王志行

摘 要： 基層社會(huì)治理是考驗(yàn)國(guó)家治理能力和治理現(xiàn)代化水平的重要標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)前我國(guó)基層社會(huì)治理以政府主導(dǎo)為基本原則，在治理理念、主體格局、法規(guī)體系、運(yùn)行機(jī)制等方面仍需改進(jìn)，需通過(guò)實(shí)證研究的方式較全面地探究基層社會(huì)當(dāng)前存在的普遍性的治理困境。

關(guān)鍵詞： 基層社會(huì)； 治理格局； 困境

中圖分類號(hào)： D630 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼： A DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2017.01.015

文章編號(hào)： 1673-9973（2017）01-0079-06

在提出推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化之后，黨的十八屆三中全會(huì)提出了加快保障和改善民生，推進(jìn)社會(huì)治理體制創(chuàng)新法律制度建設(shè)要求。黨和政府的領(lǐng)導(dǎo)、主體多元互動(dòng)格局是當(dāng)前社會(huì)治理體制創(chuàng)新的應(yīng)有之義，在我國(guó)面臨社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期國(guó)家治理危機(jī)的大環(huán)境下，強(qiáng)化基層社會(huì)管理格局，健全法律法規(guī)體系，理順基層政府與村委會(huì)的關(guān)系，提高公民參與治理的能力與水平，擴(kuò)大社會(huì)組織發(fā)展與社會(huì)治理渠道，完善基層社會(huì)治理各類運(yùn)行機(jī)制等有著重大實(shí)踐意義。

一、問(wèn)題的提出

基層社會(huì)治理是基于我國(guó)政權(quán)建設(shè)中的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為載體的社會(huì)治理，是行政中樞末梢與繁雜基層事務(wù)之間的良性治理，內(nèi)中關(guān)系主要有鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府如何處理與底層公民、基層社會(huì)組織的關(guān)系以及各類行政、社會(huì)事務(wù)，底層公民如何針對(duì)社會(huì)公共事務(wù)、與自身利益相關(guān)的事務(wù)來(lái)表達(dá)訴求、實(shí)現(xiàn)愿景，基層社會(huì)組織如何健康發(fā)展，如何承擔(dān)社會(huì)責(zé)任，成為公民與政府之間的緩沖地帶與溝通橋梁。

當(dāng)前我國(guó)提出創(chuàng)新基層社會(huì)治理體制與行政經(jīng)濟(jì)體制改革及社會(huì)轉(zhuǎn)型息息相關(guān)。新世紀(jì)以來(lái)以轉(zhuǎn)變政府職能為核心的行政體制改革進(jìn)程不斷加快，目標(biāo)在于實(shí)現(xiàn)政府從全能型、指令型向有限型、服務(wù)型轉(zhuǎn)變，機(jī)構(gòu)簡(jiǎn)化、權(quán)責(zé)配置、運(yùn)行監(jiān)督和問(wèn)責(zé)體系等系列配套措施不可能一蹴而就，而是一種持續(xù)、漸進(jìn)的“波浪式”脈絡(luò)，并且改革過(guò)程中的部門主義、溝通不暢等痼疾與不斷涌現(xiàn)的新型抵制手段、變相服從等問(wèn)題形成契合，改革在破除舊問(wèn)題與產(chǎn)生新問(wèn)題之間反復(fù)著前進(jìn)。經(jīng)濟(jì)上由于經(jīng)濟(jì)客觀規(guī)律，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等政策引導(dǎo)，城鎮(zhèn)化等造成社會(huì)結(jié)構(gòu)迅速異質(zhì)化，社會(huì)階層流動(dòng)加快，公民的價(jià)值觀、利益訴求多元化。在基層中主要表現(xiàn)為城鎮(zhèn)化伴隨的系列問(wèn)題，如農(nóng)民工和農(nóng)村空巢化、拆遷與利益分配問(wèn)題、發(fā)展經(jīng)濟(jì)與生態(tài)保護(hù)問(wèn)題以及其他利益糾葛等，成為威脅基層社會(huì)秩序的不穩(wěn)定因素。而相關(guān)法律法規(guī)的缺失與不健全使基層社會(huì)治理順利開展困難重重。當(dāng)前我國(guó)的基層社會(huì)治理總體上依照政府、社會(huì)組織與公民互動(dòng)的格局開展，在具體操作層面仍然屬于各地自主探索，形成眾多典型模式。然而各地實(shí)踐的典型經(jīng)驗(yàn)在其他地方推廣會(huì)存在阻礙，有必要從中觀層面探究基層治理格局中各個(gè)主體以及互動(dòng)存在的困境，以定性與定量研究相結(jié)合的方式具體探討當(dāng)前基層社會(huì)治理在政府治理理念、法律法規(guī)、主體格局以及運(yùn)行機(jī)制等方面存在的顯性問(wèn)題，從實(shí)證角度，以一種靜態(tài)、客觀的視角分析審視當(dāng)前我國(guó)基層治理中當(dāng)前面臨的痼疾，從而有助于從頂層設(shè)計(jì)上充分考慮阻礙因素，在具體實(shí)踐中有針對(duì)性的改善。

二、政府理念

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府能否真正把握治理內(nèi)涵，堅(jiān)持治理理念決定了基層治理能否以主體平等、多元互動(dòng)的形式開展，但政府對(duì)于什么是社會(huì)治理，為什么要加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理等一系列問(wèn)題的認(rèn)識(shí)，都幾乎已經(jīng)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展脫節(jié)，[1] 并且在具體實(shí)踐中存在歪曲治理理念，口頭念、行動(dòng)亂的問(wèn)題。

（一）理念滯后

1. 管辦理念慣性存在并持續(xù)發(fā)揮作用，形成高高在上的權(quán)威優(yōu)越感，以政府為本位，忽視對(duì)社會(huì)、公民訴求的回應(yīng)，無(wú)益于改善官民對(duì)立、互斥關(guān)系，甚至認(rèn)為公民抒發(fā)正常的政治表達(dá)是“暴民”、“刁民”行為。

2. GDP唯一論、唯上論，動(dòng)員各種人力、財(cái)力、物力資源集中進(jìn)行經(jīng)濟(jì)建設(shè)，以經(jīng)濟(jì)發(fā)展作為基層官員考核、晉升指標(biāo)甚至成為地方名片，忽視和輕視公共服務(wù)、社會(huì)保障等社會(huì)利益分配和共享問(wèn)題，這種國(guó)家吞噬社會(huì)，經(jīng)濟(jì)吞噬國(guó)家的被動(dòng)發(fā)展模式長(zhǎng)期主導(dǎo)著鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展，抑制了經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展，并且從源頭上助長(zhǎng)了社會(huì)矛盾的產(chǎn)生。

3. 走不出人治陷阱，對(duì)基層各類事務(wù)唯上級(jí)是從、唯利益是從，剛性的行政領(lǐng)導(dǎo)體制使領(lǐng)導(dǎo)者一人為大，將決策科學(xué)化寄托在決策主體的自覺(jué)性、能動(dòng)性和權(quán)變性上，缺乏有效監(jiān)督，決策民主化不足，而有關(guān)行政問(wèn)責(zé)規(guī)章制度缺失更是為人治提供了溫床。

如果說(shuō)管辦理念是新中國(guó)成立以來(lái)我國(guó)在社會(huì)主義建設(shè)中延續(xù)著新民主主義革命形成的一種政治習(xí)慣，那么以GDP為導(dǎo)向的理念則是對(duì)改革開放以來(lái)“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”的發(fā)展模式的僵化固守，而人治理念則是我國(guó)兩千多年的封建社會(huì)余毒，其之所以持續(xù)發(fā)揮作用是由于固守在每個(gè)國(guó)民內(nèi)心的傳統(tǒng)文化與儒家倫理根深蒂固。因此，從總體上看鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府最應(yīng)該堅(jiān)守和深刻認(rèn)知的就是“人民公仆”的角色定位，在現(xiàn)有的體制框架內(nèi)自覺(jué)擺正姿態(tài)。黨的十八大以來(lái)，隨著黨和國(guó)家加強(qiáng)對(duì)干部素質(zhì)的規(guī)定和提倡，基層干部對(duì)人民負(fù)責(zé)、為人民服務(wù)的趨向更加明顯，有助于將這種舊有官民觀念徹底打破。

（二）歪曲治理理念

對(duì)治理中社會(huì)自治的把握不準(zhǔn)確，造成政府與市場(chǎng)關(guān)系不明，政府職能缺位，認(rèn)為只要政府撒手不管就是在激發(fā)市場(chǎng)活力，完善基層社會(huì)治理格局，混淆了治理中多元互動(dòng)與市場(chǎng)自主的關(guān)系。2015年11月30日四川省攀枝花市 “挾尸要價(jià)”事件中以民警從中協(xié)調(diào)告終，從治理的角度看，這顯然是一種政府在公共服務(wù)上的缺位表現(xiàn)。治理并非意味放開棘手難辦的事務(wù)給社會(huì)自主性力量，使其充分市場(chǎng)化自由化，政府在制定規(guī)則維持市場(chǎng)秩序的同時(shí)應(yīng)注意社會(huì)倫理道德的底線與補(bǔ)充作用，對(duì)社會(huì)自主性力量加以引導(dǎo)，以一定的激勵(lì)機(jī)制和誘導(dǎo)機(jī)制使其在自身利益與社會(huì)價(jià)值之間尋求某種平衡，一味強(qiáng)調(diào)放開市場(chǎng)造成的政府職能缺位所帶來(lái)的負(fù)面效應(yīng)與政府本身強(qiáng)權(quán)相比也可能有過(guò)之無(wú)不及。

（三）將理念停留在“理念”和架構(gòu)上，于實(shí)踐中應(yīng)用不足

理念的最終價(jià)值在于指導(dǎo)實(shí)踐并產(chǎn)生實(shí)際作用，基層政府對(duì)治理理念悉之有余而用之不足，通過(guò)工作細(xì)節(jié)如制作各種工作指示牌、接待工作室，建立行政便民服務(wù)中心等，盡管有助于在形式上改善政府履行職能的方式，增進(jìn)政府與公民距離，催發(fā)治理格局的形成，但基層治理應(yīng)落腳到真正能夠優(yōu)化處理各類事務(wù)、實(shí)現(xiàn)人民主體利益訴求上，機(jī)構(gòu)設(shè)置與工作方式的改進(jìn)還需要具體運(yùn)行機(jī)制的改善，以在處理復(fù)雜事務(wù)時(shí)能夠縮短事務(wù)主體溝通渠道，否則，口頭上的應(yīng)允、下表面功夫易使治理變得符號(hào)化、物質(zhì)化、教條化，形成為治理而治理的僵化模式，對(duì)治理主體之間關(guān)系的重建無(wú)根本性促進(jìn)作用。

治理的本質(zhì)在于從根本上重新定義政府與市場(chǎng)、國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的關(guān)系，要求政府具有回應(yīng)性、責(zé)任性，政府與市場(chǎng)進(jìn)行雙重、多元的互動(dòng)。創(chuàng)新基層社會(huì)治理體制必然涉及政府理念的變革，首先在于破除舊有理念的束縛，再進(jìn)行一種新理念的植入與應(yīng)用，理念與實(shí)踐相輔相成。在當(dāng)前我國(guó)創(chuàng)新基層社會(huì)治理體制的背景下，理念應(yīng)先于實(shí)踐，從治理理論體系、政策精神、政治社會(huì)風(fēng)氣等方面著手將治理理念貫穿到各級(jí)政府之中，以政府為中心和表率創(chuàng)造全社會(huì)多元治理的良好環(huán)境，然后從實(shí)踐中使治理理念得到完全、正確的消化與應(yīng)用。

三、法制體系

我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)缺乏法治傳統(tǒng)。[2] 十八屆四中全會(huì)提出要全面推進(jìn)依法治國(guó)，建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家。依法加強(qiáng)和規(guī)范公共服務(wù)，完善教育、就業(yè)、收入分配、社會(huì)保障、醫(yī)療衛(wèi)生、食品安全、扶貧、慈善、社會(huì)救助和婦女兒童、老年人、殘疾人合法權(quán)益保護(hù)等方面的法律法規(guī)。加強(qiáng)社會(huì)組織立法，規(guī)范和引導(dǎo)各類社會(huì)組織健康發(fā)展。這為治理提供更加豐富的法律法規(guī)保障，為基層治理中許多具體性環(huán)節(jié)提供可操作制度基礎(chǔ)，彌補(bǔ)治理領(lǐng)域的薄弱環(huán)節(jié)。

（一）法律層次不完整，上窄下寬

目前，除最高層次的《憲法》之外，基本法、普通法的數(shù)量與范圍有限，近年來(lái)頒布新婚姻法、版權(quán)法、野生動(dòng)物保護(hù)法、調(diào)解法等，2015年審議《中華人民共和國(guó)慈善法（草案）》，可以說(shuō)法律越來(lái)越全面，這有助于社會(huì)事務(wù)處理更加有章可循。但總體而言法律依然有很大進(jìn)步空間，治理的時(shí)代性和基層治理的復(fù)雜性要求完備的法律法規(guī)做后盾以保證主體在實(shí)踐中有法可依，單靠具體的工作條例、文件通知、辦法意見(jiàn)等權(quán)威性不足的方式容易造成各地同事不同辦的后果。

（二）內(nèi)容不完善，具有一定的滯后性

近年來(lái)我國(guó)加快了許多法律的修訂和解釋，各部門有針對(duì)性地頒布新的規(guī)章制度，以有效指導(dǎo)具體工作。如2012年修訂民事訴訟法，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于修改和廢止部分行政法規(guī)的決定》，兩院頒布《辦理行賄刑事案件具體應(yīng)用法律若干問(wèn)題的解釋》，公安部修訂《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》《公安機(jī)關(guān)執(zhí)法公開規(guī)定》等。另外，教育部、衛(wèi)生部等也頒布新的相關(guān)工作辦法以適應(yīng)工作要求。頒布《居住證暫行條例》，頒布《人口和計(jì)劃生育修正案（草案）》以及其他有關(guān)社保醫(yī)療、非戶籍人口落戶等新政策。但很多規(guī)定，具有應(yīng)時(shí)性，系統(tǒng)性和前瞻性不足，并且有許多內(nèi)容不夠完善，如在各類社會(huì)組織的準(zhǔn)入、管理與參與社會(huì)保障和公共服務(wù)等方面規(guī)定仍然不明確，缺乏政府與社會(huì)組織權(quán)責(zé)關(guān)系界定，很多規(guī)定不合時(shí)宜，并且在公共服務(wù)、公共治安、弱勢(shì)群體保護(hù)等方面還沒(méi)有形成系統(tǒng)權(quán)威的工作依據(jù)。

（三）地方性法規(guī)與規(guī)章中對(duì)縣鄉(xiāng)政府社會(huì)治理的內(nèi)容、范圍、權(quán)限等缺乏明確權(quán)威的一致性規(guī)定

各地依照本地實(shí)際情況實(shí)行彈性探索，這有利于形成因地制宜的特色模式，但流動(dòng)性、適用性差，難以適應(yīng)市場(chǎng)化需求，解決日益復(fù)雜的跨地區(qū)、跨部門、跨領(lǐng)域的社會(huì)問(wèn)題。此外，現(xiàn)有的法律規(guī)定中很多已經(jīng)不適用于當(dāng)今社會(huì)的新情況。流動(dòng)人口問(wèn)題、農(nóng)民工等特殊人群?jiǎn)栴}、殘障弱勢(shì)群體問(wèn)題、輿情管理、新興媒體管理等都需有章可循。

自2003年黨的十六屆三中全會(huì)提出政府的職能是“經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)”之后，國(guó)務(wù)院頒布了約290個(gè)條例，因國(guó)務(wù)院頒布的條例適用范圍寬、適用對(duì)象廣泛，因此未將其嚴(yán)格按社會(huì)管理職能歸類，而為便于對(duì)政府社會(huì)管理職能進(jìn)行更加微觀、具體的考量，梳理了人力資源社會(huì)保障部①、民政部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、司法部、公安部自2003年以來(lái)頒布的具有全國(guó)適用性的工作通知或意見(jiàn)。（見(jiàn)圖1）

從圖1中可知：盡管各部發(fā)布工作通知或意見(jiàn)呈不規(guī)則變化趨勢(shì)，但依然可以隱約發(fā)現(xiàn)在2004年、2007年、2013年出現(xiàn)高峰期，恰契合了我國(guó)由于大政方針出現(xiàn)的策略性轉(zhuǎn)換與適應(yīng)性調(diào)整的重要時(shí)期，這一方面表明了在2003年之后社會(huì)管理進(jìn)入新的臺(tái)階，國(guó)務(wù)院部門針對(duì)社會(huì)問(wèn)題著手制定相應(yīng)規(guī)章制度以使社會(huì)事務(wù)法治有章可循，但另一方面也反映了規(guī)章制度制定的不穩(wěn)定性與被動(dòng)性，不利于新問(wèn)題、新矛盾的解決，這難免會(huì)造成在政府主導(dǎo)下的社會(huì)治理權(quán)威性有余而系統(tǒng)性規(guī)范性不足問(wèn)題，各種規(guī)章制度出臺(tái)如果出現(xiàn)某種人為的規(guī)律，那么其真正能夠適應(yīng)社會(huì)發(fā)展實(shí)踐需要的能力就會(huì)受到質(zhì)疑。

四、主體格局

治理的基本要求是去除單一主體，倡導(dǎo)多元主體共同參與良性互動(dòng)。我國(guó)自十七大提出要建立健全“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與”的社會(huì)管理格局后，采取多種措施重構(gòu)黨委、政府、社會(huì)、公眾之間的互動(dòng)關(guān)系，取得了一定積極效果，但各主體之間的互動(dòng)格局并未完全形成健康、充滿活力的對(duì)話與溝通模式，存在體制內(nèi)與體制外之別、有組織與無(wú)組織之別、個(gè)人與集體之別帶來(lái)的地位不對(duì)稱、溝通不順暢、渠道僵化等問(wèn)題，為便于觀察，筆者總結(jié)了現(xiàn)階段基層社會(huì)治理的基本主體格局。（如圖2） 在基層社會(huì)里，黨委在把握政治性、方向性領(lǐng)導(dǎo)力的同時(shí)將影響滲入鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政性具體事務(wù)中，黨的領(lǐng)導(dǎo)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和指導(dǎo)常常交織在一起。[3] 基層黨委則主要是政治領(lǐng)導(dǎo)、思想領(lǐng)導(dǎo)與組織領(lǐng)導(dǎo)，在具體工作中鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委與政府往往能就地方事務(wù)達(dá)成一致，所體現(xiàn)的是國(guó)家的聲音在基層的要求?；鶎诱饕袚?dān)國(guó)家政策執(zhí)行職能并依據(jù)國(guó)家政策進(jìn)行適宜化調(diào)整，直接面對(duì)老百姓，其政策執(zhí)行好壞與公民切身利益密切相關(guān)，是行政傳輸系統(tǒng)的末梢，其體現(xiàn)的權(quán)利關(guān)系涉及中央與地方、國(guó)家和社會(huì)的雙重博弈，肩負(fù)著推進(jìn)農(nóng)村發(fā)展和維護(hù)公共秩序的重任。[4]

（一）基層社會(huì)事務(wù)中公民、社會(huì)組織、政府形成圍繞公共事務(wù)和與公民個(gè)人訴求為主的溝通系統(tǒng)

在這一系統(tǒng)中，公民是訴求來(lái)源主體，在社會(huì)組織不發(fā)達(dá)、無(wú)法承擔(dān)公民與政府之間紐帶作用的情況下直接向政府輸入各種訴求信息，如果二者溝通順暢，在信息充分、條件具備、利益各方達(dá)成一致的條件下即形成閉合的政治對(duì)話并產(chǎn)生實(shí)際效益。若公民在表達(dá)訴求中遇到信息阻礙、部門推諉、利益相關(guān)者阻撓等負(fù)面因素時(shí)，訴諸政府的方式并不能有效解決問(wèn)題，那么公民會(huì)傾向于向非正常渠道解決，如越級(jí)上訪、群體性暴力沖突等，并且在農(nóng)村中權(quán)力真空、宗族關(guān)系發(fā)達(dá)的情況下村民會(huì)首先選擇非制度性表達(dá)方式，尋求制度外的途徑解決問(wèn)題。這一方面是由于國(guó)家權(quán)力越往下沉，其規(guī)范性、覆蓋性越欠缺，另一方面反映出底層公民對(duì)國(guó)家和政府處理事務(wù)的具體方式的懷疑，這歸根結(jié)底仍然在于基層政府與公民之間復(fù)雜的權(quán)力、利益關(guān)系，在現(xiàn)有的體制內(nèi)要改善這種不合作、互相猜疑的關(guān)系就亟須建立暢通的溝通機(jī)制。由于政府恒定是信息持有者，因此決定溝通順暢與否的主要因素是政府。在與民相關(guān)的事務(wù)中政府既是利益分配者又是利益協(xié)調(diào)者、糾紛處決者，公民與政府之間實(shí)際上是處于一種具體事務(wù)上的不對(duì)稱狀態(tài)，這種不對(duì)稱不僅由于權(quán)力所有帶來(lái)的有權(quán)與無(wú)權(quán)之間的差異，還由于對(duì)治理概念的不準(zhǔn)確理解而造成的治理主體之間各自角色的歪曲化、空泛化，政府以規(guī)則制定者、權(quán)力持有者甚至隱形關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中心自居而占絕對(duì)主導(dǎo)，公民則依然處于弱勢(shì)的被動(dòng)地位，參與需求與制度供給之間不平衡結(jié)果是沖突一旦點(diǎn)燃就易惡化。尤其是在當(dāng)前基層社會(huì)因城鎮(zhèn)化帶來(lái)的征地、拆遷糾紛中政府作為利益一方，若要防止形成因自身利益而損害公民利益的狀況發(fā)生就應(yīng)從職權(quán)劃分、權(quán)力運(yùn)行、行政問(wèn)責(zé)等方面入手，在公民提出正當(dāng)訴求時(shí)能夠以平和的姿態(tài)和順暢的渠道來(lái)滿足公眾需求，使信息大眾化，政府便民化。值得注意的是，在基層社會(huì)中社會(huì)組織由于發(fā)展弱小，自我管理能力差，社會(huì)責(zé)任承擔(dān)少，難以形成公民與政府之間有效的緩沖地帶，對(duì)基層的政治訴求系統(tǒng)貢獻(xiàn)有限。

（二）社會(huì)組織發(fā)展速度明顯上升①

如圖3所示：2014年我國(guó)社會(huì)組織已達(dá)60萬(wàn)，這與我國(guó)近年來(lái)由于社會(huì)公共領(lǐng)域不斷擴(kuò)大且結(jié)構(gòu)日益異質(zhì)化，公民社會(huì)主體責(zé)任感不斷增強(qiáng)有關(guān)，當(dāng)然也得益于國(guó)家對(duì)社會(huì)組織發(fā)展的相關(guān)政策引導(dǎo)和扶持。社會(huì)組織通過(guò)一定的組織機(jī)構(gòu)、章程、行動(dòng)規(guī)范，為共同目標(biāo)而積極行動(dòng)，主要功能是表達(dá)成員特定利益訴求，通過(guò)影響政府行為或自身活動(dòng)達(dá)到一定目標(biāo)，從公民社會(huì)角度來(lái)看，社會(huì)組織的發(fā)達(dá)有助于將散漫化的公民組織起來(lái)，按照特定的利益群體原則充當(dāng)公民與政府之間的緩沖地帶，更有效地解決各類社會(huì)事務(wù)，是一種群體分化與重組的過(guò)程，日益成為滿足公眾需求的有效途徑。

1. 從數(shù)量上看，截至2014年底，我國(guó)社會(huì)組織數(shù)量已經(jīng)超過(guò)60萬(wàn)，達(dá)2003年的2倍之多，尤其在近5年內(nèi)社會(huì)組織發(fā)展速度迅猛，但相比我國(guó)龐大的人口總數(shù)來(lái)講，這一數(shù)量仍顯弱小，與許多西方主要發(fā)達(dá)國(guó)家和印度的非營(yíng)利組織（NPO）相比差距仍然明顯。（如表1） 美國(guó)萬(wàn)人擁有社會(huì)組織的數(shù)量高于我國(guó)10倍之上，印度在2006年時(shí)非營(yíng)利組織已達(dá)120萬(wàn)，在絕對(duì)數(shù)量和相對(duì)數(shù)量上都比我國(guó)有較大優(yōu)勢(shì)。

2. 從功能結(jié)構(gòu)上看，我國(guó)的社會(huì)組織結(jié)構(gòu)較不協(xié)調(diào)，教育類最多，科技研究、生態(tài)環(huán)境、文化、法律等方面相對(duì)較少。（如圖4）社會(huì)組織具體到鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層社會(huì)則表現(xiàn)為功能單一，主要是附屬到縣級(jí)個(gè)職能部門下的官辦協(xié)會(huì)，如科協(xié)附屬的行業(yè)協(xié)會(huì)，工商聯(lián)附屬的商會(huì)，文體局附屬的興趣協(xié)會(huì)以及衛(wèi)生局、農(nóng)業(yè)局、民政局、教育局等附屬的相關(guān)協(xié)會(huì)等，此外，民辦教育機(jī)構(gòu)如幼兒園、小學(xué)等占多數(shù)。這些組織多功能不明確、職能定位具有內(nèi)聚指向，志愿組織、慈善類組織較少，對(duì)政府職能轉(zhuǎn)變而析出的職能承接不足，能夠真正充當(dāng)一般公民與政府溝通橋梁的社會(huì)組織較少。

3. 從層級(jí)上看，基層社會(huì)組織并沒(méi)有呈規(guī)模發(fā)展。（如圖5） 2008年約有14萬(wàn)個(gè)縣級(jí)社團(tuán)，而我國(guó)縣級(jí)行政單位（市轄區(qū)、縣級(jí)市、自治縣、旗、自治旗等）共約有2800個(gè)，相當(dāng)于每個(gè)縣只有50個(gè)社團(tuán)，我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)約有41000個(gè)，每個(gè)縣平均約有14個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，平均每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)大約4個(gè)社團(tuán)。當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)的社會(huì)組織多屬于附屬在縣政府或鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之下的組織，其成員多來(lái)自政府機(jī)關(guān)內(nèi)部、行業(yè)能手等，對(duì)政府的依賴性強(qiáng)，社會(huì)責(zé)任不明，關(guān)注自身發(fā)展，不具備傳達(dá)民情民意、影響政府公共政策的意愿和實(shí)力，甚至刻意向政府靠攏，接受政府有形與無(wú)形的控制。因此，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)域的社會(huì)組織問(wèn)題上一方面真正由社會(huì)底層公民自發(fā)組織起來(lái)的組織太少，能夠?yàn)榈讓尤嗣裥刨?、發(fā)聲的組織更少，另一方面現(xiàn)有的組織獨(dú)立性差，功能定位單一，這都造成在鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)域要形成政府、社會(huì)組織、公民互動(dòng)的基層治理格局任重道遠(yuǎn)。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層社會(huì)事務(wù)復(fù)雜，公民利益訴求多，社會(huì)基層流動(dòng)較快引起的社會(huì)問(wèn)題越來(lái)越多，并且近年來(lái)由于環(huán)保、生態(tài)、治安等事務(wù)繁雜，如果公民可以自發(fā)組織建立起社會(huì)團(tuán)體成為公民表達(dá)訴求的渠道，在組織、信息、人員、目標(biāo)等方面有所發(fā)展，進(jìn)而在影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府決策上發(fā)揮一定作用，則會(huì)有利于減少因利益矛盾或糾紛而引發(fā)的官民沖突和暴力事件。

4. 從社會(huì)工作者來(lái)看，專業(yè)人員缺乏、專業(yè)技能不足、志愿人員相對(duì)短缺，在人才培養(yǎng)模式中高校專業(yè)設(shè)置起步較晚， 人才培養(yǎng)周期慢，與社會(huì)工作市場(chǎng)需求不相匹配。全國(guó)約有200多所高校專業(yè)設(shè)置中有社會(huì)工作，每年約有1萬(wàn)名專業(yè)人才畢業(yè)，這其中僅有10%-30%從事與專業(yè)相關(guān)的工作，主要集中在民政、婦聯(lián)、慈善機(jī)構(gòu)、社會(huì)團(tuán)體機(jī)構(gòu)、社區(qū)服務(wù)機(jī)構(gòu)、街道辦事處等領(lǐng)域，衛(wèi)生、社會(huì)保障、心理輔導(dǎo)等領(lǐng)域從業(yè)人數(shù)非常少。在資格管理上，2006年國(guó)家才開始對(duì)社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)中從事專門性社會(huì)服務(wù)的專業(yè)技術(shù)人員實(shí)行職業(yè)水平評(píng)價(jià)制度。經(jīng)過(guò)幾年發(fā)展，目前我國(guó)具有相關(guān)資格的社會(huì)工作師約不到2萬(wàn)人，助理社會(huì)工作師約6萬(wàn)人。（如圖6）

總之，社會(huì)組織是衡量一個(gè)社會(huì)自我運(yùn)轉(zhuǎn)是否有效以及政府與市場(chǎng)、社會(huì)關(guān)系是否健康的可靠標(biāo)準(zhǔn)，我國(guó)的社會(huì)組織仍需進(jìn)一步的發(fā)展，尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)域內(nèi)公民組成社會(huì)組織有利于基層社會(huì)秩序的改善，充實(shí)基層社會(huì)，應(yīng)對(duì)因社會(huì)轉(zhuǎn)型而面臨的利益沖突，構(gòu)建更加合理完善的治理格局。

五、運(yùn)行機(jī)制

基層社會(huì)治理的有效推行有賴于針對(duì)各類公共事務(wù)的運(yùn)行機(jī)制的有效運(yùn)轉(zhuǎn)。基層政府的行政能力要適應(yīng)當(dāng)今社會(huì)發(fā)展的需要，要適應(yīng)新時(shí)期社會(huì)變革的需要，就必須積極進(jìn)行基層治理機(jī)制的轉(zhuǎn)變。[5]

一是公共事務(wù)決策機(jī)制直接影響到基層各級(jí)各類社會(huì)公共事務(wù)能否按照公民意愿、能否真正實(shí)現(xiàn)公共利益來(lái)運(yùn)行?，F(xiàn)階段鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府決策在公民聽(tīng)證、專家論證、決策評(píng)估等方面有所欠缺，政府越往下離公民距離越遠(yuǎn)，越難以聽(tīng)到公民聲音，在實(shí)踐中走過(guò)場(chǎng)、重程序輕質(zhì)量成為較為普遍的現(xiàn)象，決策科學(xué)化、民主化、法治化水平低。

二是社會(huì)保障覆蓋面窄，公平性差，社會(huì)保障制度權(quán)責(zé)不清。對(duì)社會(huì)資本的準(zhǔn)入機(jī)制尚未完善，資金管理不善，政府負(fù)擔(dān)重但惠民程度低。十三五規(guī)劃中對(duì)農(nóng)村問(wèn)題的重視為社會(huì)制度的完善提供契機(jī)，但也是對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府執(zhí)行力的重大考驗(yàn)。如近年來(lái)推行的農(nóng)村醫(yī)療有利于改善農(nóng)村看病難、看病貴的現(xiàn)狀，但應(yīng)注意在具體實(shí)施中村與鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間對(duì)于信息把握的及時(shí)、準(zhǔn)確以及在各個(gè)環(huán)節(jié)中秉著認(rèn)真、負(fù)責(zé)的態(tài)度逐級(jí)向上落實(shí)，村委會(huì)承擔(dān)的是一級(jí)政府的角色，在遇事之后容易以“不歸我管”的姿態(tài)甩開村民，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府即使是有責(zé)任調(diào)查處理但最終還會(huì)落到村里來(lái)具體實(shí)施。因此，這個(gè)過(guò)程中只要有一個(gè)環(huán)節(jié)出錯(cuò)就會(huì)引發(fā)整個(gè)事件的連環(huán)出錯(cuò)，如若不在事務(wù)開展之前就明確相關(guān)職責(zé)并將責(zé)任具體落實(shí)到環(huán)節(jié)、個(gè)人身上，真正受害的是公民，政府形象也會(huì)跟著受損，還會(huì)影響村民與村干部之間的關(guān)系。

三是公共服務(wù)提供主體單一，公共資源利用不科學(xué)造成服務(wù)質(zhì)量低、效率低、水平低。社會(huì)組織發(fā)展程度較低，獨(dú)立運(yùn)作能力差，在基層社會(huì)公共服務(wù)中出現(xiàn)的許多空白點(diǎn)發(fā)揮作用有限，公共服務(wù)的需求與供給之間矛盾尖銳。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府近年來(lái)的許多便民服務(wù)措施起到了豐富村民娛樂(lè)文化生活、活躍村莊氣氛的作用，但隨著人民生活水平的日漸提高，對(duì)更高層次的公共服務(wù)需求增加，單靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的力量不僅容易造成服務(wù)單一，增加政府負(fù)擔(dān)，還會(huì)因服務(wù)數(shù)量、質(zhì)量有限而抑制村民生活質(zhì)量的提高，因此，鼓勵(lì)、扶持基層社會(huì)自發(fā)形成組織提供特色多樣化的公共服務(wù)，是未來(lái)農(nóng)村社會(huì)發(fā)展趨勢(shì)。

四是利益訴求機(jī)制，它是暢通解決公民各種利益矛盾與糾紛，維護(hù)社會(huì)公平正義的關(guān)鍵機(jī)制?；鶎由鐣?huì)事務(wù)處理根本上是利益的問(wèn)題，處理的結(jié)果是否順應(yīng)民意從根本上反映了利益分配的公平程度。目前基層容易引起糾紛的矛盾都是利益矛盾，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府并未完全做到踐行維護(hù)廣大人民根本利益的宗旨，在處理糾紛時(shí)不注意從公民立場(chǎng)上考慮和分析問(wèn)題，處理過(guò)程中部門之間相互推諉，辦事效率低，不僅不利于問(wèn)題的解決還會(huì)轉(zhuǎn)移矛盾焦點(diǎn)，激化公民情緒使事態(tài)不斷惡化，影響公民對(duì)政府的信任感與政府形象。

五是應(yīng)急管理機(jī)制，根據(jù)2014年《社會(huì)藍(lán)皮書》“中國(guó)已經(jīng)進(jìn)入矛盾凸顯期”，作為針對(duì)近年來(lái)頻發(fā)的突發(fā)性群體事件、突發(fā)性暴力事件以及突發(fā)性自然災(zāi)害等的回應(yīng)，基層政府只注重應(yīng)急部門的建立，但具體職權(quán)劃分不明，在突發(fā)事件上反應(yīng)力、回應(yīng)力以及信息處理能力、部門協(xié)調(diào)能力不足，影響事件處理效率，一旦處理不好，容易引起事態(tài)惡化。應(yīng)急管理能力是基層政府在當(dāng)前社會(huì)轉(zhuǎn)型、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌下必須具備的能力。

社會(huì)治理運(yùn)行機(jī)制是考驗(yàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)對(duì)社會(huì)轉(zhuǎn)型帶來(lái)的系列問(wèn)題，提高自身治理能力的重要內(nèi)容，機(jī)制建立、運(yùn)行得科學(xué)、順利，事務(wù)處理得各方滿意，是基層政府的最終目標(biāo)。我國(guó)在“四個(gè)全面”發(fā)展戰(zhàn)略下，要全面建成小康社會(huì)根本還是要看社會(huì)底層人民的生活進(jìn)步程度，實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的目標(biāo)不僅需要在宏觀、中觀層面建構(gòu)理論，更應(yīng)注重在微觀層面具體細(xì)節(jié)上的規(guī)劃安排，妥善處理治理過(guò)程中的主要社會(huì)事務(wù)?；鶎又卫磉\(yùn)行機(jī)制是考驗(yàn)基層官員政治素質(zhì)、業(yè)務(wù)素質(zhì)、道德素質(zhì)的手段，考驗(yàn)基層政府與上級(jí)政府、與村委會(huì)、與公民的權(quán)力場(chǎng)域內(nèi)能否實(shí)現(xiàn)相互牽制、較為穩(wěn)定的局面。

有效的治理需要強(qiáng)大的公眾力量參與，國(guó)家應(yīng)創(chuàng)造有利于社會(huì)組織發(fā)展的環(huán)境，從培養(yǎng)公民責(zé)任感到改革社會(huì)組織準(zhǔn)入機(jī)制、到政府自身轉(zhuǎn)變職能，政府既要成為托底者，又是裁判者?；鶎由鐣?huì)治理在理念、法制體系、主體格局以及運(yùn)行機(jī)制等方面存在的問(wèn)題是對(duì)基層政府能否有效轉(zhuǎn)變自身以應(yīng)對(duì)社會(huì)轉(zhuǎn)型的機(jī)遇和挑戰(zhàn)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為行政體制末梢，在接受上級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)，履行自身職能的前提下應(yīng)切實(shí)融入到國(guó)家實(shí)現(xiàn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的目標(biāo)上，以本地實(shí)際為依托真正在治理理念的指導(dǎo)下探索一種政府、市場(chǎng)、公民、社會(huì)組織之間的良性互動(dòng)關(guān)系，從更新頭腦到武裝手腳。從根本上講，當(dāng)前我國(guó)的基層社會(huì)治理存在的困境是長(zhǎng)期以來(lái)改革與發(fā)展的結(jié)果，其困境的走出既需要宏觀層面的有利因素也依賴于基層政府與社會(huì)自身的成熟與探索，應(yīng)注意的是，基層社會(huì)治理體制要堅(jiān)持政府的主導(dǎo)是基本原則，經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展是根本動(dòng)力。社會(huì)組織依賴于政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)共同作用，而公民既是社會(huì)發(fā)展的手段又是社會(huì)發(fā)展的目標(biāo)。

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