利用、生態(tài)文明的全面發(fā)展。

運用人口流動的推力作用，建設(shè)以人為本的新型城鎮(zhèn)。河北省城鎮(zhèn)化的整體質(zhì)量還不高，建設(shè)效果與規(guī)劃目標(biāo)也具有一定差距，城市的綜合承載能力與人口城鎮(zhèn)化、土地城鎮(zhèn)化趨勢還不匹配。隨著京津冀一體化進(jìn)程加快，必須從兩個方面建設(shè)體現(xiàn)“民生價值、以人為本”的新型城鎮(zhèn)：一方面是發(fā)揮縣域經(jīng)濟(jì)作用，促進(jìn)人口就地城鎮(zhèn)化。利用各種政策、資源、產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，吸引河北農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就地城鎮(zhèn)化，盡量把本省人口吸附在本地，這就要發(fā)揮縣域經(jīng)濟(jì)的集聚與輻射作用。縣城處在城鄉(xiāng)一體化的關(guān)鍵連接點上，既能聚集周邊農(nóng)村的人口、資金等要素，又能對區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展產(chǎn)生輻射作用，發(fā)揮新型城鎮(zhèn)化的“亞核心”作用。另一方面是利用優(yōu)勢地級城市引力作用，反吸京津疏解人口，增加新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的新動力。京津人口高度密集，要搶抓良好機(jī)遇，利用京津人口疏解機(jī)會，反吸高科技、懂管理、善經(jīng)營的疏解人口落戶河北不同特色地級城市。要按照層次分明、梯度有序、分工明確、布局合理的區(qū)域城鎮(zhèn)布局要求，建設(shè)以人為本的新型城鎮(zhèn)。

（作者分別為華北理工大學(xué)副教授；華北理工大學(xué)教授）

【注：本文系河北省社會科學(xué)基金項目“河北省節(jié)約集約利用宅基地制度研究”（項目編號：HB15GL055）的研究成果】

【參考文獻(xiàn)】

①劉守英：《中共十八屆三中全會后的土地制度改革及其實施》，《法商研究》，2014年第2期。

責(zé)編/賈娜 美編/于珊