【摘 要】黨代會常任制是發(fā)展黨內(nèi)民主的重要制度，它緣起于黨的秘密斗爭時期，在黨的八大上有短暫實踐，改革開放以來通過試點進入新的發(fā)展階段。實踐證明，黨代會常任制在激發(fā)黨代表的積極性、主動性和創(chuàng)造性，提高黨內(nèi)決策民主化、科學化水平等方面具有重大意義。但要逐步走上規(guī)范化、制度化、程序化軌道，還需在機制體制等深層次問題上繼續(xù)突破。

【關(guān)鍵詞】黨代會常任制；中共八大；惠州試點；機制體制改革

【中圖分類號】D232；K27 【文獻標志碼】A 【文章編號】1672-3570-（2017）01-0090-05

黨的代表大會常任制（以下簡稱黨代會常任制）是中國共產(chǎn)黨在黨的建設(shè)上一項重要的制度設(shè)計，是發(fā)展黨內(nèi)民主的有效路徑選擇。黨代會常任制指黨代會實行年會制；黨代表資格任期與同級黨代會相同；黨代表任期內(nèi)始終有組織、有計劃地參加會議及閉會期的活動，發(fā)揮參與決策、監(jiān)督、示范和橋梁的作用。黨的十八大要求：“深化縣（市、區(qū)）黨代會常任制試點，發(fā)展黨內(nèi)民主，增強黨的創(chuàng)造活力?！闭_認識黨代會常任制并深化改革，對于加強和改進新形勢下黨的建設(shè)具有重要意義。

一、黨代會常任制的歷史進程

1.黨代會制度的緣起。研究共產(chǎn)黨的歷史不難發(fā)現(xiàn)，探索發(fā)展黨代會制度由來已久。馬克思、恩格斯于1847年創(chuàng)建世界上第一個無產(chǎn)階級政黨——共產(chǎn)主義者同盟時，就明確提出建黨的民主制原則，主張黨代表大會必須實行年會制。1847年6月2日，在倫敦召開的共產(chǎn)主義者同盟第一次代表大會一致通過了代表大會年會制的黨章草案。但是在共產(chǎn)黨尚未執(zhí)政的情形下，該制度卻難以實現(xiàn)。革命低潮時，不僅黨代表大會無法召開，共產(chǎn)主義者同盟也被迫于1852年11月17日宣布解散。然而馬克思、恩格斯開創(chuàng)的共產(chǎn)黨代表大會年會制的優(yōu)良傳統(tǒng)，在世界共產(chǎn)主義運動史上有著深遠的影響。

在中國共產(chǎn)黨建黨初期，處于秘密斗爭環(huán)境，按照馬克思主義建黨學說，黨的一大到六大仍然基本堅持了黨代會年會制，黨的二大到六大的黨章也明文規(guī)定實行年會制。1922年二大制定的第一個黨章規(guī)定：“全國代表大會每年由中央執(zhí)行委員會定期召集一次?！雹?923年三大、1925年四大和1927年政治局會議的黨章修正案，都重申了上述規(guī)定。②1928年六大通過新黨章：“黨的全國代表大會按通常規(guī)例，每年開會一次。”③之后因戰(zhàn)爭延遲至1945年才召開七大，七大修改黨章時考慮年會制難以貫徹執(zhí)行，改為“在通常情況下，每三年召集一次?！雹?948年9月8日，毛澤東在中央政治局會議上的報告中指出：“實現(xiàn)黨內(nèi)民主的辦法，是實行代表大會及代表會議的制度。我們黨內(nèi)是有民主的，但是還不足或者缺乏，現(xiàn)在要增加。辦法是用代表大會、代表會議代替干部會議?！雹?/p>

2.黨的八大的短暫實踐。新中國成立后，黨的工作環(huán)境、工作任務(wù)和自身狀況對黨內(nèi)民主建設(shè)提出了更高的要求。黨的八大不僅恢復了黨代會年會制，而且在總結(jié)國內(nèi)外歷史經(jīng)驗的基礎(chǔ)上首創(chuàng)了黨代會常任制。1956年4月28日，毛澤東在中共中央政治局擴大會議上的總結(jié)講話中提出：“是否可以仿照人民代表大會的辦法，設(shè)黨的常任代表。我們有人民的國會，有黨的國會，黨的國會就是黨的代表大會。我們已經(jīng)有十年（實際上是十一年）沒有開黨的代表大會了，有了常任代表制度，每年就非開會不可。是否可以考慮采用這個辦法，比如五年一任。這還沒有寫到黨章草案上去，提出來請大家考慮，看是否可以?！雹俅私ㄗh得到黨中央領(lǐng)導集體的一致贊同。同年9月召開的黨的八大正式作出實行黨代會常任制的決定，并作為一項根本改革寫入新黨章。鄧小平在關(guān)于修改黨章的報告中作了具體說明：“黨中央委員會在黨章草案中，決定采取一項根本的改革，就是把黨的全國的、省一級的、縣一級的代表大會，都改作常任制，多少類似各級人民代表大會那樣?！雹卩囆∑皆邳h的八大上指出：黨代會常任制的這種改革，必然可以使黨內(nèi)民主得到重大的發(fā)展。黨的八大首次系統(tǒng)地提出建立黨代會常任制，規(guī)定黨的全國的、省一級的和縣一級的代表大會每屆任期分別為5年、3年和2年，且三級代表大會均召開年會。隨后黨代會常任制在全國推行開來。至1957年底，全國各省、市、自治區(qū)一級的黨的代表大會（除西藏）和1500個左右的縣（自治縣、市）都實現(xiàn)了常任制。③至1958年初，全國各地都召開了本屆黨代會的第二次或第三次會議。1958年5月舉行的八大二次會議（常任制會議），由于黨內(nèi)民主遭受挫折，黨代表們沒能有效地自由討論、民主決策。之后，黨代會常任制沒有繼續(xù)貫徹執(zhí)行。1969年4月，黨的九大在“文化大革命”高潮期間召開，規(guī)定黨代會每五年舉行一次，黨代會常任制被取消，黨代表在閉會期間的職能和作用不復存在，以后歷次黨代會基本維持九大的規(guī)定。

1957年10月31日《中央組織部關(guān)于地方黨代會實行常任制問題向中央的報告》分析了黨代會常任制改革的相關(guān)問題：其一，代表名額過多。黨代會常任制在全國施行后，由于各地在進行選舉時，沒有估計到要實行常任制，對代表的名額過去沒有一個統(tǒng)一的規(guī)定，以為代表越多越好，結(jié)果多選了一些代表。按全國計算，平均每二十個黨員就有一個代表，某些代表名額較多的縣，四、五個黨員中就有一個代表，有的基層單位代表甚至多達二、三十人。其二，選舉代表工作缺乏經(jīng)驗。有的代表，系少數(shù)人指定，大多數(shù)黨員不承認他作為代表；有的雖被選為代表，但本人怕麻煩不愿履行代表的職責；有的選舉了消極落后的或犯有嚴重錯誤的人作代表，不能履行代表的職責。其三，沒有規(guī)定代表的活動方式。代表常任后，擁有什么樣的權(quán)利，怎樣經(jīng)常的開展活動，中央沒有明確的說法。④中國共產(chǎn)黨作為超大政黨在超大國家內(nèi)執(zhí)政，實施黨內(nèi)制度的根本改革，應(yīng)先在局部充分試驗，積累經(jīng)驗后再逐步推廣，方可確保成功。而黨代會常任制改革從毛澤東提出黨要有“國會”開始，到八大通過新黨章決議在全國推行，前后才5個月，中央還未來得及就這項制度的可行性進行深入的調(diào)查研究，也沒有先行試驗取得經(jīng)驗，就在1年左右的時間內(nèi)迅速推行全國，準備醞釀過于倉促，研究不夠深刻，規(guī)定不夠具體，因而導致改革未果。

3.新時期的改革。改革開放以來，黨代會常任制作為發(fā)展黨內(nèi)民主的重要議題再次被提起，試點成為新時期黨代會常任制實踐探索的主要形式。1980年2月黨章修改草案曾作出改革，但是最后未生效，理由為黨的八大黨章曾作出規(guī)定，但八大二次會議后沒有開過第三次會議，實踐證明難以貫徹執(zhí)行；全國人民代表大會每年需要討論通過年度性的重大議題，而黨的全國代表大會的任務(wù)主要是確定一個階段內(nèi)黨的路線、方針和基本政策，產(chǎn)生比較穩(wěn)定的領(lǐng)導機構(gòu)，不需要每年都開會；黨代表的任務(wù)職權(quán)，與各級黨委的關(guān)系都難明確；甚至會使各級黨委的工作不必要地復雜化。隨著改革的逐步深入和黨內(nèi)民主建設(shè)的不斷發(fā)展，中央重新對黨代會常任制進行了研究，開始了黨代會常任制試點，試點大致分兩個階段：第一階段為黨的十三大到十六大期間。1988年底，浙江省臺州市椒江區(qū)和紹興市，經(jīng)中央組織部批準率先試點。隨后，黑龍江省林甸縣、肇東市，山西省洪洞縣、晉中市榆次區(qū)、和順縣等12個縣（市、區(qū)）和上海金山石化等55家企業(yè)試行黨代會常任制。黨的十五大提出：“完善黨代會制度?！钡怯捎诟鞣N原因，這一階段黨代會常任制試點基本停留在黨代會年會制的形式層面，大部分地區(qū)試點工作成效不大。黨的十六大召開前，全國首批開展黨代會常任制試點的地區(qū)除了浙江省臺州市椒江區(qū)、紹興市、瑞安市和山西省晉中市榆次區(qū)、和順縣等地還在試點外，其余均已停止試點。

第二階段是黨的十六大以來。黨的十六大提出：“擴大在市、縣進行黨的代表大會常任制的試點。積極探索黨的代表大會閉會期間發(fā)揮代表作用的途徑和形式?！边@為新一輪黨代會常任制擴大試點提供了政治支持和指明了發(fā)展方向。廣東省的惠州市、深圳寶安區(qū)、陽江市陽東縣，四川省的眉山市、自貢市等正式開展黨代會常任制試點，對黨代會閉會期間如何發(fā)揮作用的途徑和形式進行了積極探索。黨的十七大指出：“選擇一些縣（市、區(qū)）試行黨代表大會常任制，從制度上探索、嘗試完善黨內(nèi)民主?！贝撕笥謹U大在惠州市惠陽區(qū)、惠陽區(qū)沙田鎮(zhèn)、鶴山市、中山小欖鎮(zhèn)、中山三角鎮(zhèn)、廣州黃埔區(qū)試點，圍繞建立健全黨代會年會制、黨代表任期制和常設(shè)機構(gòu)機制等展開。十八大提出了深化縣（市、區(qū)）黨代會常任制試點的要求。黨代會常任制的試點工作在全國范圍內(nèi)進入了新的發(fā)展階段。

二、黨代會常任制的試點模式

試行黨代會常任制，是完善黨代會制度、推進黨內(nèi)民主政治建設(shè)的重要內(nèi)容，是改進黨的領(lǐng)導執(zhí)政方式、提高黨的建設(shè)科學化水平的積極嘗試。作為廣東省唯一、全國6個地級市試點之一的惠州市在試點中表現(xiàn)優(yōu)秀。2014年6月，中央組織部在惠州市召開關(guān)于深化縣（市、區(qū)）黨代會常任制試點工作座談會，對惠州多年來堅持以黨代表工作室為抓手，以黨代表作用發(fā)揮為重點，以黨代會年會行權(quán)為突破，構(gòu)建具有惠州特色的“一臺多道”常任制運行模式、黨代表直接穩(wěn)定規(guī)范的議黨參政方式、以及廣東省獨一無二的市、區(qū)、鎮(zhèn)三級聯(lián)動的試點格局，給予充分肯定。

1.實行年會制，開辟黨代表議黨參政大舞臺。規(guī)定每年年初在市人代會和市政協(xié)會之前，召開一次黨代會年會，聽取和審查市委、市紀委的工作報告，研究決定全市經(jīng)濟社會建設(shè)和黨的建設(shè)等重大事項，增補市黨代表等。常委會的一些權(quán)力被分散到黨代會，有效增加了決策的民主性和政治環(huán)境的透明度。2014年惠州率先全面推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨代會年會制，建立黨代表工作室，實現(xiàn)各領(lǐng)域全覆蓋。黨代表定期進駐黨代表工作室，宣傳政策法規(guī)，現(xiàn)場解決問題，不能解決的及時反饋相應(yīng)部門。

2.推行提案制，開辟黨代表議黨參政主干道。2004年初，在黨內(nèi)規(guī)章尚未有相關(guān)規(guī)定的情況下，惠州率先建立黨代會受理黨代表提案制，這比十八大提出的時間早8年。同年3月，市八次黨代會第二次會議通過《惠州市黨代表提案和建議辦理規(guī)定（試行）》，規(guī)定黨代表每年集中表達一次，通過提案的方式反映社情民意。針對提案建議，承辦單位于接到辦理通知后半年內(nèi)答復。設(shè)立市委黨聯(lián)辦，負責召開黨代會及年會，組織代表視察調(diào)研培訓，受理黨代表來信來訪，收集、上傳、回復黨代表的意見建議。如：關(guān)于保障基層組織經(jīng)費，提升基本公共服務(wù)均等化水平等提案大都轉(zhuǎn)化為市委決策。

3. 建立聯(lián)系網(wǎng)，開辟黨代表掌握社情民意直通道。為保障黨代表們閉會期間議黨參政，惠州探索了視察制度、聯(lián)系制度和旁聽制度。規(guī)定每位市委委員至少聯(lián)系3名黨代表，每位黨代表至少聯(lián)系5名黨員，每位黨員聯(lián)系幾位群眾，形成四級聯(lián)系網(wǎng)絡(luò)。至今，市委委員（候補委員）聯(lián)系黨代表300余人次，黨代表聯(lián)系黨員4000余人次。建立OA系統(tǒng)和黨代表E微信公眾平臺，黨代表通過網(wǎng)絡(luò)平臺等多種形式收集、處理群眾的意見建議，方便快捷地為老百姓排憂解難，展示了黨的形象，密切了黨群關(guān)系。

4. 實行調(diào)研制，開辟黨代表議黨參政便捷道。2003年至2005年，惠州先后出臺《中國共產(chǎn)黨惠州市代表大會閉會期間代表活動制度（試行）》、《中共惠州市委關(guān)于黨代表視察工作的暫行辦法》，規(guī)定閉會期間黨代表以行業(yè)為單位，以小分隊形式，圍繞市委中心工作、經(jīng)濟社會發(fā)展以及群眾關(guān)注的熱點難點開展調(diào)研。如：創(chuàng)建全國文明城市、依法治市、深化改革、萬眾評公務(wù)、重大民生項目建設(shè)、“兩新”組織黨建等主題調(diào)研，黨代表形成的調(diào)研報告、提出的意見建議成為黨代會提案的主要來源。

5. 深化運行舉措，開辟黨代表監(jiān)督黨內(nèi)事務(wù)陽光道。2015年，惠州在總結(jié)試點經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，出臺了《關(guān)于進一步深化黨代會常任制試點工作的實施意見（試行）》。2016年1月，市十次黨代會第五次會議繼續(xù)探索創(chuàng)新：一是新增縣（區(qū)）黨委書記主體責任述職評議?？h（區(qū)）黨委書記上臺述職，市委書記逐一點評，黨代表、人大代表、政協(xié)委員代表現(xiàn)場評議。二是新增黨代會詢問。黨代表在會上就上次黨代會或全會決議決定事項的落實情況等進行詢問，市委書記現(xiàn)場點將，相關(guān)市領(lǐng)導直接回復，與代表交流互動。未能現(xiàn)場答復的，由市委黨聯(lián)辦協(xié)調(diào)職能部門逐一書面回復。三是開展選人用人“一報告兩評議”。將《2015年度市委選人用人工作報告》、《市委選人用人工作評議表》及《市委新選拔任用干部民主評議表》按要求發(fā)放、回收和上報。四是通報市紀委年度重點工作。就紀律審查、糾“四風”、紀違法線索集中排查等向黨代表作書面專項匯報，加強黨代表對紀檢工作的監(jiān)督。

10多年的試點實踐證明，實行黨代會常任制能夠克服非常任制條件下存在的問題，可以從根本上拓寬黨員參與黨內(nèi)事務(wù)的途徑，充分發(fā)揮黨代表在閉會期間的職能和作用，激發(fā)黨代表參與黨內(nèi)事務(wù)的積極性、主動性和創(chuàng)造性，有效提高黨內(nèi)決策民主化、科學化水平。同時，可以保證黨代會充分有效地成為黨的最高決策機關(guān)和監(jiān)督機關(guān)，符合黨情社情民情。

三、黨代會常任制的改革思考

推行完善黨代會常任制是一個不斷探索的過程。在新的歷史條件下擴大試點覆蓋面，逐步走上規(guī)范化、制度化、程序化的軌道，還需要在機制體制等深層次問題上繼續(xù)試驗突破。

1. 完善配套工作機制。黨代會常任制的健康實行有賴于黨的各方面制度建設(shè)的配套和自身制度建設(shè)的完備，正如黨的八大所述“黨代會常任制成為黨的最高決策機關(guān)和最高監(jiān)督機關(guān)”①，實行黨代會常任制對地方黨委和黨委領(lǐng)導成員的行為起到一定的約束、制約作用，如果不及時出臺指導性意見和配套制度，提供政策支持，黨代會常任制就會流于形式。要在黨內(nèi)民主建設(shè)的頂層設(shè)計上下功夫，盡快出臺指導性意見，擴大試點覆蓋面，從制度上對黨代會召開的時間、會議議題、主要任務(wù)和職能等進行明確界定，切實發(fā)揮黨章規(guī)定的黨代會的民主選舉、決策與監(jiān)督職能，為各地開展試點提供政策支持和配套工作機制。要先行試點更加符合中央要求、體現(xiàn)本地實際和時代特色的工作，進一步理順黨代會常任制與其他黨內(nèi)民主制度的關(guān)系，把推進黨代會常任制與堅持民主集中制、健全黨員民主權(quán)利保障制度、完善黨內(nèi)選舉制度、完善黨的委員會制度、建立科學民主決策機制、改革黨內(nèi)聽證咨詢監(jiān)督制度、定期評議基層黨委領(lǐng)導班子等銜接起來。

2. 理順“內(nèi)三會”關(guān)系。理順黨代會、全委會、常委會（簡稱“內(nèi)三會”）三者之間的關(guān)系，科學設(shè)置黨代會常務(wù)機構(gòu)，是完善黨代會常任制的根本要求。黨代會常任制試點是一項以制度創(chuàng)新為核心，涉及到黨的建設(shè)、領(lǐng)導和執(zhí)政各個方面的系統(tǒng)工程。實踐中，黨代會功能缺位、全委會作用發(fā)揮不充分和常委會權(quán)力過于集中等問題時有存在。要按照民主集中制原則，合理調(diào)整黨內(nèi)權(quán)力結(jié)構(gòu)，進一步處理好黨內(nèi)授權(quán)與行權(quán)、權(quán)力與責任的關(guān)系，界定黨代會、全委會、常委會的職能和權(quán)限，強化黨代會在決策重大事項、監(jiān)督黨委領(lǐng)導方面的權(quán)力，防止將黨代會變成黨委領(lǐng)導下的執(zhí)行機構(gòu)或民意咨詢機構(gòu)。同時，也不能簡單地以黨代會代替全委會、用全委會取代常委會，限制削弱全委會和常委會。要完善全委會的議事和決策功能，賦予常委會更多的執(zhí)行權(quán)，推廣試行已證明行之有效的經(jīng)驗。

3. 協(xié)調(diào)“外三會”關(guān)系。協(xié)調(diào)好黨代會、人代會、政協(xié)會（簡稱“外三會”）三者之間的關(guān)系，調(diào)整黨與國家政權(quán)機關(guān)的關(guān)系，不僅是黨代會常任制從單項突破到核心部位改革，最終走向整體設(shè)計的歷程所在，也是黨代會常任制試點所承擔的歷史使命?！巴馊龝敝g的關(guān)系不是隸屬關(guān)系，而是依法運行、相互依存、相互制約的關(guān)系?，F(xiàn)實中，黨代表與人大代表有著較高的重合度，要探索黨代表與人大代表的對接途徑，試行將選舉產(chǎn)生出來的人大代表中的黨員，作為同級黨代會的候選人，再由全體黨員直選產(chǎn)生黨代表，使黨員代表的先進性和群眾性有機統(tǒng)一。明確規(guī)定“外三會”召開的次序，黨代會年會召開時間在前，人大會、政協(xié)會在后。地方黨委負有總攬全局、協(xié)調(diào)各方的職責，要區(qū)分黨代會與同級人代會、政協(xié)會的議題，黨的重大事項和工作由黨代會討論決定，黨的主張則通過人代會貫徹落實，決議通過政協(xié)委員進行民主協(xié)商和監(jiān)督。

4. 提高黨代表履職效能。黨代表的組成結(jié)構(gòu)如何，直接關(guān)系到黨代會的質(zhì)量和成效，關(guān)系到黨代會常任制的合法性和權(quán)威性。目前，普遍存在領(lǐng)導干部占黨代表的大多數(shù)，有的地方的比例高達四分之三，黨代表結(jié)構(gòu)同質(zhì)化現(xiàn)象明顯，影響了黨內(nèi)決策的民主性和科學性。要進一步創(chuàng)新黨代表選舉制，建立程序化、公開化的競選機制，在候選人推薦、提名和選舉中充分發(fā)揚民主，引入競爭機制。適當減少代表中黨委領(lǐng)導干部占比，一般不超過60%，相應(yīng)增加專業(yè)技術(shù)人員和基層代表比例，地方黨委領(lǐng)導班子成員、機關(guān)單位負責人逐步向“席位制”代表過渡。完善黨代表任期制，繼續(xù)探索閉會期間黨代表履職的途徑形式，暢通黨代表參與重大決策、民主評議、聯(lián)系黨員群眾等渠道。

5. 提升黨代表自身素質(zhì)。黨代表是參與黨代會的主體，肩負著參與黨內(nèi)重大問題的討論和決策，行使知情權(quán)、參與權(quán)、表決權(quán)、選舉權(quán)和監(jiān)督權(quán)。做好黨代會常任制試點，黨代表的素質(zhì)能力是關(guān)鍵。實踐中，各地黨代表議黨參政的素質(zhì)能力參差不齊，有的能力強但積極性不高，有的積極熱情卻能力有限，這些都在一定程度上削弱了黨代表及黨代會的應(yīng)有作用。要采取多種形式，加強對黨代表特別是基層黨代表的教育培訓，變“聽話”代表為“說話”代表，切實提高黨代表的素質(zhì)，強化代表意識、議黨參政意識，鼓勵和保護黨員講真話、講心里話，營造黨內(nèi)民主討論、民主監(jiān)督氛圍，保障黨代表于會和閉會期間發(fā)揮作用。系統(tǒng)總結(jié)推廣試點經(jīng)驗，適時召開經(jīng)驗交流會、表彰先進，把深化試點、發(fā)展黨內(nèi)民主、增強黨的創(chuàng)造活力落到實處。

（蘇琪，法律碩士，中共惠州市委黨史研究室副主任）