唐跟利

（西華師范大學(xué)管理學(xué)院，四川南充 637009）

農(nóng)村城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)地確權(quán)引發(fā)的社會(huì)沖突與治理*
——以P鎮(zhèn)涉農(nóng)土地糾紛為例

唐跟利

（西華師范大學(xué)管理學(xué)院，四川南充 637009）

城鎮(zhèn)化背景下，農(nóng)村城鎮(zhèn)化發(fā)展迅速，傳統(tǒng)農(nóng)村受城鎮(zhèn)化和社會(huì)其他多元化思潮的影響，農(nóng)民的土地權(quán)益保障意識(shí)得到畸形發(fā)展，涉農(nóng)土地糾紛事件愈演愈烈，成為農(nóng)村基層治理的難題之一。本文基于P鎮(zhèn)涉農(nóng)土地糾紛現(xiàn)狀的調(diào)查思考，分析其在農(nóng)村城鎮(zhèn)化進(jìn)程中給農(nóng)村基層治理帶來(lái)的問(wèn)題，這種過(guò)渡型農(nóng)村基層治理需要理清城鎮(zhèn)化與土地確權(quán)的關(guān)系，將二者相互影響關(guān)系下所產(chǎn)生的社會(huì)沖突做一個(gè)系統(tǒng)、全面、深入的分析，在充分理解農(nóng)村社會(huì)的基礎(chǔ)上，充實(shí)農(nóng)村基層治理的研究。

農(nóng)村城鎮(zhèn)化；農(nóng)地確權(quán)；鄉(xiāng)村社會(huì)沖突；農(nóng)村基層治理

2015年3月5日，李克強(qiáng)總理在第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)第三次會(huì)議上作了《2015年國(guó)務(wù)院政府工作報(bào)告》，報(bào)告指出，“城鎮(zhèn)化是解決城鄉(xiāng)差距的根本途徑，也是最大的內(nèi)需所在”。［1］然而國(guó)家推進(jìn)農(nóng)村城鎮(zhèn)化進(jìn)程中涉及到農(nóng)村土地確權(quán)，這一工作引發(fā)的矛盾糾紛給農(nóng)村基層治理帶來(lái)了危機(jī)。2015年中央一號(hào)文件《關(guān)于加大改革創(chuàng)新力度加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)的若干意見(jiàn)》提出，“如何在城鎮(zhèn)化深入發(fā)展背景下加快新農(nóng)村建設(shè)步伐、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)共同繁榮，是必須解決好的一個(gè)重大問(wèn)題”。［2］農(nóng)村城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)地確權(quán)引發(fā)的社會(huì)沖突更體現(xiàn)出對(duì)規(guī)范有序、充滿活力的農(nóng)村基層治理機(jī)制的迫切需要。健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機(jī)制，加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)職能建設(shè)，土地確權(quán)政策宣傳到位，發(fā)揮好農(nóng)村組織、團(tuán)體的作用，鼓勵(lì)和規(guī)范村民自治，依法并嚴(yán)格執(zhí)法治理釘子戶，這種“政府主導(dǎo)＋農(nóng)民主體＋社會(huì)協(xié)同”模式，有望突破農(nóng)地確權(quán)引發(fā)社會(huì)沖突造成的治理困境。

一、農(nóng)村土地糾紛研究文獻(xiàn)梳理

對(duì)農(nóng)村土地糾紛進(jìn)行類(lèi)型化分析是學(xué)術(shù)界研究農(nóng)村土地糾紛的常見(jiàn)分析研究工具。郭亮將農(nóng)村土地糾紛劃分為農(nóng)戶之間、農(nóng)戶與村集體之間、村民小組與村集體之間的土地糾紛。［3］梅東海則進(jìn)一步將農(nóng)村土地糾紛劃分為村與村之間、農(nóng)戶與村民小組之間、農(nóng)民與基層組織及干部之間、農(nóng)民與較高層級(jí)政府及相關(guān)土地主管部門(mén)之間、農(nóng)民與資本持有者之間的土地糾紛。［4］馬斌通過(guò)對(duì)海南省農(nóng)村土地糾紛的經(jīng)驗(yàn)觀察，指出農(nóng)村土地糾紛還存在于跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間、跨市縣之間、農(nóng)墾或非農(nóng)墾國(guó)有單位與地方之間的土地糾紛。［5］按土地糾紛主體劃分，上述研究將農(nóng)村土地糾紛類(lèi)型劃分得較為全面。土地糾紛按糾紛的內(nèi)容和性質(zhì)劃分種類(lèi)較多，陳丹將之概括為集體所有權(quán)權(quán)屬糾紛、承包經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)屬糾紛、土地流轉(zhuǎn)糾紛和土地征收補(bǔ)償糾紛。［6］曹麗紅歸納為土地權(quán)屬糾紛、土地承包和流轉(zhuǎn)合同糾紛、土地征用征收糾紛、土地上房屋所有權(quán)糾紛和房屋拆遷糾紛。［7］史衛(wèi)民將農(nóng)村土地承包糾紛分為土地所有權(quán)、土地收益分配、土地承包合同、土地征收、土地流轉(zhuǎn)、土地調(diào)整等類(lèi)型糾紛。［8］關(guān)于土地糾紛的特點(diǎn)分析，陳丹概括為數(shù)量龐大、類(lèi)型多樣、原因復(fù)雜、主體多元、群體性、危害性大等顯著特點(diǎn)。［6］張坤認(rèn)為土地糾紛在范圍上具有內(nèi)部性和外部性、主體上具有復(fù)雜性和多樣性、內(nèi)容上具有經(jīng)濟(jì)性和政治性、數(shù)量和規(guī)模上具有擴(kuò)張性、類(lèi)型上具有階段性和制約性、致因上具有復(fù)雜性和層次性的特點(diǎn)。［9］高帆則強(qiáng)調(diào)土地糾紛的發(fā)生程度具有嚴(yán)重性、發(fā)生區(qū)域具有近郊性、發(fā)生效應(yīng)具有持久性、事后矯正具有不可逆性等特點(diǎn)。［10］周艷波歸納出土地糾紛案件季節(jié)性、時(shí)間性強(qiáng)的特點(diǎn)。［11］

觸發(fā)農(nóng)村土地糾紛產(chǎn)生的主要原因包括：政策方面的原因，土地相關(guān)法律、法規(guī)原因，土地價(jià)值與利益，歷史原因，基層政府管理原因，農(nóng)民自身原因等。吳小艷提出政策相互沖突是導(dǎo)致農(nóng)村土地糾紛的主要原因。［12］孔喜梅認(rèn)為經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌時(shí)期土地法律、法規(guī)的頻繁調(diào)整是糾紛產(chǎn)生的原因。［13］周艷波則指出社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，土地效益的大幅提升是土地糾紛案件增多的根本原因，城市化進(jìn)程加快和經(jīng)濟(jì)發(fā)展導(dǎo)致的資源緊張也是農(nóng)村土地糾紛的重要原因。［14］郭亮認(rèn)為土地糾紛的實(shí)質(zhì)是土地升值所導(dǎo)致的利益之爭(zhēng)。［3］而高帆則認(rèn)為土地糾紛的實(shí)質(zhì)是政府的政策目標(biāo)和農(nóng)民的契約基礎(chǔ)之間存在不一致。［14］高瑞琴提出農(nóng)民的相對(duì)剝奪感、官民之間信息不暢以及在土地糾紛中的認(rèn)知偏差導(dǎo)致了土地糾紛矛盾升級(jí)。［15］陳丹和陳柳欽認(rèn)為農(nóng)村習(xí)俗與法律制度的不相容、基層政府和村級(jí)管理職能缺失也是造成土地糾紛的重要原因。［16］

二、調(diào)查樣本的基本情況

（一）P鎮(zhèn)和試點(diǎn)村的基本情況

P鎮(zhèn)地處川東北，位于達(dá)州市通川區(qū)東郊，距離達(dá)州市市區(qū)僅僅13公里。全鎮(zhèn)國(guó)土面積75.14平方公里，耕地面積16 654畝，轄區(qū)4個(gè)社區(qū)、15個(gè)行政村，總?cè)丝跀?shù)6 576戶24 343人。境內(nèi)有條明月江貫穿而過(guò)，氣候溫暖濕潤(rùn)，四季分明。盛產(chǎn)西瓜、草莓、柑桔等經(jīng)濟(jì)作物。P鎮(zhèn)土地確權(quán)最有特色的是W村和C村，這兩個(gè)村是該市正在規(guī)劃的“都市農(nóng)業(yè)體驗(yàn)區(qū)”核心區(qū)的核心村，同時(shí)還是“六權(quán)同確”工作試點(diǎn)村，具備城鎮(zhèn)化背景和土地確權(quán)的雙重因素。P鎮(zhèn)W村、C村兩村總面積達(dá)9.8平方公里，共有15個(gè)村民小組。從2014年11月18日起，在通川區(qū)區(qū)委、區(qū)政府的領(lǐng)導(dǎo)和區(qū)“六權(quán)同確”辦公室指導(dǎo)下，國(guó)土、住建、農(nóng)林、水務(wù)等4個(gè)區(qū)級(jí)部門(mén)主動(dòng)參與，P鎮(zhèn)黨委、政府用3個(gè)月時(shí)間，完成了W村、C村“六權(quán)同確”試點(diǎn)工作任務(wù)，完成土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)頒證1 182戶；集體土地所有權(quán)頒證15宗；集體土地使用權(quán)頒證553戶；房屋所有權(quán)頒證177戶；林權(quán)方面，集體11戶、20宗，個(gè)人750戶、1 034宗；水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)頒證40處。

（二）試點(diǎn)村土地確權(quán)的具體做法

在3個(gè)多月的“六權(quán)同確”工作中，P鎮(zhèn)黨委、政府抓實(shí)準(zhǔn)備、作業(yè)、頒證、總結(jié)四個(gè)階段，抓好成立機(jī)構(gòu)、宣傳動(dòng)員、調(diào)查摸底、外勘調(diào)查、權(quán)屬認(rèn)證、數(shù)據(jù)處理、公告公示、數(shù)據(jù)入庫(kù)、登記頒證、資料歸檔、自查總結(jié)、迎接驗(yàn)收十二個(gè)工作步驟，抓住制定實(shí)施方案、培訓(xùn)業(yè)務(wù)骨干、建立四類(lèi)基本信息臺(tái)賬、測(cè)繪權(quán)屬數(shù)據(jù)、配合“巡圖”、集中補(bǔ)辦手續(xù)、簽字確認(rèn)、發(fā)放權(quán)屬證書(shū)等二十四個(gè)重點(diǎn)工作環(huán)節(jié)，探索推行“四段十二步二十四節(jié)”工作法，高標(biāo)準(zhǔn)、高質(zhì)量地完成了W村、C村2個(gè)試點(diǎn)村的工作任務(wù)。

（三）試點(diǎn)村土地糾紛特性

上述研究文獻(xiàn)中對(duì)農(nóng)村土地糾紛類(lèi)型的劃分已經(jīng)比較完善，但在實(shí)際調(diào)研過(guò)程中發(fā)現(xiàn)按土地糾紛主體劃分，還有一種糾紛可以劃分為家庭成員內(nèi)部的糾紛。對(duì)于農(nóng)村土地糾紛特點(diǎn)來(lái)說(shuō)，本文調(diào)研區(qū)域所發(fā)生的土地糾紛印證了上述研究文獻(xiàn)所闡述的糾紛特征。但究其試點(diǎn)村土地糾紛產(chǎn)生的原因有一大特性，C村和W村作為達(dá)州市通川區(qū)P鎮(zhèn)的發(fā)展核心區(qū)域，兩村先后都經(jīng)歷了“六權(quán)同確”試點(diǎn)、城鎮(zhèn)化建設(shè)等發(fā)展歷程，也就是說(shuō)C村和W村在發(fā)展過(guò)程中產(chǎn)生的一系列土地糾紛是在城鎮(zhèn)化大背景下產(chǎn)生的，所以城鎮(zhèn)化既是試點(diǎn)村土地糾紛產(chǎn)生的背景，也是試點(diǎn)村土地糾紛產(chǎn)生的重要原因。

三、城鎮(zhèn)化背景下農(nóng)地確權(quán)對(duì)農(nóng)村社會(huì)關(guān)系的影響

（一）農(nóng)村城鎮(zhèn)化與農(nóng)村土地確權(quán)的關(guān)系

城鎮(zhèn)化最重要的載體就是土地。土地尤其是農(nóng)地的確權(quán)，對(duì)于城鎮(zhèn)化的推進(jìn)是一個(gè)基礎(chǔ)工程，也是前提條件［17］。農(nóng)村土地確權(quán)可以更好地保障農(nóng)民就地城鎮(zhèn)化、農(nóng)村城鎮(zhèn)化；農(nóng)村城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快推動(dòng)了農(nóng)村土地確權(quán)工作的開(kāi)展，有利于盡快實(shí)現(xiàn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)明晰、農(nóng)地權(quán)益到人局面。

在較偏遠(yuǎn)、城鎮(zhèn)化水平不高的村莊進(jìn)行土地確權(quán)，村民大多會(huì)表示歡迎，認(rèn)為土地確權(quán)頒證很有意義，而且在這種簡(jiǎn)單背景下的土地確權(quán)過(guò)程中，基于鄉(xiāng)土情誼，對(duì)于農(nóng)地界線“你多一點(diǎn)，他少一點(diǎn)”都不會(huì)過(guò)分表示質(zhì)疑和爭(zhēng)議。然而，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高的城郊地方，尤其是在省級(jí)、市級(jí)規(guī)劃區(qū)域之內(nèi)的地方，城鎮(zhèn)化進(jìn)程較快，土地確權(quán)容易產(chǎn)生矛盾糾紛。比如調(diào)查的達(dá)州市通川區(qū)P鎮(zhèn)，該市規(guī)劃“都市農(nóng)業(yè)體驗(yàn)區(qū)”核心區(qū)的核心村是P鎮(zhèn)的W村和C村，具體體現(xiàn)在修建高速公路、物流基地和“肖家大院”，要征占農(nóng)地，為此，該地農(nóng)民意識(shí)到自己的土地價(jià)值和利益空間，對(duì)土地面積大小、所屬權(quán)必然會(huì)寸步不讓?zhuān)豢杀苊獾鼐蜁?huì)產(chǎn)生農(nóng)地糾紛。

（二）關(guān)于此次土地確權(quán)的多方面聲音

在調(diào)研中，我們?cè)L談了P鎮(zhèn)幾位基層干部，詢問(wèn)他們對(duì)此次土地確權(quán)有什么看法時(shí)，他們多表示此次土地確權(quán)有積極的意義也有消極的意義。積極的一方面就是實(shí)現(xiàn)了產(chǎn)權(quán)明晰、權(quán)益到人，有利于減少后期推行土地流轉(zhuǎn)等工作中產(chǎn)生的問(wèn)題；消極的方面就是土地確權(quán)會(huì)給農(nóng)民一種土地私有化的假象，同時(shí)人地矛盾會(huì)逐漸突出，比如土地確權(quán)之后，如何給新增人口分配土地就成了一個(gè)新問(wèn)題。訪談非此次土地確權(quán)試點(diǎn)村的S村村民時(shí)，多數(shù)村民表示此次土地確權(quán)頒證肯定是有意義的，如果后期村中搞開(kāi)發(fā)，土地被占用或者流轉(zhuǎn)，證書(shū)就是賠償費(fèi)用的依據(jù)，頒了證書(shū)后他們心里有底，權(quán)益也有了保障。當(dāng)然，也有的村民認(rèn)為土地面積登記本身不精確，所以證書(shū)的作用不大。而且一塊土地村民長(zhǎng)期耕種，面積和界限都一清二楚，即使土地要流轉(zhuǎn)，他們也可以自己丈量。而W村部分村民則認(rèn)為此次土地確權(quán)是“人為地制造矛盾”，以前他們的土地邊界即使存在誤差，他們之間一般也不會(huì)計(jì)較，但是現(xiàn)在村中搞開(kāi)發(fā)、開(kāi)展土地確權(quán)，村民與村民之間、組與組之間、村與村之間寸土必爭(zhēng)，在村中引發(fā)了矛盾浪潮。

可見(jiàn)基層干部對(duì)土地確權(quán)的態(tài)度是支持的，同時(shí)也看到以后的“隱患”，重要的是他們意識(shí)到農(nóng)村土地確權(quán)工作的艱難不易。城鎮(zhèn)化水平低的村莊村民對(duì)土地確權(quán)工作較認(rèn)可，且產(chǎn)生的土地糾紛也較少。城鎮(zhèn)化水平高的W村和C村村民對(duì)土地確權(quán)的看法多是認(rèn)為土地確權(quán)帶來(lái)了矛盾和糾紛。

（三）農(nóng)村城鎮(zhèn)化進(jìn)程中土地確權(quán)存在的沖突

土地確權(quán)引發(fā)糾紛矛盾多發(fā)生在城鎮(zhèn)化水平較高的地方，就通州市P鎮(zhèn)來(lái)說(shuō)，P鎮(zhèn)S村沒(méi)有在市規(guī)劃的重點(diǎn)區(qū)域內(nèi)，就沒(méi)有投資項(xiàng)目落戶或經(jīng)過(guò)S村，因此土地確權(quán)較為順利，而W村和C村在市規(guī)劃的重點(diǎn)區(qū)域內(nèi)，矛盾糾紛就相對(duì)較多，也比較白熱化。

1．農(nóng)民與基層政府、干部之間的矛盾

這種矛盾主要是由于在正式確權(quán)工作前期的房屋質(zhì)量鑒定過(guò)程中工作組出現(xiàn)了違規(guī)行為，工作組在鑒定房屋質(zhì)量后收取了農(nóng)民的一定費(fèi)用，后期只是給了農(nóng)民一張費(fèi)用收據(jù)，房屋鑒定意見(jiàn)書(shū)卻遲遲沒(méi)有發(fā)放。農(nóng)民認(rèn)為工作組是政府和干部帶來(lái)的，沒(méi)有給他們發(fā)放房屋鑒定意見(jiàn)書(shū)就是合伙詐騙。同時(shí)，工作組在測(cè)量房屋面積方面也有“小動(dòng)作”，涉及拆遷征用宅基地需向農(nóng)民賠款的測(cè)量，工作組在丈量面積時(shí)往往從房屋主體墻壁處計(jì)算，而因房屋質(zhì)量鑒定農(nóng)民需向工作組交測(cè)量的勞務(wù)費(fèi)，工作組在丈量面積時(shí)便從屋檐滴水處計(jì)算。村民認(rèn)為將賠款面積故意算小，卻將收費(fèi)的面積算大，這純粹是在騙他們的錢(qián)。

在土地確權(quán)前沒(méi)有詳細(xì)地向農(nóng)民解讀政策，確權(quán)過(guò)程中的違規(guī)行為和結(jié)果反饋不及時(shí)引發(fā)了農(nóng)民對(duì)基層干部和政府的不信任。同時(shí)，基層政府、干部對(duì)此不重視，采取了不正當(dāng)方式處理農(nóng)村土地確權(quán)糾紛，會(huì)致使村民就此上訪。

2．農(nóng)民與農(nóng)民之間的糾紛

在農(nóng)村城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，政府會(huì)征用農(nóng)地用于修建公共基礎(chǔ)設(shè)施，涉及到農(nóng)民的宅基地和田地。然而，修這些公共基礎(chǔ)建筑并不是全村所有家庭的土地都會(huì)被占用，這就引發(fā)被征用地的村民和沒(méi)有被征用地村民之間產(chǎn)生矛盾與爭(zhēng)吵，尤其是關(guān)于補(bǔ)償方案確定方面。例如，P鎮(zhèn)W村因修建高速公路和物流基地征用農(nóng)地，政府對(duì)此進(jìn)行撥款補(bǔ)償，W村經(jīng)集體討論，將國(guó)家補(bǔ)償款項(xiàng)用于給村中所有中老年人購(gòu)買(mǎi)社保，被征用宅基地的家庭，村集體會(huì)另選地用于給他們建設(shè)集中居住地，同時(shí)村集體會(huì)對(duì)村里所有田地進(jìn)行調(diào)整，把沒(méi)有被征用地卻享受集體給他們購(gòu)買(mǎi)社保家庭的田地分出三分地給被征用的家庭?？此坪芎侠?，然而這樣的方案還是引發(fā)了雙方產(chǎn)生糾紛，被征用地一方認(rèn)為國(guó)家是征占了他們的土地，賠款就不應(yīng)該給沒(méi)有被占地的人買(mǎi)社保，沒(méi)有被征用地一方認(rèn)為村集體已經(jīng)給被占地的人安排了集中聚居地，就不該再分土地給他們。

3．家庭內(nèi)部成員的權(quán)屬爭(zhēng)議

農(nóng)村城鎮(zhèn)化的推進(jìn)使得農(nóng)民對(duì)利益看得越發(fā)重要，甚至在家庭、家族內(nèi)部都會(huì)產(chǎn)生爭(zhēng)議。以前村中沒(méi)有開(kāi)展土地確權(quán)、沒(méi)有搞開(kāi)發(fā)，房屋、土地的所有權(quán)不論是屬于誰(shuí)的，只要是自家人，宅基地誰(shuí)都可以用，房子誰(shuí)都可以住，田地誰(shuí)都可以種。然而隨著農(nóng)村城鎮(zhèn)化的建設(shè)，一些農(nóng)民看到的不再是親情，而是賠償?shù)慕疱X(qián)。在W村就出現(xiàn)幾起家族內(nèi)部成員的權(quán)屬爭(zhēng)議，比較典型的就是繼母與兒子爭(zhēng)搶房屋所有權(quán)、養(yǎng)子與叔伯爭(zhēng)搶房屋所有權(quán)。

這些矛盾糾紛，在農(nóng)村具有傳染性特征，一家出現(xiàn)，另一家就會(huì)想到自己的情況，沖擊著農(nóng)村的社會(huì)關(guān)系和社會(huì)結(jié)構(gòu)，影響基層社會(huì)穩(wěn)定，給農(nóng)村基層治理帶來(lái)了危機(jī)。

四、農(nóng)地確權(quán)引發(fā)社會(huì)沖突的原因

（一）人性——經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動(dòng)

根據(jù)馬斯洛需求理論，人最基本的需求就是生理需求，滿足人的自身生理需求首要是物質(zhì)基礎(chǔ)，“人為財(cái)死，鳥(niǎo)為食亡”，民以食為天，在農(nóng)村，土地是農(nóng)民的最基本保障。面對(duì)城鎮(zhèn)化迅速發(fā)展所帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)利益，每個(gè)村民都抱有靠拆遷、征地而成為“暴發(fā)戶”的心理，基于未來(lái)升值空間的考慮，即使沒(méi)有立刻成為“幸運(yùn)兒”，現(xiàn)在爭(zhēng)奪成功的每一分土地都是未來(lái)的保障。

（二）政策宣傳不全面、不到位，致使農(nóng)民理解有誤

在調(diào)查中我們發(fā)現(xiàn)有的村民曾經(jīng)去過(guò)廣州打工，因此了解到廣州的一些政策，比如計(jì)劃生育政策、土地政策等。他們注意到本地的政策和廣州的不一樣，而潛意識(shí)中又認(rèn)為身在同一個(gè)國(guó)家，國(guó)家政策在每一個(gè)地方應(yīng)該是一樣的，所以認(rèn)為本地的土地政策不是國(guó)家的政策，是假政策。同時(shí)他們對(duì)兩省的土地政策簡(jiǎn)單地對(duì)比后，總結(jié)出了廣東的政策好。這是因?yàn)榈胤秸邲](méi)有宣傳到位，沒(méi)有讓農(nóng)民對(duì)政策理解到位。省情不一樣，當(dāng)然政策就不一樣，因地適宜，適合自己的政策才是好政策。

（三）農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)嚴(yán)重滯后

在城市內(nèi)被認(rèn)定的公共產(chǎn)品，有些在農(nóng)村就不再具有公共產(chǎn)品的性質(zhì)，農(nóng)村居民有更多的公共服務(wù)支出需要自己來(lái)承擔(dān)［18］。如果農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)、醫(yī)療保障體系完備，村民就不會(huì)再為此增加支出。如上述P鎮(zhèn)W村的土地征用補(bǔ)償方案中購(gòu)買(mǎi)社保一事將不會(huì)發(fā)生，土地調(diào)整問(wèn)題也不再是問(wèn)題，村民與村民之間的矛盾糾紛自然也就不存在。除此之外，村道路、水電、垃圾池等公共設(shè)施的建設(shè)和維修規(guī)劃也不夠完善。在P鎮(zhèn)引起沖突頗多的就是垃圾池的建造，垃圾池建在A村民宅基地附近，方便了A村民，但附近其他村民倒垃圾，常常會(huì)引起該戶人的謾罵，原因是垃圾臟了他家的宅基地，同時(shí)，垃圾的難聞氣味也是謾罵理由之一。公共產(chǎn)品的缺乏和公共服務(wù)不到位，加劇了村民與村民之間的矛盾糾紛。

（四）法律受到挑戰(zhàn)，政府遷就老百姓

基層干部是最能夠體會(huì)到這種情況，在農(nóng)村事務(wù)中，國(guó)家法律受到了挑戰(zhàn)，有些農(nóng)民對(duì)法院依據(jù)法律所作的判決不理睬、不接受，就是要采用信訪、鬧訪、常訪的方式來(lái)解決問(wèn)題，法院判了也起不到作用。這個(gè)表現(xiàn)最為突出的就是上述家庭內(nèi)部爭(zhēng)奪房屋所有權(quán)的糾紛，在這個(gè)案例中，養(yǎng)子和叔伯之前為爭(zhēng)奪養(yǎng)父所留下的房子已經(jīng)打過(guò)一場(chǎng)官司，法庭也判決了房屋所有權(quán)劃分，叔伯不服，上訴至中級(jí)法院，但第二審仍是維持原判。此次，P鎮(zhèn)在進(jìn)行土地確權(quán)工作時(shí)，因要修高速公路，征用土地，拆遷房屋，叔伯揚(yáng)言還要再次上告養(yǎng)子。根據(jù)我國(guó)的二審終審制法律制度，如果當(dāng)事人對(duì)地方各級(jí)人民法院審理的第一審案件所作出的判決和裁定不服，可以依法向上一級(jí)人民法院提起上訴，要求上一級(jí)人民法院對(duì)案件進(jìn)行第二次審判；經(jīng)第二審人民法院對(duì)案件進(jìn)行審理，所作出的判決和裁定是終審判決和裁定，當(dāng)事人不服不得再提起上訴，人民法院也不得按照上訴審理程序?qū)徖怼Ｒ虼税咐械氖宀?jīng)過(guò)兩級(jí)法院兩次審判后是不能夠再提起上訴的，但其仍舊不認(rèn)可法庭判決，繼續(xù)引起矛盾糾紛，法律受到了挑戰(zhàn)。

五、農(nóng)地確權(quán)引發(fā)社會(huì)沖突的治理路徑

（一）健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機(jī)制

部分農(nóng)民仍然窮，最基本的生存需求仍然得不到滿足。城市居民的公費(fèi)醫(yī)療、養(yǎng)老保障等是城市居民的基本生存保障之一，對(duì)比城市居民，農(nóng)民只有土地才是他們的根。增加農(nóng)民的非農(nóng)業(yè)收入，不再依賴吃土地的老本，發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，讓農(nóng)民富起來(lái)，縮小城鄉(xiāng)差距，是減少農(nóng)民因地產(chǎn)生糾紛的根本之道。因此，農(nóng)村基層治理必須根據(jù)中央相關(guān)文件的精神，致力于消除城鄉(xiāng)差距。實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，加快構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系，著力發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利［19］，加快形成新型城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機(jī)制。

（二）加強(qiáng)農(nóng)村土地確權(quán)政策宣傳

對(duì)土地確權(quán)工作的步驟、手續(xù)、確權(quán)標(biāo)準(zhǔn)條件、結(jié)果呈現(xiàn)形式、證書(shū)頒發(fā)時(shí)間等具體政策信息都要明確告訴農(nóng)民，使之知曉。不能認(rèn)為農(nóng)民沒(méi)必要知道而壟斷這些政策信息，政策不向農(nóng)民說(shuō)明白，就會(huì)產(chǎn)生誤解，會(huì)產(chǎn)生“官民”、“干群”矛盾。分村組干部、農(nóng)戶、外出人員三類(lèi)深入細(xì)致地做好政策宣傳解釋工作，對(duì)個(gè)別存在抵觸情緒的村民加強(qiáng)溝通，耐心做好解釋工作，及時(shí)化解不滿情緒，避免讓農(nóng)民感到政策是“上正，中歪，下亂來(lái)”，避免產(chǎn)生支持政府工作卻“好心沒(méi)有好報(bào)，好泥打不了好灶”的凄涼感。為此，要通過(guò)各種途徑，如地方電視臺(tái)和報(bào)紙等新聞媒體、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村公務(wù)欄、墻體標(biāo)語(yǔ)以及代理人轉(zhuǎn)達(dá)會(huì)議內(nèi)容等形式加強(qiáng)土地確權(quán)相關(guān)政策宣傳。

（三）基層政府的職能定位優(yōu)化

重新認(rèn)識(shí)和界定基層政府職能，正確處理政府、市場(chǎng)和社會(huì)的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)基層政府職能轉(zhuǎn)變，強(qiáng)調(diào)基層政府社會(huì)管理職能和公共服務(wù)職能［20］。在保障基層政府的社會(huì)管理和公共服務(wù)的財(cái)政基礎(chǔ)之上，將農(nóng)村基層治理重心集中在公共領(lǐng)域，同時(shí)，逐步擴(kuò)大農(nóng)村公共服務(wù)覆蓋面。積極優(yōu)化基層政府在土地確權(quán)中的社會(huì)管理職能和公共服務(wù)職能是農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)的保障，也是健全農(nóng)村基層治理機(jī)制的重要一環(huán)。

（四）村民自治：村委會(huì)和村干部在調(diào)節(jié)中的作用

農(nóng)村土地確權(quán)工作必須要經(jīng)過(guò)村支書(shū)和村主任以及村民小組長(zhǎng)等鄉(xiāng)村代理人。鎮(zhèn)級(jí)及以上干部不了解村中具體情況，只是知道相關(guān)政策，提的建議只能是指導(dǎo)性的，所以確權(quán)工作必須要發(fā)動(dòng)村中干部，最終責(zé)任也還是要落到村中干部身上，因?yàn)樗麄兲焯旌痛迕翊蚪坏?，有一定的情感基礎(chǔ)，同時(shí)對(duì)農(nóng)村事務(wù)也知根知底，知道哪些工作要從哪方面入手。尤其是在城鎮(zhèn)化背景下，土地確權(quán)涉及農(nóng)民自身的經(jīng)濟(jì)利益，沒(méi)有對(duì)本村知根知底的代理人推動(dòng)，涉農(nóng)土地糾紛將會(huì)更多。土地權(quán)屬爭(zhēng)議問(wèn)題必須發(fā)揮村委會(huì)、村民小組的調(diào)解作用，為此可通過(guò)“強(qiáng)村擴(kuò)權(quán)”以便于村委會(huì)履行職責(zé)。

另外，即使是在農(nóng)村最低基層，也有組織層次，更多的是要發(fā)揮村民小組的作用，這一級(jí)更傾向于村民自治。在W村調(diào)研期間，我們多次看到一個(gè)小組村民在組長(zhǎng)的組織下，在村委會(huì)工作辦公室前的馬路上協(xié)商和討論村務(wù)，“爭(zhēng)吵”著征地補(bǔ)償該怎么分配、土地怎么再調(diào)整等問(wèn)題。小組組長(zhǎng)幾次因爭(zhēng)論無(wú)法解決而要解散會(huì)議，中斷協(xié)商。最后通過(guò)喊來(lái)一位其他小組組長(zhǎng)到會(huì)議現(xiàn)場(chǎng)和打電話咨詢另一小組組長(zhǎng)的組上解決方案后，才有了些眉頭，有效實(shí)現(xiàn)了自治，效果也較明顯。在具體糾紛中，各村民小組應(yīng)當(dāng)成立由當(dāng)?shù)赝诵荽褰M干部、教師及德高望重的老人等公道正派、熟悉歷史情況的本組成員組成議事小組，協(xié)助村組明確權(quán)屬、解決糾紛。

（五）針對(duì)釘子戶治理

確權(quán)應(yīng)該首先是一個(gè)涉及社會(huì)穩(wěn)定的政策問(wèn)題，是一個(gè)化解人民內(nèi)部矛盾的有效方法，其次才是行政管理問(wèn)題［21］。對(duì)于“刁民”、“滑頭”、“無(wú)賴”這類(lèi)釘子戶，不認(rèn)可法律、調(diào)解無(wú)用卻還死纏爛打的人員，可以“擱置爭(zhēng)議”。C村的做法就是讓爭(zhēng)論的雙方自己調(diào)解，調(diào)解好再進(jìn)行下一步；調(diào)解不好的，就不確權(quán)、不征用。不征用就不會(huì)拆遷，就沒(méi)有補(bǔ)償。這樣，雙方都會(huì)認(rèn)識(shí)到再這樣下去對(duì)雙方都不利，進(jìn)而有利于矛盾糾紛的處理。

六、結(jié)論

本文基于P鎮(zhèn)涉農(nóng)土地糾紛現(xiàn)狀的調(diào)查思考，描述了農(nóng)村城鎮(zhèn)化背景下，農(nóng)村土地確權(quán)引發(fā)的矛盾糾紛，探討了農(nóng)村城鎮(zhèn)化與土地確權(quán)的關(guān)系，將二者互相影響關(guān)系下所產(chǎn)生的社會(huì)沖突做了深入分析。理解農(nóng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)后我們發(fā)現(xiàn)，在這種農(nóng)村變革時(shí)期，涉及農(nóng)民切身利益的事務(wù)，必須要啟用村民自治方式，同時(shí)加大基層政府的公共服務(wù)職能，對(duì)農(nóng)村事務(wù)是服務(wù)而不是“掌舵”。此外，民主與“專(zhuān)制”不可分割，對(duì)于農(nóng)村釘子戶要依法并嚴(yán)格執(zhí)法治理。唯此，才能全面提高農(nóng)村基層治理質(zhì)量、促進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村健康發(fā)展。

［1］新華網(wǎng)．李克強(qiáng)在十二屆人大三次會(huì)議上所作政府工作報(bào)告［EB/OL］．（2015－03－16）．［2016－06－25］．http：// news．xinhuanet．com/politics/2015lh/2015－03/16/c－1114659488．htm．

［2］中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加大改革創(chuàng)新力度加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)的若干意見(jiàn)［EB/OL］．（2015－02－01）［2016－06－25］．http：//news．xinhuanet．com/politics/2015－02/01/c－1114209962．htm．

［3］郭亮．農(nóng)村土地糾紛的類(lèi)型及原因［J］．重慶社會(huì)科學(xué)，2009（11）：27－30．

［4］梅東海．社會(huì)轉(zhuǎn)型期的中國(guó)農(nóng)村土地沖突分析——現(xiàn)狀、類(lèi)型與趨勢(shì)［J］．東南學(xué)術(shù)，2008（6）：36－41．

［5］馬斌．土地糾紛為哪般——海南農(nóng)村土地糾紛的現(xiàn)狀及產(chǎn)生原因［J］．調(diào)研世界，2001（8）：38－40．

［6］陳丹．標(biāo)本兼治農(nóng)村土地糾紛［J］．中國(guó)國(guó)情國(guó)力，2011（11）：36－38．

［7］曹麗紅．農(nóng)村土地糾紛案件中行政權(quán)力的監(jiān)控［D］．煙臺(tái)大學(xué)，2012．

［8］史衛(wèi)民．農(nóng)村土地糾紛的主要類(lèi)型與發(fā)展趨勢(shì)［J］．現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)探討，2010（1）：68－71．

［9］張坤．關(guān)于土地糾紛問(wèn)題的思考［J］．法制與社會(huì)，2009（8）：240－241．

［10］高帆．土地糾紛：一個(gè)宏觀視角的解析［J］．學(xué)海，2006（4）：47－53．

［11］周艷波．論農(nóng)村土地糾紛類(lèi)型、原因和解決措施［J］．學(xué)術(shù)界，2008（1）：171－176．

［12］吳小艷．稅費(fèi)改革后農(nóng)村土地糾紛中的政策沖突與調(diào)適［D］．武漢：華中師范大學(xué)，2007．

［13］孔喜梅．農(nóng)村土地糾紛的類(lèi)型及對(duì)策探討［J］．當(dāng)代經(jīng)濟(jì)，2008（12）：32－33．

［14］高帆．土地承包農(nóng)戶糾紛的制度原因及其化解路徑［J］．社會(huì)科學(xué)輯刊，2006（2）：104－109．

［15］高瑞琴．中國(guó)農(nóng)村土地糾紛中農(nóng)民的心理狀況分析及認(rèn)知調(diào)整［J］．農(nóng)學(xué)學(xué)報(bào)，2011（10）：60－64．

［16］陳丹，陳柳欽．新時(shí)期農(nóng)村土地糾紛的類(lèi)型、根源及其治理［J］．河北經(jīng)貿(mào)大學(xué)學(xué)報(bào)，2011（6）：71－78．

［17］馬想斌．要走出舊型城鎮(zhèn)化，須先土地確權(quán)［EB/OL］．新華每日電訊7版（2013－03－26）．［2016－06－25］．http：//news．xinhuanet．com/mrdx/2013－03/26/c－132261278．htm．

［18］王利文，楊兵．新型城鎮(zhèn)化中的基層治理機(jī)制問(wèn)題［J］．南方農(nóng)村，2014（12）：12－15．

［19］中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定［EB/ OL］．新華每日電訊2版，（2013－11－16）．［2016－06－25］．http：//news．xinhuanet．com/mrdx/2013－11/16/c－132892941．htm．

［20］陳振明．政府改革與治理——基于地方實(shí)踐的思考［M］．北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2013．

［21］馬智利，石昕川．基于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌改革試驗(yàn)區(qū)背景下的宅基地確權(quán)和流轉(zhuǎn)機(jī)制研究［J］．農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，2011（3）：12－14．

（責(zé)任編輯：張 蕾）

The Social Conflict Triggeredby Confirmation of Rural Land Right and Its Governanceunder the Background of Rural Urbanization—Taking Rural Land Disputes in P Town as an Example

TANG Genli

（School of Management，China West Normal University，Nanchong，Sichuan，637009，China）

Under the background of urbanization，rural urbanization is developing rapidly．The traditional rural society is influenced by the development of it and other diversified social ideological trend，the farmers’protection consciousness of land rights and interests get deformed development，rural land disputes intensified，becoming one of the most difficult problems of rural grassroots governance．This article，based on the investigation of the rural land disputes of PTown，analyzes the problems the rural land disputes brought to the rural grass－roots governance in the process of rural urbanization．The transitional rural grassroots governance needs to clarify the relationship between urbanization and confirmation of rural land right，make a systematic，comprehensive and in－depth analysis onthe social conflictsarising from the interaction between them，and on the basis of full understanding of the rural society，enrich the research of rural grassroots governance．

rural urbanization；confirmation of rural land right；rural social conflict；rural grassroots governance

D922.3；F321.1

A

1004－342（2017）01－15－07

2016－08－29

2016年國(guó)家級(jí)大學(xué)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)訓(xùn)練計(jì)劃項(xiàng)目（項(xiàng)目編號(hào)：201610638040）；南充市“十二五”社科規(guī)劃2015年度課題（項(xiàng)目編號(hào)：NC2015B009）；2015年西華師范大學(xué)大學(xué)生科技創(chuàng)新項(xiàng)目（項(xiàng)目編號(hào)：427336）。

唐跟利（1989－），男，西華師范大學(xué)管理學(xué)院管理學(xué)碩士。