王瑞紅

河長制是一項可以大力推廣的制度創(chuàng)新

河長制，顧名思義，就是由河湖流域所在境內(nèi)的主要黨政領導擔任河湖管理保護的第一責任人。根據(jù)《關于全面推行河長制的意見》（以下簡稱《意見》）明確的組織形式要求，全面建立省、市、縣、鄉(xiāng)四級河長體系。各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）設立總河長，由黨委或政府主要負責同志擔任；各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）行政區(qū)域內(nèi)主要河湖設立河長，由省級負責同志擔任；各河湖所在市、縣、鄉(xiāng)均分級分段設立河長，由同級負責同志擔任。縣級及以上河長設置相應的河長制辦公室，具體組成由各地根據(jù)實際確定。

為加快落實河長制的建立，《意見》將此定位于“推進生態(tài)文明建設的重要舉措”，要求地方各級黨委和政府抓緊制定出臺工作方案，同時明確了時間表。根據(jù)《意見》，到2018年年底前將全面建立河長制。實踐證明，河長制對于我國河湖流域復雜、涉及地域廣泛的特征而言，是一項可以大力推廣的制度創(chuàng)新，畢竟，河長制讓那原本無人愿管、被肆意污染的河流，變身成有人管、管得住的環(huán)境保護重要內(nèi)容。

據(jù)了解，在之前各地的河長制實踐中，不同省份最高級別河長差異較大，有的是省委書記，有的是地級市市長。這次《意見》對此進行了明確規(guī)定。水利部有關人士介紹說，各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）要設立總河長，這個總河長由黨委或政府主要負責同志擔任。河長制是非常重要的機制創(chuàng)新，通過河長制把黨委、政府的主體責任落到實處，領導成員會自覺地把環(huán)境保護、治水任務和各自分工有機結(jié)合起來，從而形成大的工作格局。所以說，國家出臺規(guī)定推行河長制，其重要意義就是要做到每條河有人管、管得住、管得好。

實現(xiàn)四級河長制后，對各級河長的工作職責規(guī)定得十分具體。為此，《意見》明確要求，各級河長負責組織領導相應河湖的管理和保護工作，包括水資源保護、水域岸線管理、水污染防治、水環(huán)境治理等，牽頭組織對侵占河道、圍墾湖泊、超標排污、非法采砂、破壞航道、電毒炸魚等突出問題依法進行清理整治，協(xié)調(diào)解決重大問題。河長制是在黨委、政府的統(tǒng)籌和領導下搭建的一個協(xié)作平臺。實行河長制的目的是為了貫徹新發(fā)展理念，構(gòu)建一種責任明確、協(xié)調(diào)有序、嚴格監(jiān)管、保護有力的河湖管理保護機制。

關于考核問責，《意見》指出，根據(jù)不同河湖存在的主要問題，實行差異化績效評價考核，將領導干部自然資源資產(chǎn)離任審計結(jié)果及整改情況作為考核的重要參考?？h級及以上河長負責組織對相應河湖下一級河長進行考核，考核結(jié)果作為地方黨政領導干部綜合考核評價的重要依據(jù)。實行生態(tài)環(huán)境損害責任終身追究制，對造成生態(tài)環(huán)境損害的，嚴格按照有關規(guī)定追究責任。為此水利部將建立河長制的督導檢查制度，定期對各個地方河長制實施情況開展專項督導檢查。

“總河長”像抓糧食安全一樣抓水安全

有關專家表示，全面建立河長制后將建立一套工作制度，包括河長會議制度、信息共享制度、公眾參與制度。比如公眾參與制度，江西省在實施河長制的過程中，每一條河的河邊上設置一個牌子。這一條河的河長是誰，聯(lián)系電話是多少，明明白白寫在公示牌上。群眾在監(jiān)督過程中發(fā)現(xiàn)問題可以及時進行反映，處理結(jié)果也要向群眾反饋。所以說，河長制能不能取得實效，其中很關鍵的一條就是考核是不是嚴格。

基于此，今后，中國31個省級行政區(qū)黨委或政府“一把手”將有一個新頭銜：“總河長”，省級至鄉(xiāng)鎮(zhèn)級黨政首長負主要責任，像抓糧食安全一樣抓水安全。這是中央在部分省區(qū)市近十年實踐的基礎上，所實施的一項決策，要求在2018年年底前，各級黨政主要領導負責制的“河長制”將在全國推行。

以2007年太湖水危機為題材的電影《河長》，被稱為“中國首部水危機主題電影”。演員呂良偉、周顯欣、牛犇主演的這部故事片，使“河長制”為更多人所知。2007年5月，太湖藍藻大面積暴發(fā)，水源惡化，市民搶購純凈水。河道久無清淤、企業(yè)違法排污、農(nóng)業(yè)面源污染嚴重……水污染，望聞問切，赤橙黃綠，臭不可聞，是癥狀，“病因”千頭萬緒，歸根結(jié)底是權責不清晰、考核不具體、獎懲不精確。這年8月，無錫市印發(fā)了《無錫市河（湖、庫、蕩、氿）斷面水質(zhì)控制目標及考核辦法（試行）》，將河流斷面水質(zhì)檢測結(jié)果納入各市縣區(qū)黨政主要負責人政績考核內(nèi)容，各市縣區(qū)不按期報告或拒報、謊報水質(zhì)檢測結(jié)果的，按有關規(guī)定追究責任。

2008年6月，江蘇在太湖流域推廣“河長制”：每條河由省市兩級領導共同擔任“河長”。各級黨政主要負責人是河流管護第一責任人。效果立竿見影。太湖主要入湖河流之一的太滆南運河長期受污染問題困擾。江蘇省和宜興市兩級“河長”實地督查污染源、排污口，河流水質(zhì)、沿河生態(tài)得到較大恢復。2011年至2016年，79個“河長制”管理斷面水質(zhì)綜合判定達標率基本維持在70%以上。此后，北到松花江流域，南至滇池，“河長制”走向全國。北京、天津、江蘇、浙江、安徽、福建、江西、海南8省市全境推行“河長制”，16個省區(qū)市部分實行“河長制”。

從此之后，“河長制”邁出從“部門制”向“首長制”的關鍵一步。就像米袋子省長負責制、菜籃子市長負責制一樣，“河長制”可以說是“水缸子”首長負責制?！包h政同責，首長負責，像抓糧食安全一樣抓水安全，就一定能夠做到?！惫茏o機制的創(chuàng)新，最終實現(xiàn)了河暢、水清、岸綠、景美。對此有關專家指出，河流水環(huán)境好壞，表象在水里，根源在岸上。山水林田湖是一個生命共同體，治水靠一個部門單打獨斗不行，必須統(tǒng)籌上下游、左右岸系統(tǒng)治理。以前九龍治水，有矛盾的時候可能會因為溝通缺失，導致問題擱置，現(xiàn)在出現(xiàn)問題可以通過河長來協(xié)調(diào)、調(diào)度和監(jiān)督。

為保護水資源探索出一條有效途徑

有網(wǎng)民表示，河長制是我國環(huán)境保護特別是河流保護管理體制的一大創(chuàng)新，傳達了政府重視水質(zhì)、強化責任的鮮明態(tài)度，滿足了公眾對改善河湖質(zhì)量的期盼。但在落實過程中，必須強化問責力度，引入公眾監(jiān)督機制，避免河長制在實施過程中走形式走過場。近幾十年來，中國河湖水體的狀況不斷惡化，已經(jīng)嚴重威脅到環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展?！芭Ｄ毯印薄搬u油河”“油畫河”成了眾多河湖的代名詞。尤其是“讓環(huán)保局長下河游泳”的呼聲，反映了公眾對水污染的擔憂和期望水環(huán)境改善的急迫心情。

可以說，河長制告別了昔日的“九龍治水”亂象，迎來了建設、水利、交通、環(huán)保等多個部門齊抓共管的“九九歸一”?！熬琵堉嗡睂е聶嘭煵磺澹馊嗽嵅?。河長制的出現(xiàn)，強化了責任主體，抓住了管理、責任、治污的源頭，為保護水資源探索出了一條有效的途徑。我國《環(huán)境保護法》明確規(guī)定：“地方各級人民政府，應當對本轄區(qū)的環(huán)境質(zhì)量負責，采取措施改善環(huán)境質(zhì)量?！辈贿^從具體實踐來看，許多地方政府執(zhí)行環(huán)保法律法規(guī)打了折扣。全面推行河長制，將河流的污染治理與地方黨政干部的政績考核聯(lián)系在一起，表明環(huán)保問責不再是喊口號。

在縱向上，省級主要領導、市委書記、市長、區(qū)委書記、區(qū)長、鎮(zhèn)委書記、鎮(zhèn)長、村支部書記、村委會主任，各級“河長”形成治水“首長責任鏈”；在橫向上，發(fā)展改革、財稅、水利、國土、農(nóng)業(yè)、交通、環(huán)保、經(jīng)貿(mào)、住建、工商、公安乃至監(jiān)察組織人事部門各有分工、各具使命。限制向河湖排污、防治水體污染，嚴禁侵占河岸、亂采亂挖，河長制不僅負責河流“水質(zhì)達標”，更要管好整個河流水資源、水環(huán)境、水生態(tài)。

人們常說：“水無常勢。”水流動不居，無法按行政區(qū)劃切割?！昂娱L制”另一個特征就是上下游、左右岸“共治”。例如，天津市作為重要入?？冢恿魉当姸?，長期以來河道管理責任不清、職責不明，加上近年來水少、水臟、水流不暢、水污染現(xiàn)象逐漸增加。為徹底解決問題，天津市實行區(qū)、鎮(zhèn)、村三級河長制，明確要求每一級河長都由行政主管領導來當。過去的階段式治理，變成了常規(guī)的行政行為。

為推動“河長”主動去管，天津制定了考核辦法及細則；對河道截污治污、水質(zhì)和水面環(huán)境、堤岸綠化、長效管理機制四方面進行考核，按照“月考”成績由市水務局進行排名，不僅要定期向媒體“曬成績單”，還“以獎代補”，按成績分檔給予補貼。推行“河長制”3年來，有效遏制亂占亂建、亂圍亂堵、亂采亂挖、亂倒亂排等現(xiàn)象，天津市水質(zhì)異常河道從211公里下降到34公里，環(huán)境衛(wèi)生不達標河道從53公里變?yōu)槿窟_標，綜合考評優(yōu)秀河道從620公里提高到2274公里，很多河流逐步實現(xiàn)河暢、水清、岸綠、景美。

億萬河長在治水中全力共建生態(tài)文明

在近幾年的試點中，由于實行“河長制”取得了明顯效果，有人形象地說：“河長制”就是“請領導下河游泳”的邀請對象。其實真正的變化和長久影響，比“請更高級領導下河”深刻、深遠得多。更為重要的是，因為從“河長制”到“河長治”靠的是全社會參與，億萬河長在民間治水，全力共建生態(tài)文明，所取得的治水效果十分顯著。

例如江蘇省常州市武進區(qū)，在漕橋河試點中聘任的“民間河長”村民郭銀生、楊錫良，已對漕橋河及其周邊河道履責近半年。為保證民間河長開展工作，武進區(qū)建立了相關機制，把官方河長與民間河長工作銜接起來：民間河長上報問題或意見建議，官方河長要及時交辦、督促責任單位回應；邀請民間河長參加治理太湖工作會議、規(guī)劃方案編制會等。河清，關鍵之一在岸凈，在生活垃圾治理?；鶎尤罕娛窃搭^治理、垃圾分類的主力軍。廣大農(nóng)村婦女，堪稱千萬個“河長嫂”。像目前的浙江衢州市，已經(jīng)累計開展垃圾分類村級專題培訓2841次，發(fā)放宣傳用品16800冊（套），16670名巾幗志愿者為43萬家庭主婦入戶指導分類實踐。

又如，李學英是天津市的一位普通市民，但她打一個電話就可能對河長們造成壓力。3年前，李學英在當?shù)孛襟w上看到天津正在推行河長制并且招聘義務監(jiān)督員。她便報了名。“我很欣慰，我提出的問題有人管?！崩顚W英說，“有一次我反映了一處排污口，政府很快就把它堵上了。”目前，天津有這樣的義務監(jiān)督員407位，他們是社會監(jiān)督的重要力量。而社會監(jiān)督最終占到河長考核的10%。

以前沒人管，大家你扔我也扔?，F(xiàn)在鎮(zhèn)長、村主任沒事就會來走走，保潔員每天下河打撈垃圾，大家也不好意思再亂扔亂排了。“河長制”在一些地方試點推行后，不僅使河流回到最初的模樣，還影響到所有臨河而居的百姓人家。農(nóng)村居民不僅開始約束自己和家人行為，碰到陌生人向河道扔垃圾也會主動制止。由此可見，黨政首長領銜的“河長制”，正在與成千上萬“民間河長”形成自上而下、自下而上互推互促的全民管水治水格局，社會公眾的力量，使被污染的江河湖水變得清澈起來。

總之，相比部分省區(qū)市的實踐，上升到國家戰(zhàn)略的“河長制”，不僅亮點紛呈，環(huán)環(huán)緊扣，而且更加科學、權威，既表明了黨和國家重視環(huán)保、強化責任的鮮明態(tài)度，也是落實綠色發(fā)展理念、推進生態(tài)文明建設的內(nèi)在要求，是解決我國復雜水問題、維護河湖健康生命的有效舉措，是完善水治理體系、保障國家水安全的制度創(chuàng)新。

更為重要的是，這種倒逼機制能有效統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各部門力量，運用法律、經(jīng)濟、技術等手段保護環(huán)境，對于涉及領域眾多的環(huán)境問題尤其是水環(huán)境問題，提供了新的、科學的審視，有利于最大程度整合各級黨委政府的執(zhí)行力，彌補早先“多頭治水”的不足，真正形成全社會治水的良好氛圍。