● 文 |北京空間科技信息研究所 龔燃

美國(guó)對(duì)地觀測(cè)衛(wèi)星系統(tǒng)管理體制與要素分析

● 文 |北京空間科技信息研究所 龔燃

從1958年開始，美國(guó)就采取軍民分制管理的航天管理體制，在對(duì)地觀測(cè)領(lǐng)域也不例外。由美國(guó)國(guó)防部（DoD）負(fù)責(zé)軍事對(duì)地觀測(cè)的管理，NASA負(fù)責(zé)民用對(duì)地觀測(cè)的管理。軍事對(duì)地觀測(cè)管理機(jī)構(gòu)50年來(lái)沒(méi)有太大變化，軍事對(duì)地觀測(cè)活動(dòng)一直由國(guó)防部主管，包括制定對(duì)地觀測(cè)政策、對(duì)地觀測(cè)計(jì)劃、預(yù)算以及計(jì)劃的管理與實(shí)施等，只是根據(jù)形勢(shì)發(fā)展進(jìn)行少量調(diào)整。

民用對(duì)地觀測(cè)運(yùn)行管理機(jī)構(gòu)的調(diào)整從1957年美國(guó)國(guó)家航天法規(guī)與政策的制定開始，1958年世界首部航空航天法中規(guī)定組建NASA，1967年NASA成立航天安全顧問(wèn)小組（ASAP），1977年合并航天計(jì)劃委員會(huì)與研究和技術(shù)委員會(huì)成為NASA咨詢委員會(huì)（NAC），直至2004—2006年，NASA多次適時(shí)改組設(shè)立了新的業(yè)務(wù)局、職能部門和航天中心。總體上，NASA已從舊的“各自為政”的管理體制過(guò)渡到新的“協(xié)同工作”的管理體制。

一、美國(guó)對(duì)地觀測(cè)衛(wèi)星系統(tǒng)組織管理架構(gòu)

1．職能齊全的三層管理體系

美國(guó)目前采取的是軍、民、商分制管理體制，通過(guò)立法明確各管理主體的分工。對(duì)地觀測(cè)衛(wèi)星系統(tǒng)管理主體分為如下三層，三個(gè)層次共同構(gòu)成職能齊全的組織管理體系。

第一層是以總統(tǒng)為代表的頂層管理主體。其中，美國(guó)總統(tǒng)負(fù)責(zé)制定國(guó)家航天政策和指令，白宮所屬的國(guó)家安全委員會(huì)和科技政策辦公室負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)，以及協(xié)助總統(tǒng)對(duì)各個(gè)聯(lián)邦部門進(jìn)行協(xié)調(diào)。

第二層是聯(lián)邦各個(gè)部門。主要由DoD、NASA、國(guó)務(wù)院、商務(wù)部、聯(lián)邦通信委員會(huì)（FCC）等組成。其中，國(guó)防部負(fù)責(zé)實(shí)施涉及國(guó)家安全的對(duì)地觀測(cè)項(xiàng)目，NASA、國(guó)務(wù)院、商務(wù)部、FCC等實(shí)施民用和商用對(duì)地觀測(cè)活動(dòng).

第三層是聯(lián)邦部門的下屬機(jī)構(gòu)。主要包括商務(wù)部的美國(guó)國(guó)家海洋和大氣管理局（NOAA）、美國(guó)地質(zhì)調(diào)查局（USGS）等。

2．統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的組織管理機(jī)制

美國(guó)軍用對(duì)地觀測(cè)衛(wèi)星主要由DoD和美國(guó)國(guó)家偵察局（NRO）負(fù)責(zé)管理；民用對(duì)地觀測(cè)衛(wèi)星主要由NASA（主要負(fù)責(zé)地球科學(xué)等任務(wù)）、NOAA（主要負(fù)責(zé)海洋和大氣衛(wèi)星）以及USGS（主要負(fù)責(zé)中分辨率對(duì)地觀測(cè)衛(wèi)星）負(fù)責(zé)；商業(yè)高分辨率成像衛(wèi)星受市場(chǎng)因素影響，主要由幾大商業(yè)衛(wèi)星運(yùn)營(yíng)公司負(fù)責(zé)。

（1）軍用對(duì)地觀測(cè)衛(wèi)星組織管理機(jī)制

美軍的航天組織機(jī)構(gòu)是世界各主要軍事國(guó)家中最龐大完善的。美軍對(duì)地觀測(cè)衛(wèi)星系統(tǒng)運(yùn)行由DoD下屬的空軍、海軍、NRO等機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理，衛(wèi)星數(shù)據(jù)的管理與運(yùn)行主要涉及到的組織機(jī)構(gòu)包括NRO、美國(guó)國(guó)家地理空間情報(bào)局（NGA）、國(guó)防情報(bào)局（DIA）、中央情報(bào)局（CIA）、國(guó)家安全局等。美國(guó)的軍用對(duì)地觀測(cè)衛(wèi)星系統(tǒng)不是由某一個(gè)軍兵種負(fù)責(zé)管理并運(yùn)行的，而是由多個(gè)部門負(fù)責(zé)共同管理，并都參與使用。

美國(guó)戰(zhàn)略司令部為國(guó)防部最高管理部門，也稱聯(lián)合航天司令部，兼具戰(zhàn)略和戰(zhàn)術(shù)兩方面應(yīng)用職能；美國(guó)戰(zhàn)略司令部下轄陸、海、空三軍各自的航天司令部，主要肩負(fù)各自的戰(zhàn)術(shù)應(yīng)用職能。其中，美國(guó)空軍航天司令部是美國(guó)戰(zhàn)略司令部的主體，規(guī)模最大、職責(zé)最多，負(fù)責(zé)維護(hù)美國(guó)主要的軍用對(duì)地觀測(cè)衛(wèi)星系統(tǒng)，用以進(jìn)行軌道追蹤和絕大部分軍用衛(wèi)星運(yùn)行。除上述主要軍事航天機(jī)構(gòu)以外，DoD下屬各航天部隊(duì)的隸屬關(guān)系、采辦指揮關(guān)系和作戰(zhàn)指揮關(guān)系分別自成體系，均參與相關(guān)對(duì)地觀測(cè)衛(wèi)星系統(tǒng)運(yùn)行管理工作，包括NRO、NGA、國(guó)家信息系統(tǒng)局（DISA）等。

NRO負(fù)責(zé)研發(fā)、采辦、發(fā)射和運(yùn)行偵察衛(wèi)星，具體包括創(chuàng)新技術(shù)開發(fā)、系統(tǒng)工程、空間偵察系統(tǒng)的采辦、運(yùn)行以及相關(guān)情報(bào)活動(dòng)。美國(guó)主要的軍用對(duì)地觀測(cè)衛(wèi)星均由該局運(yùn)行管理。NRO對(duì)圖像情報(bào)的需求來(lái)自NGA，信號(hào)情報(bào)需求來(lái)自國(guó)家安全局，測(cè)量和特征情報(bào)需求來(lái)自DIA。

（2）民用對(duì)地觀測(cè)衛(wèi)星組織管理機(jī)制

美國(guó)民用對(duì)地觀測(cè)活動(dòng)由NASA、商務(wù)部、內(nèi)務(wù)部、國(guó)務(wù)院等共同管理，只是分工不同。其中，NASA負(fù)責(zé)制定民用對(duì)地觀測(cè)政策、規(guī)劃計(jì)劃，編制民用對(duì)地觀測(cè)預(yù)算，管理民用對(duì)地觀測(cè)計(jì)劃、項(xiàng)目的實(shí)施和民用對(duì)地觀測(cè)系統(tǒng)的研制與運(yùn)行，代表美國(guó)與其他國(guó)家開展航天合作等。NOAA負(fù)責(zé)提出民用氣象衛(wèi)星發(fā)展需求，承擔(dān)氣象衛(wèi)星的運(yùn)行管理工作；內(nèi)務(wù)部美國(guó)地質(zhì)調(diào)查局負(fù)責(zé)運(yùn)行陸地衛(wèi)星系列；國(guó)務(wù)院負(fù)責(zé)制定國(guó)際航天政策。

NASA主管對(duì)地觀測(cè)衛(wèi)星項(xiàng)目的部門為科學(xué)任務(wù)管理部（SMD）。該部門主要是利用天基觀測(cè)來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)地球的科學(xué)研究。SMD隸屬于美國(guó)國(guó)家科學(xué)協(xié)會(huì)，負(fù)責(zé)發(fā)起科學(xué)研究，并且與NASA的合作伙伴展開衛(wèi)星的研制和部署，從太空方面（角度）回答研究的基本問(wèn)題。地球科學(xué)是SMD的領(lǐng)域之一，主要是從空間研究地球，促進(jìn)科學(xué)理解和滿足社會(huì)需求。

（3）商業(yè)對(duì)地觀測(cè)衛(wèi)星組織管理機(jī)制

對(duì)于商業(yè)對(duì)地觀測(cè)衛(wèi)星，NOAA主要負(fù)責(zé)向美國(guó)的商業(yè)對(duì)地觀測(cè)衛(wèi)星公司頒發(fā)衛(wèi)星運(yùn)營(yíng)牌照，并負(fù)責(zé)在美國(guó)相關(guān)政府機(jī)構(gòu)之間協(xié)調(diào)衛(wèi)星圖像的應(yīng)用，以確保衛(wèi)星牌照不對(duì)美國(guó)的國(guó)家安全和外交政策造成影響；NOAA主要任務(wù)是研究高分辨率商業(yè)對(duì)地觀測(cè)衛(wèi)星或其他途徑得到的各種圖像數(shù)據(jù)，繪制出相應(yīng)的地圖產(chǎn)品，提供地理空間情報(bào)，包括地球自然特征和地理基準(zhǔn)的分析與描繪，以支持國(guó)家安全行動(dòng)；FCC負(fù)責(zé)向商業(yè)對(duì)地觀測(cè)衛(wèi)星、衛(wèi)星地面系統(tǒng)、以及商業(yè)衛(wèi)星系統(tǒng)使用的無(wú)線電頻率頒發(fā)牌照。商業(yè)對(duì)地觀測(cè)衛(wèi)星公司必須遵守FCC制定的技術(shù)、法律等要求。

國(guó)家環(huán)境衛(wèi)星數(shù)據(jù)和信息服務(wù)中心是NOAA下屬的主要業(yè)務(wù)部門之一，下設(shè)了商業(yè)對(duì)地觀測(cè)監(jiān)管事務(wù)辦公室（CRSRA）和空間商業(yè)化辦公室（OSC）等部門。CRSRA負(fù)責(zé)商業(yè)對(duì)地觀測(cè)空間系統(tǒng)的具體管理，使之遵守美國(guó)司法管轄與控制，同時(shí)符合基本的國(guó)家安全利益、外交政策和國(guó)際義務(wù)。CRSRA由商業(yè)對(duì)地觀測(cè)許可證頒發(fā)機(jī)構(gòu)（CRSL）和商業(yè)對(duì)地觀測(cè)合規(guī)性監(jiān)察機(jī)構(gòu)（CRSC&M）組成，同時(shí)還管理了NOAA商業(yè)對(duì)地觀測(cè)咨詢委員會(huì)（ACCRES）。OSC負(fù)責(zé)商務(wù)部?jī)?nèi)部與航天有關(guān)的事項(xiàng)協(xié)調(diào)。

NGA隸屬于DoD，主要負(fù)責(zé)商業(yè)對(duì)地觀測(cè)衛(wèi)星圖像的采購(gòu)，每年有大量經(jīng)費(fèi)預(yù)算訂購(gòu)全球各地的商業(yè)高分辨率衛(wèi)星圖像，NGA是美國(guó)數(shù)字地球公司的最大用戶。NGA研究各種途徑得到的衛(wèi)星圖像、航空?qǐng)D像以及其他各類照片，分析提取情報(bào)信息。此機(jī)構(gòu)不僅為國(guó)家戰(zhàn)略、軍事行動(dòng)提供情報(bào)，還向美國(guó)各行業(yè)、各領(lǐng)域提供地理空間情報(bào)信息服務(wù)。

二、美國(guó)對(duì)地觀測(cè)衛(wèi)星系統(tǒng)管理要素分析

1．規(guī)劃計(jì)劃管理

美國(guó)的對(duì)地觀測(cè)衛(wèi)星規(guī)劃、計(jì)劃管理與其航天工業(yè)管理體制一致，大體分為三層：總統(tǒng)和國(guó)會(huì)為決策層、DoD和NASA為計(jì)劃管理層，工業(yè)界（國(guó)防承包商）和研究機(jī)構(gòu)等為實(shí)施層?？傮w上，由總統(tǒng)集中決策，國(guó)會(huì)立法、監(jiān)督和預(yù)算審批，DoD和NASA分別對(duì)軍民對(duì)地觀測(cè)計(jì)劃實(shí)施軍民分制管理體制。即以DoD、NASA為先導(dǎo)，工業(yè)界和研究機(jī)構(gòu)為基礎(chǔ)的，公司結(jié)合、軍民結(jié)合的綜合管理體系。

美國(guó)軍用和民用對(duì)地觀測(cè)衛(wèi)星計(jì)劃均由DoD提出，由總統(tǒng)提交國(guó)會(huì)批準(zhǔn)，總統(tǒng)每年向國(guó)會(huì)提交國(guó)情咨文、立法咨文和預(yù)算咨文，這些咨文由總統(tǒng)辦事機(jī)構(gòu)和臨時(shí)任命的專業(yè)委員會(huì)、國(guó)家航天委員會(huì)、DoD、國(guó)家安全委員會(huì)、NASA等進(jìn)行起草。咨文經(jīng)國(guó)會(huì)審查通過(guò)后實(shí)施。

美國(guó)商用對(duì)地觀測(cè)衛(wèi)星計(jì)劃由國(guó)家航天委員會(huì)提出規(guī)劃，主要由私營(yíng)對(duì)地觀測(cè)公司實(shí)施。美國(guó)政府對(duì)商業(yè)對(duì)地觀測(cè)進(jìn)行重要的宏觀調(diào)控，如為鼓勵(lì)商業(yè)對(duì)地觀測(cè)領(lǐng)域的發(fā)展和國(guó)內(nèi)外商業(yè)對(duì)地觀測(cè)市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)，政府給予一定的補(bǔ)貼；發(fā)布商業(yè)對(duì)地觀測(cè)政策鼓勵(lì)軍方采購(gòu)商業(yè)圖像數(shù)據(jù)等，這些政策也使得政府與對(duì)地觀測(cè)產(chǎn)業(yè)界的關(guān)系更加密切。

2．經(jīng)費(fèi)預(yù)算管理

美國(guó)重大的軍事對(duì)地觀測(cè)項(xiàng)目立項(xiàng)和預(yù)算，需要提前大約兩年多時(shí)間，經(jīng)過(guò)三步來(lái)實(shí)現(xiàn)。受限進(jìn)行預(yù)算規(guī)劃，在規(guī)劃前提下制訂計(jì)劃，在計(jì)劃基礎(chǔ)上確定預(yù)算。預(yù)算由DoD提出，再由總統(tǒng)列入“總統(tǒng)預(yù)算咨文”，最后提交國(guó)會(huì)審批。審查機(jī)構(gòu)主要是軍事委員會(huì)、科技與航天委員會(huì)、預(yù)算委員會(huì)和撥款委員會(huì)等部門。國(guó)會(huì)兩院的授權(quán)委員會(huì)和小組委員會(huì)對(duì)預(yù)算開支逐項(xiàng)進(jìn)行研究，并制定出一個(gè)撥款最高限額，然后由兩院撥款委員會(huì)來(lái)審查執(zhí)行。提交國(guó)會(huì)后，國(guó)會(huì)還要用幾個(gè)月的時(shí)間進(jìn)行審查和最后批準(zhǔn)，最后確定撥款額度，也就是項(xiàng)目?jī)赡旰罂梢垣@得的經(jīng)費(fèi)。國(guó)會(huì)通過(guò)軍事對(duì)地觀測(cè)計(jì)劃和預(yù)算后，由DoD組織實(shí)施。美國(guó)民用對(duì)地觀測(cè)系統(tǒng)等均采用純政府投入方式。商用衛(wèi)星系統(tǒng)的投融資由私人機(jī)構(gòu)承擔(dān)。

一般而言，DoD、NASA等聯(lián)邦政府預(yù)算的管理過(guò)程包含四個(gè)階段，即策劃、計(jì)劃、預(yù)算編制和執(zhí)行（PPBE），其中包含了策略和政策。該管理過(guò)程綜合考慮優(yōu)先級(jí)、戰(zhàn)略結(jié)果以及資源限制，使高層管理層可以在制定詳細(xì)預(yù)算之前做出權(quán)衡。

（注：每財(cái)年以12個(gè)月為一周期，起始于10月1日）

3. 協(xié)調(diào)協(xié)作管理

對(duì)于具有戰(zhàn)略意義的跨部門綜合型對(duì)地觀測(cè)衛(wèi)星計(jì)劃，美國(guó)皆通過(guò)相關(guān)政策法規(guī)，從構(gòu)建頂層協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)的體制和機(jī)制入手，不僅依托總統(tǒng)辦事機(jī)構(gòu)設(shè)立高級(jí)別的跨部門委員會(huì)/工作組，來(lái)統(tǒng)籌戰(zhàn)略規(guī)劃、預(yù)算分配、組織實(shí)施和外部評(píng)估等決策領(lǐng)導(dǎo)與協(xié)調(diào)工作，還責(zé)成牽頭單位設(shè)置專責(zé)的協(xié)調(diào)辦承擔(dān)日常協(xié)調(diào)任務(wù)，并充分利用財(cái)政控制和績(jī)效管理工具，建立具有強(qiáng)約束力的部門間協(xié)調(diào)配合機(jī)制，以排除部門條塊分割、各自為政的弊端，合理推動(dòng)計(jì)劃的實(shí)施。

（1）總統(tǒng)與軍民商對(duì)地觀測(cè)活動(dòng)的協(xié)調(diào)協(xié)作管理

總統(tǒng)應(yīng)當(dāng)是美國(guó)軍民商航天活動(dòng)的最高協(xié)調(diào)人。在空間對(duì)地觀測(cè)的商業(yè)利用方面，總統(tǒng)將保護(hù)商業(yè)數(shù)據(jù)經(jīng)銷商的利益。確保對(duì)地觀測(cè)技術(shù)計(jì)劃不會(huì)對(duì)陸地衛(wèi)星獲取的未增強(qiáng)數(shù)據(jù)的商業(yè)市場(chǎng)產(chǎn)生不利影響；總統(tǒng)將通過(guò)相關(guān)的美國(guó)政府機(jī)構(gòu)建立一項(xiàng)技術(shù)驗(yàn)證計(jì)劃來(lái)實(shí)現(xiàn)國(guó)家陸地對(duì)地觀測(cè)戰(zhàn)略。

（2）以DoD為主的民、商用對(duì)地觀測(cè)活動(dòng)安全保障機(jī)制

DoD在民用、商用對(duì)地觀測(cè)活動(dòng)管理領(lǐng)域起著重要的作用。

（3）科研、研發(fā)協(xié)調(diào)管理機(jī)制

NASA有咨詢和協(xié)作的責(zé)任。通過(guò)國(guó)家科學(xué)技術(shù)理事會(huì)，或直接與其他相關(guān)聯(lián)邦機(jī)構(gòu)進(jìn)行協(xié)調(diào)。NASA局長(zhǎng)、國(guó)家科學(xué)基金會(huì)主任、能源部部長(zhǎng)、DoD部長(zhǎng)和商務(wù)部部長(zhǎng)應(yīng)當(dāng)在物理、技術(shù)、工程和數(shù)學(xué)等基礎(chǔ)研究領(lǐng)域竭力合作；與私人實(shí)體緊密合作；與其他國(guó)家協(xié)作。此外，NASA與交通部、DoD、商務(wù)部、國(guó)土安全部合作，涉及基礎(chǔ)研究項(xiàng)目和獎(jiǎng)學(xué)金設(shè)置。

（4）陸地遙感協(xié)作機(jī)制

NASA局長(zhǎng)和DoD部長(zhǎng)共同負(fù)責(zé)管理陸地對(duì)地觀測(cè)項(xiàng)目。DoD與NASA共同構(gòu)成“綜合項(xiàng)目管理組”，負(fù)責(zé)陸地衛(wèi)星系統(tǒng)的管理。商務(wù)部部長(zhǎng)制定規(guī)章實(shí)施相應(yīng)條款，但不影響FCC的維權(quán)。NASA局長(zhǎng)和美國(guó)商業(yè)對(duì)地觀測(cè)產(chǎn)業(yè)保持穩(wěn)定關(guān)系，促進(jìn)商業(yè)對(duì)地觀測(cè)數(shù)據(jù)應(yīng)用。獲得許可的商業(yè)對(duì)地觀測(cè)系統(tǒng)涉及的任何無(wú)線電設(shè)備使用者應(yīng)該向FCC提出申請(qǐng)，任何美國(guó)陸地衛(wèi)星系統(tǒng)的研發(fā)和建造不需經(jīng)FCC授權(quán)。商務(wù)部長(zhǎng)和陸地衛(wèi)星計(jì)劃管理部門應(yīng)就可能影響國(guó)家安全的相關(guān)事宜與國(guó)防部長(zhǎng)協(xié)商。NASA和NOAA局長(zhǎng)應(yīng)設(shè)立聯(lián)合工作組，來(lái)協(xié)調(diào)、評(píng)審和監(jiān)督兩家機(jī)構(gòu)任務(wù)的執(zhí)行情況。每年共同向眾議院科技委員會(huì)和參議院商業(yè)、科學(xué)和運(yùn)輸委員會(huì)報(bào)告。

4. 風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估管理

從2001年起，美國(guó)開始從軍、民、商三方面全面評(píng)估航天工業(yè)的健康狀況，以及其對(duì)國(guó)家安全、全球經(jīng)濟(jì)和美國(guó)經(jīng)濟(jì)的影響。

在軍事領(lǐng)域，2001年國(guó)家安全航天管理與組織評(píng)估委員會(huì)發(fā)表了《美國(guó)太空軍事化管理與組織的過(guò)去、現(xiàn)在和將來(lái)》評(píng)估報(bào)告。該報(bào)告針對(duì)美國(guó)面臨的新威脅，深入分析評(píng)估了美國(guó)當(dāng)時(shí)的軍事能力、情報(bào)能力、政策法規(guī)環(huán)境、技術(shù)領(lǐng)先水平、人才隊(duì)伍建設(shè)、航天組織機(jī)構(gòu)、國(guó)家安全航天活動(dòng)管理等等；美國(guó)國(guó)會(huì)每年委托政府總審計(jì)局（GAO）對(duì)美國(guó)主要武器項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)估，每年發(fā)布《重大武器項(xiàng)目評(píng)估》報(bào)告；2012年，DoD與國(guó)務(wù)院共同發(fā)布《美國(guó)航天出口管制政策風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估》，DoD每四年一次發(fā)布防務(wù)評(píng)估報(bào)告（PQB），對(duì)國(guó)防制度不斷進(jìn)行重新定位和規(guī)劃。

在民商用領(lǐng)域，2003年美國(guó)航空航天工業(yè)未來(lái)委員會(huì)受總統(tǒng)和國(guó)會(huì)委托，完成了長(zhǎng)達(dá)200多頁(yè)的產(chǎn)業(yè)研究報(bào)告；2013年，美國(guó)商務(wù)部主導(dǎo)完成歷時(shí)18個(gè)月的航天工業(yè)深潛評(píng)估項(xiàng)目，診斷航天工業(yè)健康水平、競(jìng)爭(zhēng)力和成熟度，全面了解支撐美國(guó)國(guó)防、情報(bào)、民用航天產(chǎn)品和服務(wù)研發(fā)、生產(chǎn)及維護(hù)的供應(yīng)鏈網(wǎng)絡(luò)；美國(guó)國(guó)家科學(xué)研究委員會(huì)（NRC）定期對(duì)NASA民用對(duì)地觀測(cè)衛(wèi)星項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)估，如2004年《NASA固體地球科學(xué)戰(zhàn)略評(píng)估》、2006年《NASA科學(xué)項(xiàng)目平衡評(píng)估》、2007年《NASA應(yīng)用科學(xué)項(xiàng)目評(píng)估》、2007年《地球科學(xué)與空間技術(shù)應(yīng)用》十年調(diào)查報(bào)告、2012年《地球科學(xué)與空間技術(shù)應(yīng)用：NASA十年調(diào)查實(shí)施的中期評(píng)估》報(bào)告等。

5．軍民商融合管理

美國(guó)自上而下建立了較為完善的對(duì)地觀測(cè)衛(wèi)星運(yùn)行管理協(xié)調(diào)機(jī)制，由總統(tǒng)和國(guó)會(huì)負(fù)責(zé)軍、民、商對(duì)地觀測(cè)活動(dòng)的頂層協(xié)調(diào)管理。美國(guó)2010年《國(guó)家航天政策》中明確提出，要“最大限度采購(gòu)和利用商業(yè)航天滿足政策需求”，鼓勵(lì)探索“部署更多衛(wèi)星或在非軍用平臺(tái)上部署更多有效載荷”等創(chuàng)新的軍民融合措施。2015年10月，NGA發(fā)布《商業(yè)地理空間情報(bào)戰(zhàn)略》，旨在探索與新興圖像服務(wù)供應(yīng)商合作的方式。同時(shí)，NOAA也一直在致力于推進(jìn)商業(yè)氣象數(shù)據(jù)共享與采購(gòu)模式。

對(duì)地觀測(cè)衛(wèi)星軍民商融合管理指軍用、民用和商業(yè)對(duì)地觀測(cè)衛(wèi)星管理機(jī)制的融合，主要體現(xiàn)為軍、民、商任一方將衛(wèi)星的運(yùn)營(yíng)與應(yīng)用權(quán)益，與其他方進(jìn)行共享。當(dāng)前，美國(guó)軍、民、商對(duì)地觀測(cè)領(lǐng)域發(fā)展平衡且互為補(bǔ)充，軍民商融合已經(jīng)成為對(duì)地觀測(cè)領(lǐng)域的重要發(fā)展趨勢(shì)，主要體現(xiàn)在軍民商合資、買斷優(yōu)先使用權(quán)、軍民數(shù)據(jù)共享、軍方采購(gòu)商業(yè)衛(wèi)星服務(wù)等融合發(fā)展模式。

鑒于衛(wèi)星對(duì)地觀測(cè)在國(guó)家安全中的重要地位，軍用對(duì)地觀測(cè)衛(wèi)星的安全穩(wěn)固發(fā)展，始終是美國(guó)的重要戰(zhàn)略。軍用衛(wèi)星無(wú)論在系統(tǒng)完整性、規(guī)模數(shù)量和能力水平上，還是核心能力上，均占據(jù)優(yōu)勢(shì)，高精度、高分辨率對(duì)地觀測(cè)空間系統(tǒng)均由軍方主導(dǎo)建設(shè)和運(yùn)行管理；在前瞻性基礎(chǔ)性技術(shù)上，軍方通過(guò)穩(wěn)定的預(yù)算投資和龐大的科研體系，對(duì)有應(yīng)用前景巨大但成熟度較低、風(fēng)險(xiǎn)性較大的技術(shù)研究孵化，為軍隊(duì)搶占戰(zhàn)場(chǎng)優(yōu)勢(shì)的同時(shí)，帶動(dòng)航天產(chǎn)業(yè)發(fā)展，促進(jìn)軍民航天深度融合發(fā)展。美國(guó)對(duì)地觀測(cè)衛(wèi)星軍民合作通常采取“一事一議”，在緊急情況下建立應(yīng)急機(jī)制，在一定時(shí)期內(nèi)、一定范圍下，建立一定程度的合作。

同時(shí)，隨著民商用對(duì)地觀測(cè)衛(wèi)星技術(shù)水平的不斷提高，民商用對(duì)地觀測(cè)衛(wèi)星數(shù)據(jù)的精度、質(zhì)量不斷提升，部分衛(wèi)星數(shù)據(jù)已具備軍事需求，面對(duì)價(jià)格上的巨大懸殊，越來(lái)越多的軍事部門開始使用物美價(jià)廉的民用衛(wèi)星數(shù)據(jù)。NGA長(zhǎng)期是數(shù)字地球公司高分辨率圖像的核心用戶，數(shù)字地球公司每年從NGA獲得約3億美元商業(yè)合同。作為回報(bào)，數(shù)字地球公司的衛(wèi)星數(shù)據(jù)會(huì)在第一時(shí)間交給五角大樓作為軍事偵察衛(wèi)星的補(bǔ)充。

此外，隨著商業(yè)資本參與航天力度驟漲，大批新興商業(yè)航天公司涌現(xiàn)，市場(chǎng)規(guī)模不斷擴(kuò)大，催生出新的衛(wèi)星應(yīng)用和顛覆式的商業(yè)運(yùn)營(yíng)模式，美國(guó)軍方和政府越來(lái)越多地通過(guò)商業(yè)行為“購(gòu)買服務(wù)”，軍、民、商航天融合加深。目前，美軍已成為全球最大的商業(yè)對(duì)地觀測(cè)數(shù)據(jù)用戶，并正在通過(guò)對(duì)商業(yè)航天的大力政策扶持，鼓勵(lì)私營(yíng)企業(yè)參與航天，按市場(chǎng)化運(yùn)行，推動(dòng)構(gòu)建強(qiáng)大的航天工業(yè)基礎(chǔ)，更好地滿足國(guó)家空間安全需求。

三、美國(guó)對(duì)地觀測(cè)衛(wèi)星系統(tǒng)運(yùn)行管理特點(diǎn)分析

1．在軌運(yùn)行管理特點(diǎn)

（1）管理模式已經(jīng)高度成型

相對(duì)其他國(guó)家，美國(guó)對(duì)地觀測(cè)衛(wèi)星的在軌運(yùn)管流程和技術(shù)水平已經(jīng)非常成熟，在軌日常健康監(jiān)控管理和常規(guī)故障處理已經(jīng)被納入到衛(wèi)星的日常運(yùn)管中，有訓(xùn)練有素的運(yùn)管人員和內(nèi)容詳盡的在軌衛(wèi)星故障操作手冊(cè)作支撐。在遇到重大故障時(shí)，隨即成立由運(yùn)管部門、衛(wèi)星制造商、有效載荷研制單位組成的專業(yè)故障分析團(tuán)隊(duì)，共同分析和確定故障的原因以及后續(xù)措施，開展挽救工作。

（2） 運(yùn)管單位與制造商相互獨(dú)立

目前，美國(guó)基本已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了衛(wèi)星運(yùn)管單位與衛(wèi)星制造商的完全獨(dú)立運(yùn)行，兩者任務(wù)分工明確，各司其責(zé)。衛(wèi)星制造商按照合同完成衛(wèi)星制造，在成功發(fā)射和完成在軌測(cè)試后，進(jìn)入業(yè)務(wù)化運(yùn)行的衛(wèi)星即由衛(wèi)星運(yùn)管單位全權(quán)負(fù)責(zé)，運(yùn)管單位的運(yùn)管系統(tǒng)具備常規(guī)故障的發(fā)現(xiàn)、提示、解決方案提示等功能，同時(shí)結(jié)合運(yùn)管單位訓(xùn)練有素的操作人員和衛(wèi)星故障操作手冊(cè)，即可基本實(shí)現(xiàn)有效的衛(wèi)星在軌運(yùn)行管理。僅在發(fā)生十分重大的故障時(shí)，衛(wèi)星制造商的有關(guān)專家才參與故障分析團(tuán)隊(duì)，為修復(fù)故障提供支持。

（3）具有較高的穩(wěn)定性與可靠性

當(dāng)前，美國(guó)現(xiàn)役的對(duì)地觀測(cè)衛(wèi)星，尤其是民用對(duì)地觀測(cè)衛(wèi)星，已經(jīng)是發(fā)展非常成熟的業(yè)務(wù)化運(yùn)行衛(wèi)星，在空間環(huán)境適應(yīng)、空間事件自動(dòng)處理等方面已經(jīng)獲得了很大進(jìn)步，衛(wèi)星的在軌故障情況和處理程序得到很大改進(jìn)。通過(guò)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，大部分民用對(duì)地觀測(cè)衛(wèi)星均為在軌超期服役狀態(tài)，如陸地衛(wèi)星-5，設(shè)計(jì)壽命僅為3年、卻在軌運(yùn)行近29年，為美國(guó)國(guó)土資源作出了巨大貢獻(xiàn)。對(duì)地觀測(cè)衛(wèi)星的日常在軌運(yùn)管已經(jīng)基本可以解決絕大部分在軌出現(xiàn)的問(wèn)題，只有在出現(xiàn)重大故障時(shí)才需要組織專門的故障分析團(tuán)隊(duì)，大范圍地挽救故障衛(wèi)星。

（4）分制管理、協(xié)同應(yīng)用

雖然美國(guó)軍、民、商對(duì)地觀測(cè)衛(wèi)星由不同的管理部門負(fù)責(zé)運(yùn)行，但美國(guó)已建成全球分布的天基—地基對(duì)地觀測(cè)網(wǎng)絡(luò)，美國(guó)軍方與NOAA、NASA以及歐洲、美洲、非洲的多個(gè)政府和非政府機(jī)構(gòu)建立合作，形成了不同觀測(cè)用途的多個(gè)全球觀測(cè)網(wǎng)絡(luò)，與天基對(duì)地觀測(cè)監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)配合工作，為美國(guó)軍、民、商用戶以及合作伙伴提供及時(shí)準(zhǔn)確的對(duì)地觀測(cè)數(shù)據(jù)。

2．管理體制特點(diǎn)

美國(guó)1958年就確立了總統(tǒng)和國(guó)會(huì)統(tǒng)管下的軍、民航天分立管理體制，由DoD（主要是空軍）和NASA分別管理軍用和民用航天；20世紀(jì)80年代，美國(guó)將航天活動(dòng)分為軍、民、商三部分。在對(duì)地觀測(cè)領(lǐng)域也如此，美國(guó)通過(guò)完善的立法，形成軍、民、商分制管理、協(xié)調(diào)發(fā)展的對(duì)地觀測(cè)衛(wèi)星管理機(jī)制。

當(dāng)前，美國(guó)的軍事對(duì)地觀測(cè)活動(dòng)由DoD管理，民用對(duì)地觀測(cè)活動(dòng)以NASA為主，商務(wù)部、內(nèi)務(wù)部等機(jī)構(gòu)共同負(fù)責(zé)，商業(yè)對(duì)地觀測(cè)活動(dòng)由交通部、商務(wù)部、國(guó)務(wù)院等部門以許可證形式管理。

（1）決策管理集權(quán)化

美國(guó)對(duì)對(duì)地觀測(cè)項(xiàng)目的規(guī)劃、計(jì)劃與決策問(wèn)題非常重視，充分體現(xiàn)出了其高層次與集權(quán)化。從美國(guó)的三層管理體制就能體現(xiàn)出來(lái)，即國(guó)會(huì)和總統(tǒng)擁有最高決策權(quán)利。總統(tǒng)總體負(fù)責(zé)對(duì)地觀測(cè)領(lǐng)域戰(zhàn)略決策和頂層協(xié)調(diào)，包括：以行政命令形式頒布國(guó)家對(duì)地觀測(cè)相關(guān)法律和政策指令；在國(guó)情咨文中向國(guó)會(huì)提出對(duì)地觀測(cè)預(yù)算申請(qǐng)等。國(guó)會(huì)作為美國(guó)最高立法機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)審議、批準(zhǔn)或否決與對(duì)地觀測(cè)相關(guān)的法律、總統(tǒng)的國(guó)情咨文和預(yù)算文件等。

此外，美國(guó)對(duì)地觀測(cè)政策和戰(zhàn)略規(guī)劃的高度集權(quán)化，在各個(gè)時(shí)期的國(guó)家航天委員會(huì)和國(guó)家安全委員會(huì)等機(jī)構(gòu)也體現(xiàn)出來(lái)。1989年，美國(guó)正式成立了以副總統(tǒng)任主席的國(guó)家航天委員會(huì)，統(tǒng)籌軍民商對(duì)地觀測(cè)綜合發(fā)展。1947年，根據(jù)美國(guó)《國(guó)家安全法》成立的國(guó)家安全委員會(huì)是美國(guó)國(guó)家安全方面的最高決策和咨詢機(jī)構(gòu)。

美國(guó)的對(duì)地觀測(cè)政策、戰(zhàn)略規(guī)劃和重大對(duì)地觀測(cè)活動(dòng)，也都須經(jīng)過(guò)嚴(yán)格的法定程序確定，須經(jīng)過(guò)議會(huì)的廣泛討論，按照投票結(jié)果決定審議結(jié)果，議會(huì)最后通過(guò)議案才能交予總統(tǒng)作出最終決策。同時(shí)，在程序方面，美國(guó)國(guó)會(huì)參議院和眾議會(huì)都設(shè)有軍事委員會(huì)、預(yù)算委員會(huì)、科學(xué)技術(shù)與航天委員會(huì)、撥款委員會(huì)等，負(fù)責(zé)審查、批準(zhǔn)重大的決策、規(guī)劃、計(jì)劃和預(yù)算?？梢哉f(shuō)，美國(guó)重大對(duì)地觀測(cè)衛(wèi)星項(xiàng)目決策遵循民主、法制流程，從源頭上避免了決策專斷產(chǎn)生的錯(cuò)誤決策后果。

（2）組織機(jī)構(gòu)實(shí)體化

美國(guó)的對(duì)地觀測(cè)活動(dòng)均由專門的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)管理。如NASA，既是美國(guó)民用航天活動(dòng)的組織者，又是項(xiàng)目承擔(dān)者、采購(gòu)者、委托者和銷售方。NASA既承擔(dān)著概念研究和關(guān)鍵項(xiàng)目研制，又負(fù)責(zé)采購(gòu)工業(yè)界生產(chǎn)的對(duì)地觀測(cè)產(chǎn)品，還將各種研制項(xiàng)目部分委托給工業(yè)界、學(xué)術(shù)界、高校和科研機(jī)構(gòu)進(jìn)行研究、設(shè)計(jì)、試驗(yàn)與生產(chǎn)，此外，還銷售對(duì)地觀測(cè)產(chǎn)品、技術(shù)、服務(wù)，充分體現(xiàn)了其行政管理與科研開發(fā)一體化的特點(diǎn)，提高了對(duì)地觀測(cè)項(xiàng)目從預(yù)研、研制、生產(chǎn)、應(yīng)用全周期的運(yùn)行管理效率。

（3）經(jīng)費(fèi)預(yù)算制度化

美國(guó)對(duì)地觀測(cè)領(lǐng)域的經(jīng)費(fèi)撥款實(shí)行預(yù)算值，總統(tǒng)下轄管理與預(yù)算局，總統(tǒng)每年向國(guó)會(huì)提供相關(guān)決策和經(jīng)費(fèi)預(yù)算咨文，經(jīng)國(guó)會(huì)批準(zhǔn)予以撥款。NASA預(yù)算申請(qǐng)納入總統(tǒng)預(yù)算咨文上報(bào)國(guó)會(huì)審批，國(guó)會(huì)兩院預(yù)算委員會(huì)及小組委員會(huì)對(duì)預(yù)算和開支項(xiàng)目逐項(xiàng)研究，共同制定撥款最高額度，然后轉(zhuǎn)給兩院撥款委員會(huì)。

（4）管理制度法制化

作為世界上開展航天活動(dòng)最早和最積極的國(guó)家之一，美國(guó)無(wú)論是政府的還是非政府的航天活動(dòng)均從一開始就納入到國(guó)家法制化管理的軌道。政策和法規(guī)是美國(guó)開展航天活動(dòng)的定位，也是實(shí)施航天活動(dòng)的指導(dǎo)思想。美國(guó)已建立世界上最為成熟和完善的對(duì)地觀測(cè)政策和法規(guī)體系，對(duì)地觀測(cè)衛(wèi)星政策和法規(guī)是美國(guó)發(fā)展和管理對(duì)地觀測(cè)領(lǐng)域的方針與準(zhǔn)則，對(duì)美國(guó)對(duì)地觀測(cè)衛(wèi)星系統(tǒng)的建設(shè)、應(yīng)用、產(chǎn)業(yè)化發(fā)展至關(guān)重要。

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