唐鈞

自改革開放以來，中國政府和中國社會(huì)在減貧方面作出的努力及取得的成就是舉世矚目的。2004年，世界銀行前行長沃爾芬森曾評(píng)價(jià)說，中國有2.2億人擺脫了貧困，中國扶貧的成就之大是“人類歷史上無與倫比的”。以下，從社會(huì)救助和農(nóng)村扶貧兩個(gè)方面分別加以敘述：

一、社會(huì)救助

毫無疑問，社會(huì)救助制度的建立和發(fā)展是上個(gè)世紀(jì)90年代中國社會(huì)的一件大事。這項(xiàng)制度不但在保障層次和覆蓋范圍上完善了中國的社會(huì)保障制度，也對(duì)中國社會(huì)應(yīng)對(duì)“下崗失業(yè)”浪潮作出了應(yīng)有的貢獻(xiàn)。

城鎮(zhèn)低保

1993年，上海市創(chuàng)建城市居民最低生活保障線制度。21年中，這項(xiàng)制度經(jīng)歷了兩大發(fā)展階段，即1993～1999年的“創(chuàng)立推廣階段”和1999年至今的“提高完善階段”。

1993～1999年的創(chuàng)立推廣階段 1993年6月1日，上海市率先創(chuàng)立了城市居民最低生活保障線制度，當(dāng)時(shí)標(biāo)準(zhǔn)是月人均120元。1994年，民政部召開第十次全國民政工作會(huì)議，肯定了上海經(jīng)驗(yàn)，并部署試點(diǎn)。到1995年上半年，又有廈門、青島、大連、福州、廣州等5個(gè)大中城市相繼建立了城市低保制度。當(dāng)時(shí)，這項(xiàng)制度的建設(shè)基本上是各個(gè)城市地方政府的自發(fā)行為。

1995年5月，民政部在廈門、青島分別召開了工作座談會(huì)，號(hào)召將這項(xiàng)制度推向全國。經(jīng)過努力，到1997年5月底，全國已有206個(gè)城市建立了這項(xiàng)制度，約占全國建制市的1/3。此時(shí)，制度創(chuàng)建和推行已成為中央政府的一個(gè)職能部門——民政部門的有組織行為。

1997年8月，國務(wù)院頒發(fā)了《國務(wù)院關(guān)于在各地建立城市居民最低生活保障制度的通知》，要求到1999年底，全國所有的城市和縣政府所在的鎮(zhèn)都要建立這項(xiàng)制度。自此，這項(xiàng)制度的創(chuàng)立和推行成為中共中央、國務(wù)院的一項(xiàng)重要決策，推進(jìn)的速度明顯加快。1999年11月，民政部宣布：到9月底，全國668個(gè)城市和1638個(gè)縣政府所在地的建制鎮(zhèn)已經(jīng)全部建立起低保制度，低保對(duì)象增加到282萬人。在國慶50周年前后，各地低保標(biāo)準(zhǔn)普遍提高了30%。

1999年9月，國務(wù)院頒布《城市居民最低生活保障條例》，明確規(guī)定：“持有非農(nóng)業(yè)戶口的城市居民，凡共同生活的家庭成員人均收入低于當(dāng)?shù)爻鞘芯用褡畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)的，均有從當(dāng)?shù)厝嗣裾@得基本生活物質(zhì)幫助的權(quán)利?！边@項(xiàng)條例使城市居民最低生活保障制度成為中華人民共和國一項(xiàng)正式的法規(guī)制度。

1999年10月至今的提高完善階段 進(jìn)入新世紀(jì)，城市低保制度的發(fā)展進(jìn)入第二階段，發(fā)展目標(biāo)是提高保障水平和完善制度框架。在第一階段制度創(chuàng)建過程中，城市低保經(jīng)費(fèi)主要由地方財(cái)政承擔(dān)，這就造成一個(gè)悖論：越是經(jīng)濟(jì)水平落后、地方財(cái)政困難的地區(qū)，城市低保對(duì)象越多，而分擔(dān)的低保資金也就越多。因此，當(dāng)時(shí)的城市低保制度并沒能充分發(fā)揮出“最后安全網(wǎng)”的作用。1999年，只有281萬人得到了救助，只占估算的貧困人口的1/5～1/10。

2000年，為了配套深化國有企業(yè)改革，國務(wù)院下決心要做好城市低保這張“安全網(wǎng)”，“資金瓶頸”終于被突破。中央財(cái)政投入的低保經(jīng)費(fèi)，從2000年的15億，增加到2003年的92億。2004年突破100億的大關(guān)，達(dá)到105億。然后一直處于直線上升的趨勢：2008年突破200億，達(dá)到267億；2009年突破300億，達(dá)到359億；2011年突破500億，達(dá)到502億。加上地方財(cái)政支出，全部低保經(jīng)費(fèi)在2002年突破100億，達(dá)到109億。從2006年開始，1～2年就邁上一個(gè)臺(tái)階，2006年，邁上200億，達(dá)到224億；2008年邁上300億，達(dá)到393億；2009年邁上400億，達(dá)到482億；2010年邁上500億，達(dá)到525億；2011年邁上600億，達(dá)到674億；2013年邁上700億，達(dá)到757億。

2002年以后，城鎮(zhèn)低保制度在中國的經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活中發(fā)揮了巨大的作用，保障的人數(shù)一直穩(wěn)定在2000～2300萬人之間，但財(cái)政投入和中央財(cái)政投入?yún)s都翻了兩番還要多?？梢韵胍?，增加的資金主要用于提高低保對(duì)象的生活水平和應(yīng)對(duì)物價(jià)上漲的影響了。

農(nóng)村低保

在城市低保制度發(fā)展的同時(shí)，農(nóng)村低保制度也有很大的發(fā)展。實(shí)際上，最初提出“最低生活保障”這一概念，在農(nóng)村更早于城市。1990年，山西省在進(jìn)行建立農(nóng)村社會(huì)保障體系試點(diǎn)時(shí)，就提出了類似的概念。但是囿于種種原因，這個(gè)政策創(chuàng)意當(dāng)時(shí)在農(nóng)村并沒有能夠進(jìn)一步發(fā)展成為可行的社會(huì)政策。

制度創(chuàng)立階段（1996～2007年） 在上個(gè)世紀(jì)90年代中期創(chuàng)立城市低保制度的過程中，農(nóng)村最低生活保障的問題再次被提出。從這時(shí)起到2007年農(nóng)村低保完成全覆蓋，可以算作農(nóng)村低保制度發(fā)展的第一階段——制度創(chuàng)立階段。

1996年，在民政部辦公廳下發(fā)的《關(guān)于加快農(nóng)村社會(huì)保障體系建設(shè)的意見》中明確指出：“農(nóng)村最低生活保障制度是對(duì)家庭人均收入低于最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)村貧困人口按最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行差額補(bǔ)助的制度?！蓖瑫r(shí)，在這個(gè)文件中，還確立了“保障資金由當(dāng)?shù)馗骷?jí)財(cái)政和村集體分擔(dān)”的籌資原則。這個(gè)籌資原則主要是考慮到各級(jí)政府當(dāng)時(shí)財(cái)力普遍不足，但在實(shí)際工作中卻阻礙了經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村低保制度的發(fā)展。

90年代中后期，上海、北京、廣東、遼寧等省市紛紛提出了“整體推進(jìn)城鄉(xiāng)最低生活保障制度建設(shè)”的政策設(shè)想。到2003年，民政部官員披露：已經(jīng)有15個(gè)省的2037個(gè)縣市建立起農(nóng)村最低生活保障制度，低保對(duì)象為404萬，約占農(nóng)業(yè)人口0.4%，支出的低保資金已經(jīng)達(dá)到8億元。為此，民政部發(fā)文要求各地對(duì)特困農(nóng)民人口進(jìn)行全面排查，并寄希望于中央財(cái)政給予農(nóng)村低保經(jīng)費(fèi)上的支持。但終究因?yàn)檎J(rèn)識(shí)不一致，這項(xiàng)計(jì)劃被束之高閣。取而代之的是在未開展農(nóng)村低保工作的地區(qū)（大多處于中西部的發(fā)展中地區(qū)）建立農(nóng)村特困戶救助制度。在此之后，在廣大的農(nóng)村地區(qū)開始了農(nóng)村低保制度和農(nóng)村特困戶救助制度“雙軌并行”的局面。

2004年黨的十六屆四中全會(huì)以后，尤其是確立了構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的戰(zhàn)略目標(biāo)后，地方政府的積極性被調(diào)動(dòng)起來，繼而形成一種“倒逼機(jī)制”，2004年的說法是“有條件的地方，要探索建立農(nóng)村最低生活保障制度”；到2005年，“探索”之前加上了“積極”二字；到2006年，干脆就說“逐步建立”了。這幾年，農(nóng)村低保制度的建設(shè)步伐明顯走上了快車道。到2006年，已建立農(nóng)村低保的增加到18個(gè)省份、1791個(gè)縣（市），有1509萬人、743萬戶家庭得到了低保救助。同時(shí)還有729萬人、308萬戶家庭得到了特困救助；農(nóng)村低保支出達(dá)到了36.9億元。

2007年的兩會(huì)上，溫家寶總理在《政府工作報(bào)告》中提出：“今年要在全國范圍建立農(nóng)村最低生活保障制度?！倍?月7日，媒體報(bào)道，民政部領(lǐng)導(dǎo)作出承諾：“今年上半年全國完成農(nóng)村低保建制”。僅僅半年以后，2007年8月，民政部通過新聞媒體宣告：“到今年6月底，全國31個(gè)省區(qū)市都已經(jīng)建立了農(nóng)村最低生活保障制度，覆蓋了2068萬人”。

快速發(fā)展階段 2007年至今，農(nóng)村低保的發(fā)展進(jìn)入了第二階段——快速發(fā)展階段。這一階段的特點(diǎn)是：財(cái)政投入力度加大，低保對(duì)象迅速擴(kuò)展。

自2007年實(shí)現(xiàn)農(nóng)村低保全覆蓋以來，農(nóng)村最低生活保障的財(cái)政投入增加迅猛。農(nóng)村低保制度建立后的翌年，財(cái)政投入就翻了一番；2009年和2011年，也都增加了五成以上；2010年將近三成；2012年稍低，不到一成，但2013年又上升到將近二成。到2013年，比2007年增加了738億元，增加了7.1倍。尤其值得注意的是，在2011年，農(nóng)村低保的財(cái)政投入第一次超過了城鎮(zhèn)低保。而到2013年，農(nóng)村低保的支出已經(jīng)超過800億元，比城鎮(zhèn)低保高出16個(gè)百分點(diǎn)，85億元。2007年以后，財(cái)政投入的力度加大，尤其是中央財(cái)政的大量投入，7年中連續(xù)翻番，這無疑是農(nóng)村低保對(duì)象人數(shù)快速擴(kuò)張的根本原因。

農(nóng)村五保 農(nóng)村五保供養(yǎng)制度是一個(gè)極有中國特色的社會(huì)救助制度。上個(gè)世紀(jì)50年代中期，在農(nóng)村合作化運(yùn)動(dòng)中，對(duì)無依無靠無勞動(dòng)能力的孤寡老人、殘疾人和孤兒（俗稱“三無對(duì)象”），由集體實(shí)行“五保供養(yǎng)制度”，即保吃、保穿、保住、保醫(yī)、保葬（老人）或保教（孤兒）。這些政策措施最早在1956 年的《高級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》中得到了確認(rèn)。

改革開放以來，農(nóng)村五保供養(yǎng)工作以2006年新的《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》的出臺(tái)為界線，可以劃分為兩個(gè)階段，之前可稱為“集體供養(yǎng)階段”，之后可稱為“財(cái)政供養(yǎng)階段”。將“集體供養(yǎng)階段”和“財(cái)政供養(yǎng)階段”的五保供養(yǎng)工作相比較，最大的進(jìn)步是將原來“五保供養(yǎng)是農(nóng)村的集體福利事業(yè)。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)提供五保供養(yǎng)所需的經(jīng)費(fèi)和實(shí)物”，改變?yōu)椤稗r(nóng)村五保供養(yǎng)資金，在地方人民政府財(cái)政預(yù)算中安排”?！爸醒胴?cái)政對(duì)財(cái)政困難地區(qū)的農(nóng)村五保供養(yǎng)，在資金上給予適當(dāng)補(bǔ)助”。這是農(nóng)村五保供養(yǎng)制度的質(zhì)的飛躍，五保對(duì)象的社會(huì)身份完成了從 “吃百家糧”到“吃皇糧”的根本改變。

在可以得到數(shù)據(jù)的年份中，各級(jí)地方財(cái)政對(duì)于農(nóng)村五保供養(yǎng)工作的資金投入一直都在增加，增長的幅度除2010年外，都在20%左右，5年中大約翻了一番?？紤]到2007年以后，五保對(duì)象人數(shù)始終保持在530～550萬人，并沒有明顯的增加。所以，增加的資金應(yīng)該主要用于應(yīng)對(duì)物價(jià)上漲和提高五保對(duì)象的生活水平了。

二、農(nóng)村扶貧

在2001年國務(wù)院新聞辦公室發(fā)表的題為《中國的農(nóng)村扶貧開發(fā)》的白皮書中，將從改革開放到上個(gè)世紀(jì)末的中國農(nóng)村扶貧劃分為三個(gè)階段：即1978～1985年的“體制改革推動(dòng)扶貧階段”，1986～1993年的“大規(guī)模開發(fā)式扶貧階段”和1994～2000年“扶貧攻堅(jiān)階段”。

進(jìn)入新世紀(jì)，中國政府連續(xù)制定了《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2001-2010）》和《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011-2020）》，標(biāo)志著農(nóng)村扶貧又走上了新的里程。2011年，國務(wù)院新聞辦發(fā)布了題為《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)的新進(jìn)展》的白皮書，在回顧新世紀(jì)第一個(gè)10年的農(nóng)村扶貧時(shí)著重強(qiáng)調(diào)：“國家把扶貧開發(fā)納入國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展總體規(guī)劃?！币虼?，可以把2001年以來的扶貧工作劃為第四階段，稱為“全方位推進(jìn)階段”。

1978～1985年的體制改革推動(dòng)扶貧階段 1978年，按當(dāng)時(shí)確定的貧困標(biāo)準(zhǔn)，中國的農(nóng)村貧困人口有2.5億人，占農(nóng)村總?cè)丝诘?1%。改革開放以后，通過推行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制等一系列“富民政策”，中國農(nóng)村的貧困人口急劇減少。到1985年，沒有解決溫飽問題的貧困人口減少到1.25億人，占農(nóng)村人口的比例下降到15%。在這一階段，共減少貧困人口1.25億人，平均每年減少1786萬人。

1986～1993年的大規(guī)模開發(fā)式扶貧階段 20世紀(jì)80年代中期，中國絕大部分農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)快速增長，但仍有少數(shù)地區(qū)相對(duì)滯后，相當(dāng)一部分低收入人口還不能維持基本的生存需要，發(fā)展不平衡的問題凸顯出來。為了進(jìn)一步加大扶貧力度，中國政府自1986年起成立了專門的扶貧工作機(jī)構(gòu)，安排專項(xiàng)資金，制定專門的優(yōu)惠政策，確定了開發(fā)式扶貧方針。當(dāng)時(shí)，以人均年收入200元為貧困線來計(jì)算，貧困人口仍有1.25億。經(jīng)過政府和全社會(huì)的共同努力，到80年代末，農(nóng)村貧困人口減少到了8000萬，占農(nóng)村總?cè)丝诘谋戎叵陆档?%。在這一階段，政府的財(cái)政投入達(dá)468億元，平均每年59億元，共減少貧困人口4500萬，平均每年減少643萬人。

1994～2000年的扶貧攻堅(jiān)階段 1994年，“國家‘八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃”公布實(shí)施，明確提出要集中人力、物力、財(cái)力，動(dòng)員社會(huì)各界力量，力爭用7年左右的時(shí)間，到2000年底基本解決8000萬農(nóng)村貧困人口的溫飽問題，中國的扶貧開發(fā)進(jìn)入了攻堅(jiān)階段。當(dāng)時(shí)，以人均年收入400元為標(biāo)準(zhǔn)，確定中國的農(nóng)村貧困人口有8000萬。到2000年，中國的貧困人口已經(jīng)下降到3000萬人，占農(nóng)村總?cè)丝诘?%。在這一階段，共投入扶貧資金1243億元，平均每年投入178億元。共減少貧困人口5000萬人，平均每年減少714萬人。至此，“八七”扶貧攻堅(jiān)目標(biāo)基本實(shí)現(xiàn)。

2001年以來的全面推進(jìn)階段 進(jìn)入新世紀(jì)，為了盡快地解決少數(shù)貧困人口的溫飽問題，鞏固扶貧成果，為了達(dá)到小康水平創(chuàng)造條件，中國政府發(fā)布了《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2001-2010）》， 進(jìn)一步加大了扶貧的力度和深度。2000年，中國政府再次把貧困標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整到856元，貧困人口增加到9422萬人。從2001～2010年，財(cái)政投入從2001年的128億元增加到2010年的349億元，10年累計(jì)投入2044億元。其中，中央財(cái)政安排的扶貧資金從100億元增加到223億元，10年間，累計(jì)投入1440億元。2008年，扶貧標(biāo)準(zhǔn)提高到1196元，2010年再提高到1274元，但貧困人口卻減少到2688萬人。2010年，扶貧標(biāo)準(zhǔn)增加到2300元，在新的扶貧標(biāo)準(zhǔn)下，扶貧對(duì)象增加1億2238萬人。2011年，中央綜合扶貧投入2272億元，2012年達(dá)到2996億元；其中專項(xiàng)扶貧資金2011年272億元，2012年332億元。貧困人口再次下降到8249萬人。