潘凌云，王健，樊蓮香

我國學(xué)校體育政策執(zhí)行的邏輯辨識與推進策略
——基于“觀念·利益·制度”的分析框架

潘凌云1，2，王健3，樊蓮香4

政策執(zhí)行難是學(xué)校體育政策實踐中的突出問題，滯礙著學(xué)校體育政策目標的實現(xiàn)和改革的推進?；鈱W(xué)校體育政策執(zhí)行困境，必須深刻揭示政策參與者的行為邏輯，剖析政策執(zhí)行受阻的根本原因，進而提出有效的應(yīng)對之策。采用文獻資料研究、邏輯分析等方法，結(jié)合對制度主義理論、集體行動理論和人類理性結(jié)構(gòu)的綜合闡析，提出了“觀念-利益-制度”的學(xué)校體育政策執(zhí)行問題分析框架。分析認為，政策參與者支持政策與否，并非源于對觀念的守持，而是基于對利益的權(quán)衡，而利益的調(diào)協(xié)則又離不開制度的規(guī)約。因此，推進學(xué)校體育政策的有效執(zhí)行，必須在加強政策教化的同時，著力進行制度的改造與創(chuàng)新，使政策參與者切身利益的獲取與其政策遵守情況密切關(guān)聯(lián)。通過推進考試制度改革，實施選擇性激勵制度，完善監(jiān)督、評估與責(zé)任追究機制，加強非正式制度的培育，形塑學(xué)校體育政策執(zhí)行的柔性約束防線，形成“背景性制度與執(zhí)行性制度”、“正式制度與非正式制度”相結(jié)合的制度網(wǎng)絡(luò)，從而為規(guī)范學(xué)校體育政策執(zhí)行行為，提升政策執(zhí)行效率提供有力保障。

學(xué)校體育；政策執(zhí)行；觀念；利益；制度

政策執(zhí)行難的問題在教育領(lǐng)域普遍存在，學(xué)校體育領(lǐng)域也是如此。多年來，依賴政策和制度的領(lǐng)跑，我國學(xué)校體育事業(yè)取得了歷史性進步。然而，毋庸諱言的是，政策效率低下仍然是學(xué)校體育政策實踐的一個重要“特征”。種種強力的政策規(guī)約下，總體而言，一些重大的政策難題至今仍得不到根本性破解，“學(xué)生體質(zhì)有所下降”、“體育課改困境”、“體育教師專業(yè)發(fā)展難題”、“農(nóng)村學(xué)校體育教育發(fā)展瓶頸”等都是不容回避的現(xiàn)實問題，相關(guān)政策在實施過程中也都遭遇了重重制約和挑戰(zhàn)。為此，我們需要追問：政府促進學(xué)校體育發(fā)展和學(xué)生健康成長的良苦用心為何會在現(xiàn)實中遭遇諸多抵制？作為學(xué)校體育政策過程中的核心環(huán)節(jié)，政策執(zhí)行為何會成為一個老大難問題？推動學(xué)校體育政策有效執(zhí)行的內(nèi)在機理又是什么？鑒于此，本文通過對影響政策執(zhí)行的多個變量間復(fù)雜體系的辨析，力圖準確揭示政策參與者的行為邏輯，全面把握學(xué)校體育政策執(zhí)行的內(nèi)在機制性問題，從而為學(xué)校體育政策執(zhí)行之理論探索與實踐提升提供有價值的線索和思路。

1 觀念·利益·制度：一個基于政策參與者行為邏輯的政策執(zhí)行分析框架

“政策執(zhí)行研究的一項挑戰(zhàn)是如何在多個變量間建立結(jié)構(gòu)性框架?！保?4］學(xué)校體育政策執(zhí)行是一個眾多參量雜揉在一起的復(fù)雜活動，之所以把“觀念-利益-制度”作為學(xué)校體育政策執(zhí)行問題的分析框架，主要基于兩點理據(jù)：

其一，觀念、利益、制度三要素構(gòu)成的概念性框架，能夠為觀察、解釋、理解與批判政策執(zhí)行過程提供一個具有較強解釋力的分析思路。政策執(zhí)行過程不僅僅是一個機械的、行政的組織或管理過程，它還是“一個政治的過程，一個多元活動者參與博弈并采取集體行動的過程。”［31］而在政治學(xué)里，觀念論、利益論和制度論對于政治過程的解釋都有相應(yīng)的理論學(xué)派和常見觀點。奧爾森的集體行動理論也認為，集體行動的生成離不開認知統(tǒng)一、利益協(xié)調(diào)和制度規(guī)約3個相互關(guān)聯(lián)的基本條件。而以詮釋現(xiàn)實政治問題見長并致力于為現(xiàn)實中的困境和問題提供多元解決方案的歷史制度主義，同樣將觀念、利益和制度3個變量的結(jié)構(gòu)性關(guān)系作為其關(guān)注的核心，且成為目前研究政策問題的一個重要理論視角。

其二，觀念、利益、制度作為政策實踐的情感歸屬、物質(zhì)起點和實踐載體，恰恰與人類實踐的理性結(jié)構(gòu)相契合。韋伯指出，“人的實踐合理性包括‘形式合理性’和‘實質(zhì)合理性’。”［17］前者指向的是一種“實然”狀態(tài)，其所關(guān)注的是手段、程序上的可計算性，具有突出的工具性特征，屬于一種“工具理性”；后者指向的則是一種“應(yīng)然”狀態(tài)，強調(diào)的是不同價值間的邏輯關(guān)系判斷，是以目的為指向的邏輯抉擇，屬于一種“價值理性”。需指出的是，工具理性與價值理性、應(yīng)然與實然之間并不是一個真空地帶，而是存在著銜接兩者的“第三種理性”，即“制度理性”［5］。只有借助于制度理性這一中介，工具與目的才能穩(wěn)妥、有效地結(jié)合。概言之，人類理性實踐的成功，需要“工具-制度-價值”三位一體結(jié)構(gòu)的有力支撐，三者關(guān)系如圖1所示。工具理性與現(xiàn)實的“利益”聯(lián)系在一起，而價值理性對應(yīng)的則是價值觀念。相應(yīng)地，作為一種理性的實踐活動，將利益（工具理性）、制度（制度理性）和觀念（價值理性）3個變量及其相互之間的互動架構(gòu)引入學(xué)校體育政策執(zhí)行問題的分析，也就具備了邏輯上的適恰性。

圖1 人類理性的結(jié)構(gòu)［2］Figure 1.The Structure of Human Rationality［2］

需要指明的是，根據(jù)行文邏輯需要，本文將循著觀念、利益、制度的順序展開。因為，“出于研究與行文的需要，可將一些原本聯(lián)系在一起的東西從思想上、邏輯上切割開來，而這些東西往往是你中有我、我中有你的?！保?］本文的運思邏輯是：人們對學(xué)校體育政策的遵守，究竟是基于教育目的而進行“價值審視”的結(jié)果，還是出于利益考量而進行“利益權(quán)衡”的產(chǎn)物，這實質(zhì)上是學(xué)校體育政策執(zhí)行的動機問題，而政策參與者的動機往往又是受到制度規(guī)約的。

2 “觀念·利益·制度”框架下學(xué)校體育政策執(zhí)行的邏輯辨識

2.1 觀念嵌入：學(xué)校體育政策執(zhí)行的必要但不充分條件

觀念是行動的先導(dǎo)，通常而言，有怎樣的觀念，相應(yīng)地就會有怎樣的行為。對于政策執(zhí)行而言，對政策的高度認同是推動政策執(zhí)行的可靠、穩(wěn)固的社會心理基礎(chǔ)。因此，蓋恩（Gunn）將“政策執(zhí)行者對政策目標有深刻理解”［4］視為最優(yōu)政策執(zhí)行的基本條件之一。如果沒有政策主體觀念上的支持與認同，或者守持著錯誤的思想觀念，那么不管這個政策的頒發(fā)部門具有多么的權(quán)威和影響力，也不管該政策怎樣的緊迫和合理，政策與政策主體間都無法形成有效的互動，政策目標最終都只能成為隔岸風(fēng)景。以課程政策的實施為例，盡管基礎(chǔ)教育體育與健康課程政策已經(jīng)在廣大教育工作者的探索中邁入了深入推進的階段，但迄今仍有不少一線體育教師甚至部分研究者抱守著陳舊落后的課程觀念和思維模式來對待新課程，尤其是仍舊習(xí)慣性地以教學(xué)大綱的思維模式來審視和考量課程標準，用支離破碎的信息和知識或者極其感性的認識來批判課程標準，這在一定程度上帶來了體育課程改革中的認識上的誤區(qū)和思想上的混亂，進而干擾了中小學(xué)體育教學(xué)實踐的創(chuàng)新與發(fā)展?？梢?，深入落實學(xué)校體育政策，急需社會各界尤其是政策直接參與者觀念上的共識和對政策的廣泛認同與支持。

基于觀念和認知在學(xué)校體育政策實踐中的重要性，一些研究者提出這樣一種頗具代表性的觀點：學(xué)校體育政策推進困難的根源主要在于政策主體對體育本質(zhì)的拒斥與歧視以及在此基礎(chǔ)上形成的對學(xué)校體育政策較低的政策認同，進而指出，推進學(xué)校體育政策執(zhí)行的關(guān)鍵，在于通過加強學(xué)校體育政策的宣傳和對政策執(zhí)行者進行職業(yè)道德教育，進而實現(xiàn)他們教育觀念、人才觀念的更新，“扭轉(zhuǎn)學(xué)校體育不利局面和政策效益低下的根本路徑是提升人們對學(xué)校體育的文化認同、社會認同及心理認同?！保?8］

這種觀點是需要討論的。在以人為主體的政策實踐中，觀念的作用固然不能忽視，但如果簡單認為只要認知觀念上達成共識，政策執(zhí)行就會順風(fēng)順水，則就又跌入了脫離實際的浪漫主義陷阱。社會實踐中，認知觀念與社會行為不一致的現(xiàn)象現(xiàn)實而普遍地存在著，認識的深入與實踐的指向間，并非總是存在一種對應(yīng)和聯(lián)動關(guān)系。比如，在學(xué)校體育領(lǐng)域，人們都能認識到體育活動缺失對學(xué)生身心的傷害，都認為“重智輕體”的教育形態(tài)應(yīng)該改革，都希望能夠盡快改革，但一番慷慨陳辭、痛心疾首之后，其行為選擇卻又依舊遁循固有的經(jīng)驗慣習(xí)。有實證調(diào)查發(fā)現(xiàn)，“無論地方教育行政管理人員，還是校長、教師，大家都普遍認為既然是國家政策就應(yīng)該實施，尤其是不能違抗國家政策。”［8］然而，學(xué)校體育政策的執(zhí)行卻也并沒有因為觀念上的重視和道德上的壓力而變得一帆風(fēng)順，“觀念改變明顯”而“行為轉(zhuǎn)變困難”的現(xiàn)象在學(xué)校體育政策實踐中依舊十分突出。

可見，轉(zhuǎn)變觀念是推進學(xué)校體育政策執(zhí)行的必要前提條件，但它還不是政策執(zhí)行的充分條件。作為一種教育實踐，學(xué)校體育政策的切實推進必然有其現(xiàn)實的合理性和更為可靠的現(xiàn)實基礎(chǔ)，而抽象的觀念是很難擔(dān)當(dāng)這一基礎(chǔ)的，把學(xué)校體育政策執(zhí)行不力的主要原因歸結(jié)為政策參與者認知觀念的落后是缺乏足夠解釋力的，依據(jù)這一歸因而采取的以強化政策認同和加強職業(yè)道德教育為主的解決辦法已被實踐反復(fù)證明是“隔靴搔癢”而收效甚微的。事實上，“單靠倡導(dǎo)從來沒有產(chǎn)生過徹底的改革?！保?5］

2.2 利益驅(qū)動：影響學(xué)校體育政策執(zhí)行的內(nèi)在決定性因素

2.2.1 利益在政策實踐中的基礎(chǔ)性地位

學(xué)校體育政策推進困難的根源，歸根結(jié)底是利益驅(qū)動使然。利益決定立場，立場決定行動，這無論是對于個體抑或群體來說，都是最基本的邏輯。任何忽略政策參與者利益訴求的單向度理解，都不能清晰揭示政策執(zhí)行的內(nèi)在機理與實踐邏輯。“思想一旦離開‘利益’，就一定會使自己出丑?！保?4］現(xiàn)實中，對絕大多數(shù)利益相關(guān)者來說，決定他們是否以及在多大程度上參與學(xué)校體育政策實施的，往往并不是對理念的守持（因其“有理”），而是對利益的權(quán)衡（因其“有利”）。如果權(quán)衡之后他們預(yù)估政策實施未必能讓自己有利可圖，甚至可能會使自己利益受損，那么，他們就會采取冷漠旁觀、消極抵觸甚至積極抵制的作法。因此，如果只是對其滲透價值觀念或者提出道德期待，而不重視滿足其對切身利益的合理訴求，那么，這樣的教化和期待很少能夠得到預(yù)期回應(yīng)，即使開始有所回應(yīng)，也很難得以持續(xù)。

2.2.2 學(xué)校體育政策執(zhí)行中的利益分析

學(xué)校體育政策的執(zhí)行涉及多元利益主體，如地方教育行政部門、學(xué)校校長、體育教師和社會（主要是學(xué)生家長）等，各利益主體分別有著自身特定的利益訴求并影響著學(xué)校體育政策的執(zhí)行?？疾觳煌咧黧w利益訴求的分殊化狀況，澄清政策執(zhí)行中復(fù)雜的利益糾纏，對于洞見政策執(zhí)行難這一瓶頸問題大有助益。

其一，地方教育行政部門的利益邏輯。地方教育行政部門是實施學(xué)校體育改革的重要主體，在學(xué)校體育政策實踐中，其主要管理職責(zé)包括［23］：落實上級主管部門下達的各項政策；領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督和幫助本地學(xué)校貫徹落實上級部門的各項政策；與同級部門尤其是體育、財政、宣傳、規(guī)劃等相關(guān)職能部門溝通和協(xié)調(diào)，以爭取其對學(xué)校體育政策實施的理解、支持和配合。從職責(zé)立場來看，教育行政管理是一項較為特殊的職業(yè)，從業(yè)人員沒有自己特殊的利益。對于教育行政人員而言，其職業(yè)活動既不從屬于個人的自利目的，也不應(yīng)以所屬部門的群體利益為出發(fā)點，而必須堅持公共利益至上的基本原則。因此，從職責(zé)立場審視，教育行政部門應(yīng)不折不扣地執(zhí)行上級政府的政策指令，領(lǐng)導(dǎo)發(fā)動并認真督促和指導(dǎo)各級學(xué)校落實政策。但是，在政策推進的過程中，一些地方教育行政部門也往往會偏離這一原則。一個重要原因在于，在我國基礎(chǔ)教育領(lǐng)域，一個非常現(xiàn)實的問題是，從自身利益立場來看，升學(xué)率始終是關(guān)乎地方教育行政部門官員和各個學(xué)校校長職業(yè)發(fā)展的最為核心的問題之一，因而他們支持改革的一個基本前提是改革不會影響學(xué)生學(xué)習(xí)和升學(xué)率。地方教育官員們常掛嘴邊的頗為“務(wù)實”的一句話是，“別信這改革那改革，升學(xué)率上不去就不是好改革?！庇捎趯嵤W(xué)校體育政策可能會由于占用學(xué)生學(xué)習(xí)時間而影響到日常學(xué)習(xí)活動心存擔(dān)憂，所以即使他們相信政策的正確性，也不會過于剛性地強迫學(xué)校去實施。因為，教育行政部門會認為，既要學(xué)校不折不扣地執(zhí)行國家頒布的各種學(xué)校體育政策，又要他們確保在執(zhí)行政策的同時不會影響到學(xué)生的學(xué)業(yè)學(xué)習(xí)，這在當(dāng)下的環(huán)境條件下無疑是一個難以調(diào)和的矛盾，對學(xué)校提出這樣的要求也是“不近情理”的。因此，現(xiàn)實中，教育行政部門雖然會一如既往地采取各種行動向?qū)W校傳達國家關(guān)于學(xué)校體育政策實施方面的精神和要求，要求學(xué)校達到政策的底線要求，起碼不能完全無視政策之存在或者公然與上級的要求對抗，但與此同時，他們也不會給學(xué)校執(zhí)行政策施加過于剛性的強制性壓力。而學(xué)校也會對行政部門的這種心理心領(lǐng)神會，恰如一些校長所言，“政府強力推，但推到一定程度也就不推了……領(lǐng)導(dǎo)有領(lǐng)導(dǎo)的壓力……。他們也知道我們在做什么，但大家都知道，在教育領(lǐng)域，成績才是硬道理?！保?］教育行政部門的這種“無可奈何”的心態(tài)以及與學(xué)校間的這種“默契”，達成了二者在“重智輕體”問題上的“共謀”，這就在客觀上造成了學(xué)校體育政策執(zhí)行效能在實踐場域的衰減和弱化。

由此可見，部分教育行政部門把“重智輕體”現(xiàn)象的存在和學(xué)校體育政策推進艱難的現(xiàn)實看作是一個復(fù)雜的社會問題，并且編織了一套看似有理實則似是而非的“理論”?，F(xiàn)實中，這些不當(dāng)?shù)摹袄碚摗币殉闪瞬糠纸逃姓块T在強化學(xué)校體育工作方面不作為的思想根源。必須指出，應(yīng)試教育以及由此而帶來的重智輕體的教育沉疴固然有其深刻的傳統(tǒng)文化背景和錯綜復(fù)雜的社會因素的影響，但各級教育行政部門絕不可以此為借口來回避學(xué)校體育政策的推進。教育行政部門盡管對下要對學(xué)校、家長負責(zé)，對上要對政府負責(zé)，受到學(xué)校、家長和政府的多重壓力，但仍要勇于抵制來自社會上下的各種壓力和阻撓，堅持用先進的教育思想和發(fā)展理念指導(dǎo)學(xué)校體育改革的推進和學(xué)校體育政策的實施。因為，“辦人民滿意的教育”并非要一味地迎合人民，更重要地是還需要引領(lǐng)人民，這才是教育的真諦。

其二，學(xué)校的利益邏輯。中小學(xué)校是教育實踐的最基本單位，貫徹落實各級政府的教育政策，提高本校教育工作的質(zhì)量和水平，促進學(xué)生健康、快樂成長，乃是每個學(xué)校職責(zé)立場之所在。沒有學(xué)校層面的貫徹落實，政策也就無法實現(xiàn)真正意義上的落地生根。特別是各個學(xué)校的校長，他們作為學(xué)校體育政策實施的最基層的管理者，其領(lǐng)導(dǎo)角色及執(zhí)行功能發(fā)揮得如何對于政策的順利實施顯得尤為重要。在學(xué)校體育政策傳遞至學(xué)校后，校長對政策的認可和重視程度、在全校范圍內(nèi)對政策的宣傳發(fā)動以及對政策實施工作的具體部署等都是落實學(xué)校體育政策中的基礎(chǔ)性工作，其政策執(zhí)行力可謂凝聚和號召學(xué)校師生推動學(xué)校體育政策實施的重要“引擎”。

然而遺憾的是，在應(yīng)試教育的捆綁之下和種種局部、短期利益的裹挾下，不少學(xué)校并沒有認真地履行這一基本職能，而是把升學(xué)率當(dāng)作學(xué)校運行績效的重中之重的核心指標，他們置學(xué)生身心全面發(fā)展的權(quán)利和需求于腦后，心安理得地把學(xué)校體育工作放在一個可有可無的位置上，對學(xué)校體育政策的實施更是持一種輕視甚至排斥的態(tài)度。之所以如此，很大程度上是因為，在職責(zé)立場之外，學(xué)校同樣也存在自己的利益立場，在執(zhí)行與不執(zhí)行、積極執(zhí)行與消極執(zhí)行之間，學(xué)校也會有其利益的權(quán)衡。學(xué)校消極執(zhí)行或不執(zhí)行學(xué)校體育政策可能得到的收益為：學(xué)生參加體育鍛煉的時間減少，投入學(xué)習(xí)的時間相應(yīng)延長，學(xué)習(xí)成績因而提高，學(xué)校在各種考試中取得好的成績和排名，由此受到家長的肯定和社會的贊許，學(xué)校競爭力提升，校長因此而獲得榮譽、受到嘉獎等。學(xué)校積極落實政策可能得到的收益則是：受到上級主管部門的肯定和褒獎；學(xué)校充滿生機和活力；學(xué)生體質(zhì)健康狀況有所改善，學(xué)生身心得以協(xié)調(diào)發(fā)展，德、智、體全面發(fā)展的教育理念得以體現(xiàn)。顯然，前者更多地屬于“私利”，即個體利益、小群體利益和物質(zhì)利益，同時也多是眼前利益，而后者大體上都屬于“公益”，即國家利益和非物質(zhì)利益，同時也屬于長遠利益。一般來講，特定群體或者個人的價值取向和行動策略往往是基于對“當(dāng)下合理性”和現(xiàn)實利益的考量，至于所謂的“未來合理性”，通常只有那些局外人或者后來人才能切實地體會和理解。而且，如有少數(shù)人意識到了變革的這種“未來合理性”并愿意據(jù)此實施行動，則又很可能會由于冒犯了現(xiàn)有的“游戲規(guī)則”而付出很大的代價。正因為如此，學(xué)校在提升體育教育水平、落實學(xué)校體育政策這樣的有著未來合理性的“好事”的同時，還要應(yīng)對具有當(dāng)下合理性的種種“急事”（其中最為核心的無疑是學(xué)生成績和升學(xué)率），二者之間，“急事優(yōu)先”的行為原則在現(xiàn)實中支配著學(xué)校的日常教育與管理活動，而與升學(xué)率無直接關(guān)系的其他活動如學(xué)校體育政策的落實往往也就被邊緣化了。

“對個體來說是妥善的行為，有時對整個國家來說卻是愚蠢的事情?！保?0］需要看到，學(xué)校過于看重局部利益、短期利益而忽視整體利益、長遠利益，結(jié)果只會造成對學(xué)校體育政策相關(guān)協(xié)定的破壞。在急功近利的思路驅(qū)動下，學(xué)?？赡塬@得了眼前所需的某種利益，但是從長遠來看，這種選擇將導(dǎo)致學(xué)校體育改革失敗，使為了每個學(xué)生健康發(fā)展的政策目標落空，最終受到損害的只能是學(xué)生的健康成長和整個教育的良性發(fā)展。

其三，體育教師的利益邏輯。體育教師是學(xué)校體育改革的重要主體。支持和推動學(xué)校體育的改革與發(fā)展，促進學(xué)生身心的健康發(fā)展，無疑是體育教師職業(yè)立場的本真表現(xiàn)。即便在外部力量的助力下，學(xué)校體育改革表面上轟轟烈烈地展開，但如果體育教師缺席，改革將終究無法彰顯其實踐成效。然而，在學(xué)校體育改革的問題上，體育教師同樣也存在自我利益立場，即希望付出較低的成本和心血，在晉升職稱、提高薪資、獲得獎金、獲取榮譽、獲得課題立項、擁有發(fā)展機會等方面得到盡可能高的收益。如果感到新的政策不會增加甚至可能減損自己的利益，那么他們就不會積極支持并融入其中。的確，在我國不少地區(qū)的中小學(xué)校，與其他學(xué)科教師相比，體育教師在職業(yè)發(fā)展機會和物質(zhì)待遇等方面受到不公正待遇的現(xiàn)象還比較普遍地存在，同時，由于參與政策實施必然會在原有工作之外支付額外的時間和心力成本，在付出與回報不成正比的情況下，他們往往會成為政策推進的抗拒力量。當(dāng)然，他們不會與政策正面對抗，而是采取一種“假發(fā)”模式，表面上看為實施政策緊張忙碌，事實上卻在按照自己慣常的行為方式行事，“在貌似恭順服從的外表下，充滿著韌性的捍衛(wèi)和巧妙的改造，在強大的規(guī)訓(xùn)機制中營造出自我的生存空間?！保?3］無疑，這種虛假執(zhí)行對于學(xué)校體育政策的正常推進極為不利，且極易導(dǎo)致學(xué)校體育政策在落地時偏離預(yù)先設(shè)計的軌道，導(dǎo)致政策目標的偏差、扭曲甚至落空。

其四，家長的利益邏輯。學(xué)生家長對學(xué)校體育政策的實施同樣存在兩種立場。一方面，家長希望子女能夠健康、快樂地學(xué)習(xí)，成為一個體魄強健、心智全面發(fā)展的人。但另一方面，他們又害怕孩子過多參與體育活動會影響學(xué)習(xí)。如果家長感到政策實施雖能促進孩子身心健康發(fā)展，但卻有可能影響到孩子學(xué)習(xí)和升學(xué)考試的話，在狹隘的功利主義的羈絆之下，他們就定然不會支持和配合政策的推行，相反還會質(zhì)疑、指責(zé)和批評學(xué)校實施的各種政策行動。家長較普遍的觀點是，“當(dāng)前最關(guān)鍵的任務(wù)是讓學(xué)生考上學(xué)，素質(zhì)和能力可以以后再發(fā)展，考不上學(xué)談什么能力和素質(zhì)都沒有用”。因此，為了追求有限的優(yōu)質(zhì)教育資源，在“分數(shù)第一”和“當(dāng)下合理性”思想支配下，家長無可奈何地陷入了比拼考分和加分的“囚徒困境”，忽視了孩子的體育以及體質(zhì)健康，對學(xué)校體育政策實施也就自然地表現(xiàn)出了一種漠不關(guān)心的態(tài)度。

由此可見，對于學(xué)校體育政策的實施，不同層次的政策參與者通常持有兩種立場：職責(zé)立場和自我利益立場。每一個參與者具體行為的選擇，都是兩種立場博弈與權(quán)衡的產(chǎn)物。權(quán)衡的結(jié)果，往往就會像經(jīng)濟和倫理學(xué)家施蒂格勒曾說的，“當(dāng)自利與倫理價值的口頭忠誠發(fā)生沖突時，如果讓我來預(yù)測，那么，絕大多數(shù)情況下，自利理論將會獲勝。”［1］這一情形在政策實踐中也不例外。本文引用這一論調(diào)，并非要貶損政策參與者的道德水準，相反，要指明的是，只要政策參與者對于切身利益的尋求合理得當(dāng)，那就天經(jīng)地義?！暗赖码m然只是指向社會利益和整體利益的追求，但這種社會利益和整體利益如果不是虛幻的和抽象的話，那就應(yīng)該包括個人的正當(dāng)利益?！保?2］何況，排斥個人正當(dāng)利益的道德本身毫無道德可言。因此，在學(xué)校體育政策執(zhí)行中，在要求政策參與者不折不扣地落實政策的同時，也要認真考慮他們合理的利益訴求并在最大限度上予以滿足，這是政策實施得到參與者認可、接受并積極參與其中的必要前提。

不過，這里需要特別澄明的是，主張要考慮并在最大限度上滿足學(xué)校體育政策參與者合理的利益訴求，但這并不是說政策參與者就應(yīng)該把“利益”作為根本的尺度，或者對他們的利益吁求就應(yīng)該無限度地迎合遷就，相反，這恰恰是我們所不愿意看到且極力反對的。如果利益主體在政策執(zhí)行過程中過于追逐個人利益，錙銖必較，這就不在上述“合理的利益訴求”的范疇之內(nèi)了。畢竟，學(xué)校體育政策活動屬于教育活動的范疇，而教育政策實踐中的利益分配首先需要考慮并遵循的是教育活動的內(nèi)在邏輯和基本訴求，而非基于對公共政策領(lǐng)域中利益分配原則的簡單機械的演繹。在教育活動中，各主體間盡管也有著一定的利益關(guān)系，但除此之外，他們之間還存在著一種超越功利的教育關(guān)系，這是任何教育行為不可逾越的最后一道防線。因此，在教育行政管理實踐以及教育政策執(zhí)行過程中，利益相關(guān)者必須把公共利益的實現(xiàn)作為首要坐標，公共利益原則必須進入他們的主觀意識，“愛與奉獻才是教育關(guān)系的主調(diào)。”［16］學(xué)校體育作為一種培養(yǎng)人的教育活動，其最本質(zhì)的特征是促進學(xué)生身心健全發(fā)展，這一活動同樣具有非功利性和善的本質(zhì)。為此，在學(xué)校體育改革過程中，改革者要建立起一種體現(xiàn)國家意志和公共利益的“公共性框架”，對政策參與者特別是政策目標群體的個性化、選擇性的利益訴求進行適當(dāng)?shù)囊龑?dǎo)與規(guī)制，避免其隨意膨脹擴張，陷入私事化的泥沼。

2.3 制度規(guī)引：學(xué)校體育政策執(zhí)行中利益調(diào)協(xié)的首要渠道

利益總是通過制度來保障和協(xié)調(diào)的。制度是對政策執(zhí)行相關(guān)者的行為具有決定性影響的規(guī)則體系，其功能主要有兩方面：一是約束，二是激勵。制度最核心的作用就是通過調(diào)整個體行為所形成的成本——收益狀況，或者規(guī)約個體的行為選擇，或者激勵個體采取期望的行為。在缺乏制度規(guī)約與支持的情況下，任何熱誠的追求和美妙的政策設(shè)想都可能淪為孤芳自賞式的理論自慰，或者一紙漂浮于半空的具文。為了強調(diào)制度的重要性，約翰·羅爾斯甚至指出，“寧愿相信制度，也不可太相信個人的善心和道德責(zé)任?！保?6］正如學(xué)者在探討“為什么學(xué)校會對學(xué)生的發(fā)展不負責(zé)”［22］這一問題時所指出的，要使學(xué)校切實擔(dān)負起促進學(xué)生全面發(fā)展、健康成長的責(zé)任，加強校長、教師的職業(yè)道德和專業(yè)倫理的教育固然不可或缺，但同時，還須高度重視制度體系的建設(shè)與完善。只有通過相關(guān)制度的規(guī)引，有效激勵與嚴格約束相結(jié)合，使校長、教師利益的得失與其促進學(xué)生身心全面發(fā)展的作為密切聯(lián)系起來，才能真正激發(fā)他們采取正確的行動策略，同時有力規(guī)避不負責(zé)任的任由學(xué)生片面發(fā)展的教育行為。面對學(xué)校體育政策推進困難這一難題，理論工作者同樣不應(yīng)將精力過多耗費在對學(xué)校體育工作者職業(yè)道德素質(zhì)的批評指責(zé)上，而應(yīng)更多地轉(zhuǎn)移到引導(dǎo)他們接受和遵守政策的相關(guān)制度的構(gòu)建上來。

3 以促進學(xué)校體育政策執(zhí)行為指向的制度創(chuàng)新策略

從制度與具體政策的邏輯關(guān)系來看，影響政策執(zhí)行的制度因素主要有兩類：一是先于具體政策而存在的各種制度，由于政策往往是嵌入在這種制度中執(zhí)行的，因而可稱其為“背景性制度”。二是執(zhí)行本身所依靠的制度結(jié)構(gòu)，它們?yōu)檎邎?zhí)行提供必要的人力、財力、物力和權(quán)威等資源，因而可被稱為“執(zhí)行性制度”。而從制度本身存在的形式來看，政策執(zhí)行始終貫穿兩個制度維度的規(guī)范過程：一是外在的正式制度的約束和控制，二是以個體反思和所秉持的價值理念為基礎(chǔ)的非正式制度的自我規(guī)范。學(xué)校體育政策就是在正式制度與非正式制度、背景性制度與執(zhí)行性制度共同編織起的“制度網(wǎng)”中運行的，不同的制度形式對政策執(zhí)行都有著重要影響，因此，以促進學(xué)校體育政策執(zhí)行為指向的相關(guān)制度的優(yōu)化也需從這些層面綜合考量。

3.1 推進考試制度改革，為學(xué)校體育政策執(zhí)行提供支持性的背景性制度

政策與制度背景間的規(guī)則嵌入狀況，很大程度上規(guī)定著政策執(zhí)行主體與目標群體間進行調(diào)適的閾限，從而影響政策執(zhí)行的過程與結(jié)果。從現(xiàn)實上看，考試制度，尤其是高考制度無疑是學(xué)校體育政策最為顯著的背景性制度?？梢哉J為，無論學(xué)校體育發(fā)展方式如何調(diào)整，只要它游離于考試與選拔這一基本教育制度之外，旨在推動學(xué)校體育發(fā)展、促進青少年體質(zhì)健康的各種舉措，始終都難有多大的政策拓展空間。在基本規(guī)則穩(wěn)固不變的情勢下，僅在學(xué)校體育領(lǐng)域采取有限的應(yīng)對性舉措，終究是難以解決根本問題的。正因為如此，正如現(xiàn)實中我們所能感知到的情形，無論政府和教育行政部門究竟是動真格還是走過場，學(xué)校體育政策作為推動學(xué)校體育發(fā)展的重要手段，在現(xiàn)實中都很少能產(chǎn)生特別理想的預(yù)期效果。

從制度主義視角來看，只有從頂層設(shè)計角度“以法求利”地進行考試制度改革，為學(xué)校體育政策執(zhí)行提供支持性制度背景，方能從根本上破解學(xué)校體育邊緣化、政策無法有效落實的窘境。針對學(xué)校體育發(fā)展的困境，近年來學(xué)者反復(fù)呼吁，只有把體育納入升學(xué)考試的必考科目，并與其它考試科目占有相同的分數(shù)比重，才能為學(xué)校體育的健康發(fā)展營造良好的學(xué)科生態(tài)，才能真正改變重智輕體的教育沉疴，走出學(xué)校體育改革的困局。這雖屬無奈之舉，但在現(xiàn)時卻是最符實際的應(yīng)然之選。眾所周知，凡屬高考科目，因其具有的特定資源和利益分配功能，毋需教育行政部門進行過多政策規(guī)制，即可對教育工作產(chǎn)生強力的引領(lǐng)與規(guī)范作用。不難想見，如果將體育納入高考，在這種支持性制度背景中運行的學(xué)校體育政策，也必將受到制度背景所提供的規(guī)范或激勵的影響，大大改變其落后的執(zhí)行面貌。誠然，將體育納入高考也會存在一些局限性，如一些學(xué)者擔(dān)憂的“陷入應(yīng)試教育思維”，不過，考試可能帶來的這些問題是由考試這種社會現(xiàn)象本身的特性造成的，只要有考試，就難以避免會帶來一些負面影響，這是任何形態(tài)的考試都不得不面對的實際問題，但我們不能因為考試存在問題就因噎廢食而斷然否定其不可替代性，否則，就犯了“把小孩和洗澡水一起從澡盆里潑出去”的嚴重錯誤。何況，改革本來就是一項風(fēng)險與收益并存的事業(yè)，人們所希望的理性的全盤整體優(yōu)化的改革模式事實上是難以執(zhí)行的?！案母锸且粋€紛繁復(fù)雜、泥濘前行的過程。改革不是理性的目標導(dǎo)向，更多的是解決問題導(dǎo)向。漸進的試錯，不斷的嘗試和學(xué)習(xí)，最終才能走向成功?！保?8］對于體育是否應(yīng)納入高考評價體系這一問題也是如此，至少應(yīng)如一些學(xué)者所言，“在無其他良策的情況下，不妨試試看。”［7］當(dāng)然，體育高考如何進行，相關(guān)制度和方法還需審慎研究。

3.2 強化正式制度、執(zhí)行性制度的建設(shè)與創(chuàng)新，構(gòu)筑學(xué)校體育政策執(zhí)行的剛性約束籬柵

3.2.1 實施“選擇性激勵”制度，有效提升學(xué)校體育政策執(zhí)行主體的內(nèi)在動力

針對如何激活行動者內(nèi)在動力這一問題，奧爾森提出了“選擇性激勵”的概念，指出，有效的激勵應(yīng)該要有選擇性，對行動者的差異性表現(xiàn)要做到獎懲有別、賞罰分明。經(jīng)驗表明，利益與賞罰之間存在密切的內(nèi)在聯(lián)系：利益分配本質(zhì)上就是強有力的賞罰；而公正合理的賞罰則能有效保障群體和個人利益的實現(xiàn)。賞與罰互動，激勵與約束相結(jié)合，對于更好地協(xié)調(diào)政策執(zhí)行中復(fù)雜的利益關(guān)系，強化和優(yōu)化政策執(zhí)行效能，有著積極而重要的作用。為此，在學(xué)校體育政策實踐中，應(yīng)合理設(shè)計“選擇性激勵”制度，“成績突出有獎勵，工作不力必懲罰”，激發(fā)政策執(zhí)行者的內(nèi)在動力。譬如，江蘇、北京、上海等對各地市學(xué)生體質(zhì)健康水平進行排名，排名靠后的有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)要求向?。ㄊ校╅L述職，解釋落后原因；排名靠前的則在辦學(xué)評估、資金或政策上予以獎勵，如“北京市學(xué)生體質(zhì)健康水平排前6名的區(qū)、縣，可獲500萬元獎勵。”［20］同時，要建立學(xué)校內(nèi)部激勵機制，對積極參與學(xué)校體育政策的班主任、體育教師進行獎勵，以提升其執(zhí)行政策的積極性。此外，對違抗政策者、執(zhí)行不力者和敷衍塞責(zé)者也要給予可置信性威脅。譬如，教育部要求，在學(xué)校體育工作中，“對弄虛作假或工作不力的單位和個人要予以通報批評……對學(xué)生體質(zhì)健康水平連續(xù)3年下降的地區(qū)和學(xué)校，在教育評估中實行‘一票否決’?！保?9］同時，圍繞學(xué)校體育工作的開展，要建立起約談有關(guān)主管負責(zé)人的機制。人們總是趨利避害、懷賞畏罰、趨榮避辱的，一票否決、通報批評、勸誡談話等剛性的制度壓力由于關(guān)涉領(lǐng)導(dǎo)者的“面子”、“帽子”，因而會在一定程度上推動其重視學(xué)校體育工作，從而為學(xué)校體育政策實施提供強大的壓力和動力。

3.2.2 完善監(jiān)督、評估與責(zé)任追究制度，有力規(guī)避學(xué)校體育政策執(zhí)行中的離軌和失范行為

美國經(jīng)濟學(xué)家埃莉諾·奧斯特羅姆指出［11］，在任何一個社會群體當(dāng)中都不乏一些機會主義者，由于實施投機行為帶來的收益可能十分誘人，所以，包括那些本來極其守信之人有時也會將道德倫理放置一邊，采取規(guī)避或者違規(guī)行為，從而對集體行動的進程和質(zhì)量產(chǎn)生消極影響。機會主義行為的產(chǎn)生，諸多原因之中的一個不可忽視的方面就是政策控制機制的缺位。在學(xué)校體育政策執(zhí)行過程中，如果政策控制不嚴格、不到位，不僅會導(dǎo)致各種機會主義行為，還會使政策執(zhí)行如同“腳踩西瓜皮，滑到哪里是哪里”。而只有進行嚴肅、穩(wěn)定的控制措施，尤其是通過監(jiān)督與評估等，才能維持和提高政策執(zhí)行者的道德與倫理責(zé)任，有效規(guī)避政策執(zhí)行的盲目性和隨意性，促進政策的有力推進和政策目標的實現(xiàn)。

要實現(xiàn)對學(xué)校體育政策執(zhí)行的有效監(jiān)督與評估，關(guān)鍵在于建立起良性的監(jiān)督與評估機制。首先，應(yīng)建立專業(yè)的學(xué)校體育政策監(jiān)督和評估組織，形成以教育政策專業(yè)機構(gòu)和學(xué)校體育政策執(zhí)行者等兩類主體合作為主，以社會監(jiān)測（包括公眾和大眾媒體）為輔的多元監(jiān)督與評估主體，盡力保障監(jiān)督與評估工作的專業(yè)性和第三方性質(zhì)，力爭實現(xiàn)監(jiān)督與評估工作的獨立性、客觀性和權(quán)威性。第二，監(jiān)督與評估的內(nèi)容主要包括政策執(zhí)行的進度（是否根據(jù)時間節(jié)點如期推進）和政策執(zhí)行的合法性（即是否通過合法方式逐步推進，是否得到相關(guān)利益主體的認可和接受）。第三，注重提升監(jiān)督與評估工作的質(zhì)量。監(jiān)督與評估人員應(yīng)力求突破逐級向上的信息反饋模式，通過跨越式的實地調(diào)研，深入學(xué)校體育政策執(zhí)行第一線，通過經(jīng)常性的巡視、探查與匯報等方式，及時、準確發(fā)現(xiàn)問題，深入研究并督促解決問題。

由于問責(zé)的結(jié)果對責(zé)任人有著一定程度的利益關(guān)系，因此高利害的問責(zé)必然能起到威懾和防范作用，推動責(zé)任人采取相應(yīng)對策性行為。目前，我國學(xué)校體育領(lǐng)域尚缺乏一種“剛性”的責(zé)任追究制度，對政策執(zhí)行主體缺乏有效威懾，這是導(dǎo)致學(xué)校體育政策執(zhí)行弱化、變形等各種“失真”、“失范”現(xiàn)象的主要因素之一。譬如，我國青少年體質(zhì)在長達20多年的時間里持續(xù)下降，但從來就沒有哪個部門或者個人因青少年體質(zhì)下降或者有關(guān)政策執(zhí)行不力而受到過行政責(zé)任的追究。即便是有關(guān)主體在學(xué)校體育政策實施中的所作所為違背了政策要求，也通常是無人問責(zé)或者只問不責(zé)。問責(zé)的缺位，只會導(dǎo)致政策實施如同“隔空喊話”，其效能受到削減。只有明確界定責(zé)任、認真履行責(zé)任、嚴格考核責(zé)任、嚴肅追究責(zé)任，形成真問、真責(zé)的高利害問責(zé)體系，才能真正喚起執(zhí)行主體的執(zhí)行意識，促使政策執(zhí)行落到實處。

在問責(zé)對象上，要強化對地方政府的“高端問責(zé)”。在所有政策主體中，作為政策實施領(lǐng)導(dǎo)者的政府，擔(dān)負著首當(dāng)其沖的作用。各級政府部門只有堅定不移而非朝三暮四，心無旁騖而非心猿意馬，有始有終而非虎頭蛇尾，才能持續(xù)引導(dǎo)其他各政策主體投入到學(xué)校體育政策實施中。而要真正引起政府部門的“重視”，剛性的制度約束，如問責(zé)不可或缺。為此，必須明確各級政府在學(xué)校體育改革中的責(zé)任邊界與責(zé)任體系，尤其是必須列出明確的問責(zé)清單，明確政府在沒有履責(zé)或履責(zé)不充分時，應(yīng)受到什么樣的懲罰。對政府部門問責(zé)的重點應(yīng)該具體到對當(dāng)?shù)攸h政一把手和部門負責(zé)人的問責(zé)。只對抽象的地方政府進行問責(zé)，只會造成問責(zé)虛化。在問責(zé)的責(zé)任認定上，還必須把校長作為問責(zé)的主要對象。應(yīng)試教育壓力下，沒有針對校長的嚴格問責(zé)，學(xué)校體育政策就難以實現(xiàn)頂層設(shè)計與基層實踐間的良性對接。我國對校長的問責(zé)方式主要是自上而下的，由學(xué)校上級行政機構(gòu)對校長的履職情況進行檢查和評估。然而，教育行政部門與學(xué)校之間并非簡單的管理與被管理、監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系，它們存在著復(fù)雜的共生關(guān)系。作為校長的委任方，教育行政部門對學(xué)校進行的問責(zé)顯然屬于一種“同體問責(zé)”。由于客觀存在的連帶責(zé)任，上級在追責(zé)時可能會避重就輕、大事化小，從而使問責(zé)變成“高高舉起，輕輕放下”的過場式問責(zé)，表面化、象征性色彩濃郁，一問即止的多，一問到底的少。如此問責(zé)，定難對校長形成有力制約。為保證問責(zé)的公正性，發(fā)揮問責(zé)應(yīng)有的懲戒，在校長問責(zé)的方式上應(yīng)將同體問責(zé)與異體問責(zé)結(jié)合起來，既考慮上級行政部門的權(quán)威性，又充分發(fā)揮教師、家長、學(xué)生、社會組織以及輿論媒體等外部力量的作用。上級部門的審議和教師、家長、學(xué)生以及公眾的質(zhì)詢應(yīng)體現(xiàn)合適周期，多方力量在學(xué)校體育政策運行過程中隨時提請問責(zé)，從而對校長形成常態(tài)化的良性壓力，促使其自覺、持續(xù)地推動學(xué)校體育政策的實施。

3.3 加強非正式制度的改造與培育，形塑學(xué)校體育政策執(zhí)行的柔性約束防線

人的社會性屬性決定了人有維護秩序的制度需求；但同時，人的個體性屬性又決定了人也有排斥過度約束的內(nèi)在本性。因此，學(xué)校體育政策執(zhí)行除了需要通過正式制度的安排構(gòu)建起一套以外在的訓(xùn)誡和強制為主要手段的剛性約束籬柵，同時還要通過非正式制度的建設(shè)，形成一套以個體倫理責(zé)任和價值信念、文化認知為基礎(chǔ)，以內(nèi)在自我規(guī)范為特征的柔性約束防線。只有對非正式制度進行有創(chuàng)造力的構(gòu)架，形成與正式制度間相互交織、內(nèi)外耦合、剛?cè)岵恼邎?zhí)行網(wǎng)絡(luò)，才能構(gòu)成治理學(xué)校體育政策執(zhí)行困境的更為有效的解決方案。譬如，問責(zé)可謂當(dāng)前我國學(xué)校體育改革領(lǐng)域的一個關(guān)鍵詞，并被視為激勵和推動學(xué)校體育發(fā)展的關(guān)鍵機制。但是，在構(gòu)建和實施問責(zé)制度的同時，還必須高度重視政策執(zhí)行主體的責(zé)任倫理建設(shè)，形成嚴格落實政策責(zé)任的自覺心理、堅定信念和深厚文化。有了責(zé)任倫理的引導(dǎo)和責(zé)任文化的浸潤，人們才不會把問責(zé)制度看作一種外在的約束性規(guī)則，而是由衷地愿意接受問責(zé)制的約束。也只有在這個時候，問責(zé)制才能說真正有效地運行起來了。強化非正式制度，可從幾下幾方面進行考慮：

首先，要積極推動“實施素質(zhì)教育”、“增強學(xué)生體質(zhì)健康”的社會責(zé)任進程。

任何一項政策，如果得不到社會主流價值觀的認同，執(zhí)行起來必然困難重重。要培育執(zhí)行者忠實執(zhí)行學(xué)校體育政策的社會責(zé)任，需要密切結(jié)合“健康中國”和建設(shè)人力資源強國這一國家宏觀戰(zhàn)略，進一步完善素質(zhì)教育、全面發(fā)展和健康第一等現(xiàn)代教育理念和價值觀念，并通過持續(xù)不斷的理念宣傳和實踐引導(dǎo)，一步步地推動其成為社會普遍認同的主流價值觀?！爸灰邆湟欢ǖ臈l件，制度創(chuàng)新者完全可能‘制造’出一套社會規(guī)范，或者讓某套原本處于邊緣地位的價值觀變成主流價值觀?！保?］當(dāng)然，這項工作需要持續(xù)的耐心與信心，不能因為看不到立竿見影的效果就灰心失望。因為，盡管這些宣傳在不少情況下都含有儀式性的成分，但這種儀式化活動本身的作用也是不容小覷的，因為它能夠向政策對象施加一定程度的道德壓力，從而潛移默化地影響和形塑政策對象的意識與行為。這正如一些象征性的政策，雖然從表面上看僅具有某種象征性含義，而沒有什么真正的物質(zhì)性影響和特別直接的現(xiàn)實作用，不過放眼長遠，其作用和意義事實上還是很大的。

第二，要提高公眾認識水平，努力改變“體育鍛煉影響學(xué)習(xí)”的文化認知圖式。

陳舊的認知觀念是制約學(xué)校體育政策執(zhí)行的深層性、持久性障礙。針對學(xué)校體育政策的實施，政策倡導(dǎo)者往往會通過宣傳、培訓(xùn)等方式，努力地向政策實施者和目標群體傳遞一種支持性的認知框架和圖式。但從實施者角度來看，基于長期的專業(yè)實踐和社會學(xué)習(xí)，他們業(yè)已形成了一些特有的認知圖式，這些圖式會引導(dǎo)他們?nèi)绾稳タ创蛻?yīng)對各種現(xiàn)象。對于基層教育者而言，這套認知圖式突出地表現(xiàn)為一種“應(yīng)試圖式”，其核心認識則是“學(xué)習(xí)時間最大化”。在他們的觀念體系中，時間的充分利用是提高學(xué)生成績的最重要因素，在大體穩(wěn)定的總時間里，用在其他事務(wù)上的時間多了，那自然意味著用于學(xué)習(xí)的時間相應(yīng)地減少，而這是必然要影響考試成績的?；谶@套思維習(xí)慣，需要“占用”學(xué)習(xí)時間的體育活動被絕大多數(shù)人理所當(dāng)然地認為是不利于應(yīng)試的，并不可避免地影響到他們的政策實施行為。甚至于在中央七號文件的實施過程中，“有學(xué)校開家長會時，把學(xué)生一下課就往操場跑而不坐在教室學(xué)習(xí)擺在問題首位?！保?9］在一些校長看來，“我們也知道學(xué)生跑跑操、出出汗好，但不舍得那20分鐘啊?！保?0］這樣的現(xiàn)象和想法在教育現(xiàn)實中頗為普遍。不難看出，正是應(yīng)試圖式讓學(xué)校把體育鍛煉與學(xué)習(xí)活動對立了起來。因此，有效推進學(xué)校體育政策實施，必須改變利益相關(guān)者的認知圖式和思維方式，使其看到政策實施能為自己的發(fā)展帶來利益，至少不會導(dǎo)致利益減損，舍此，無論如何批判、如何倡導(dǎo)，都無法產(chǎn)生持續(xù)的、深層的作用。

縱覽半個多世紀以來的相關(guān)研究，結(jié)果均已證明，科學(xué)的、經(jīng)常性的鍛煉對于學(xué)生認知能力的發(fā)展和學(xué)業(yè)表現(xiàn)的提升具有積極的促進作用，也提出并論證了多種可能的作用機制。尤其是近十幾年來，在認知神經(jīng)科學(xué)的飛速發(fā)展及其促進下，體育鍛煉與認知能力發(fā)展之間關(guān)系的研究也越來越精細和深入，目前，國內(nèi)外絕大多數(shù)研究都指出，“科學(xué)的、經(jīng)常性的鍛煉能夠有效訓(xùn)練腦部并促進青少年認知能力的發(fā)展，這將有助于提升其學(xué)習(xí)效率和學(xué)習(xí)能力進而改善其學(xué)業(yè)表現(xiàn)”［21，32，33，34，35］，然而，整體上來看，大眾的傳統(tǒng)觀念與這樣的研究結(jié)果恰恰相反，絕大部分教育者和家長普遍認為體育鍛煉必然會負面地影響學(xué)生成績。至此，問題就進一步轉(zhuǎn)化為：相關(guān)研究成果如果影響人們的認知圖式進而影響學(xué)校體育政策實踐？可從兩個維度考慮：

一方面，研究者要切實履行自身社會使命，勇于為學(xué)校體育代言，引領(lǐng)學(xué)校體育健康發(fā)展；研究成果要有意識地指向政策實踐，促進理論與實踐的結(jié)合，提升成果的社會價值和影響力。特別是在一些基礎(chǔ)性的理論問題上，如體育鍛煉促進認知能力發(fā)展進而影響學(xué)業(yè)成績表現(xiàn)的具體作用機制、體育鍛煉與認知能力發(fā)展和學(xué)業(yè)表現(xiàn)之間的量效關(guān)系等關(guān)鍵性科學(xué)問題，研究者還需展開更加深入細致的探索，特別要通過大量的實證研究，為問題的解釋提供更為全面、準確、有力的事實和材料，為圍繞學(xué)校體育政策實施而進行的宣傳和勸說提供更有說服力的論據(jù)，從而提升政策宣傳的實效性。要知道，研究成果如果忽視了對學(xué)校體育政策的引導(dǎo)，或者不能轉(zhuǎn)化為相關(guān)政策，它對學(xué)校體育的改革與發(fā)展就無法產(chǎn)生全面深刻的影響。

另一方面，“政策創(chuàng)新者”要科學(xué)、合理地架構(gòu)問題。至少從理論上來說，通過精選一些有沖擊力的事實證據(jù)，加上藝術(shù)化的、有力度的言說，完全可以讓一部分利益相關(guān)者轉(zhuǎn)變誤識，轉(zhuǎn)而相信進行適量的體育鍛煉不僅不會對學(xué)生的學(xué)習(xí)狀態(tài)和學(xué)業(yè)成績產(chǎn)生消極影響，相反還有助于提高其認知能力和學(xué)習(xí)效率，進而有效提升其學(xué)業(yè)成績。如果越來越多的人們內(nèi)心認可“適量體育鍛煉促進學(xué)習(xí)”，有利于學(xué)校體育政策執(zhí)行的文化心理也就自然而然地形成了?？陀^地講，我們針對這一問題的宣傳與勸說歷來都不曾缺位，只不過沒有把所需要的相關(guān)“故事”說好，沒有說得有足夠的吸引力。

第三，要培育強調(diào)行動的執(zhí)行文化，提升學(xué)校體育政策執(zhí)行力。

在新制度主義的理論框架下，執(zhí)行文化是政策實踐領(lǐng)域的非正式制度之一。所謂執(zhí)行文化，是指“執(zhí)行主體圍繞執(zhí)行而形成的信念、態(tài)度、意志、行為準則和價值取向等的總和……，其核心是如何認識和對待執(zhí)行?！保?5］當(dāng)美國暢銷作品《把信送給加西亞》中的主人公羅文所代表的那種主動服從，奮不顧身，永不言敗，排除一切干擾，想盡一切辦法，以最快速度去實現(xiàn)目標的執(zhí)行文化和氛圍在政策執(zhí)行群體內(nèi)形成時，政策就容易順利實施并走向成功。美國西典軍校的校訓(xùn)“沒有任何借口”，更是對執(zhí)行文化的一種具有震撼力的詮釋。

建設(shè)“執(zhí)行文化”，關(guān)鍵是要增強責(zé)任觀念，強化執(zhí)行意識，使重視執(zhí)行、善于執(zhí)行成為政策執(zhí)行者的價值取向。教育行政部門一旦在科學(xué)論證的基礎(chǔ)上確定了學(xué)校體育政策實施的總體目標與具體方案后，就應(yīng)該在執(zhí)行上動真格，在落實上下苦功。要“以執(zhí)行為榮，以不執(zhí)行為恥；以主動執(zhí)行為榮，以被動執(zhí)行為恥；以高效執(zhí)行為榮，以低效執(zhí)行為恥；以執(zhí)行到位為榮，以執(zhí)行失誤為恥。”［17］地方教育行政部門只有把“執(zhí)行”熔鑄于自己的人格之中，并能身體力行地做好執(zhí)行的表率，才能引導(dǎo)人們同心同德地投入到學(xué)校體育政策的執(zhí)行中去。譬如，江蘇省在學(xué)生體質(zhì)健康促進工作中，既重視方案的頂層設(shè)計與完善，更注重方案的推進力度和落實程度，尤其是著力于強化政府部門的行政執(zhí)行力，從而引領(lǐng)各相關(guān)主體切實地行動起來，最終讓學(xué)生真正有量有質(zhì)地動了起來。正是在一系列創(chuàng)新舉措的推動下，江蘇省的學(xué)生體質(zhì)健康狀況得到了有效改善。在這一過程中，省教育行政領(lǐng)導(dǎo)提出并倡導(dǎo)的“體育事業(yè)是干出來的，學(xué)生體質(zhì)是煉出來的”［6］，強調(diào)行動的執(zhí)行文化和觀念逐漸強化并得到廣泛認同，這為各項學(xué)校體育政策的實施營造了良好的生態(tài)環(huán)境。

當(dāng)然，良好的政策執(zhí)行文化不會自發(fā)地產(chǎn)生，它需要政策推進者采取有效的策略培育和積淀。譬如，夯實政策執(zhí)行制度，為良性執(zhí)行文化的形成和作用的發(fā)揮提供堅實的制度保障；強化對學(xué)校體育政策執(zhí)行主體的職業(yè)道德教育，將執(zhí)行文化的內(nèi)容滲透其中，尤其是要大力宣傳責(zé)任倫理的精神內(nèi)涵，廣泛傳播責(zé)任倫理的信念，使責(zé)任倫理的精神真正入目、入腦、入心，從思想上為防止其在政策執(zhí)行過程中發(fā)生缺位或偏軌行為構(gòu)筑牢固防線；各級教育行政機構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)者要注重倡導(dǎo)、示范，樹立榜樣，等等。

4 結(jié)語

政策是由參與者所構(gòu)造和維持的，參與者接受還是反對、推動還是阻礙學(xué)校體育政策的實施，有著特定的實踐邏輯，只有充分認識和理解這一邏輯，才能為學(xué)校體育政策的良性執(zhí)行提供明確、清晰的指導(dǎo)思路。綜合前文分析可見，在學(xué)校體育政策執(zhí)行場域內(nèi)，參與者的具體行為選擇，并非源于觀念的守持，而是基于利益的權(quán)衡，而利益的協(xié)調(diào)則又離不開制度的規(guī)引。而從一個整合的視角來看，“理想的、合理的制度，應(yīng)該能夠把‘理’（觀念）和‘利’（利益）完美地統(tǒng)一起來”［27］，從而促進政策的有序推進。因此，針對學(xué)校體育政策執(zhí)行困難這一沉疴，我們需要在“觀念——利益——制度”的框架下，在繼續(xù)加強政策宣傳與教化的同時，著力于進行制度的改造與創(chuàng)新，通過工具理性與價值理性兼具的制度安排，形成更加精細化的學(xué)校體育政策推進路徑。當(dāng)然，制度體系的變革從來都不是一項簡單的事情，變革的過程總會伴隨著重重阻力和阻礙。這是因為，一方面，與制度體系的變革相伴的往往是利益關(guān)系的調(diào)整，而這往往會在相關(guān)利益群體間產(chǎn)生某種程度的矛盾和利害沖突，與此同時，對于具體的利益主體而言，還存在著新舊價值規(guī)范之間的碰撞與沖突，這無疑都增加了制度變革的復(fù)雜性和艱巨性。另一方面，不同的制度類型，包括正式制度與非正式制度、背景性制度與執(zhí)行性制度，對學(xué)校體育政策執(zhí)行的規(guī)約從來都是貫穿始終且混雜交錯的，這也在客觀上增加了制度改造與創(chuàng)新的困難程度。但是，困難不能成為不執(zhí)行的理由，因為政策執(zhí)行的過程本身就是一個克服困難的過程。況且，不論如何復(fù)雜與艱難，只要想一想中小學(xué)生的羸弱之軀和學(xué)校體育發(fā)展面臨的嚴峻問題，想一想這些中小學(xué)生將肩負起民族復(fù)興的歷史重任，我們就應(yīng)該意識到，這是必須積極去做、堅決去做的一件功德無量的事情。顯然，這不僅需要熱情和毅力，而且需要學(xué)校體育領(lǐng)域甚至教育界內(nèi)部和外部的共同努力。

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Logic Recognition and Promotion Strategies of Policy Implementation in School Physical Education——Based on a Analytical Framework of“Notions，Interests and Institutions”

PAN Ling-yun1，2，WANG Jian3，F(xiàn)AN Lian-xiang4

Difficulty of policy implementation is a characteristic feature for policy practice in school physical education,as has been seriously obstructing the achievement of policy goals and promotion of physical education reform.To resolve this dilemma,we must reveal policy subjects’behavior logic deeply,examine the fundamental cause for the dilemmas of the implementation and put forward the corresponding countermeasures.With methods of literature review,logic analysis, and in the light of integrate explanation on institutionalism,collective action theory and human rationality structure,this paper builds an exploratory framework of“notions—interests—institutions”to explain policy implementation process of school physical education.The result shows that whether the policy subjects care to obey and implement policy or not doesn’t depend on their sustaining to the notions of education,but the balance on educational interests.And the primary channel to coordinate the interests is to reform institutional arrangements.So,to optimize policy implementation process effectively,we must concentrate our efforts on institutions’reconstruction and initiation as we strengthen policy propaganda and make sure that policy subjects could get as much mileage out of their conscientious implementation.Finally,in a perspective of interests reconciling,this paper suggests that we should set up structured institution network which includes background institutions and supporting institutions,formal institutions and informal institutions through forging ahead with reform of examination system,designing and carrying out selective incentives system,establishing and perfecting supervision,assessment and accountability system, and forming soft restraint line with individual ethical duty,value belief and cultural cognition as the core,etc,so as to provide powerful system support for regulating subjects’behavior and improving the efficiency of policy implementation in school physical education.

school physical education policy；policy implementation；notions；interests；institutions

G807

：A

1000-677X（2017）03-0003-10

10.16469/j.css.201703001

2016-09-20；

：2017-02-20

國家社會科學(xué)基金重大招標課題（11&ZD150）；國家社會科學(xué)基金項目（13CTY020）；中國博士后科學(xué)基金項目（2014M550401）；江蘇省教育科學(xué)“十二五”規(guī)劃課題（T-b/2013/017）；

潘凌云，男，河南鎮(zhèn)平人，副教授，博士，研究方向為學(xué)校體育改革與發(fā)展；Tel：（0510）85910882，E-mail：ply-1976@hotmail.com；王健，男，河南南陽人，教授，博士，博士研究生導(dǎo)師，研究方向為體育理論；Tel：（027）67868363，E-mail：jwccnu1@163.com；樊蓮香，女，河南滎陽人，教授，博士，研究方向為體育教育原理；Tel：（020）87768798，E-mail：gz_flx@yahoo.com.cn。

1.江南大學(xué)體育學(xué)院，江蘇無錫214122；2.華中師范大學(xué)博士后流動站，湖北武漢430079；3.華中師范大學(xué)體育學(xué)院，湖北武漢430079；4.中山大學(xué)體育部，廣東廣州510275。

1.Jiangnan University，Wuxi 214122，China；2.Central China Normal University，Wuhan 430079，China；3.Central China Normal University，Wuhan 430079，China；4. SUN YAT-SEN University，Guangzhou 510275，China.