劉昊暘
(福建師范大學公共管理學院)
扶貧濟困向來是所有國家發(fā)展的主題之一,關(guān)乎國計民生。2013年黨的十三大會議以來,精準扶貧這一全新理念被廣泛深入的傳播和學習,如何改變之前大水漫灌、一刀切等區(qū)域性扶貧問題,順利完成我黨承諾2020年全面小康的宏偉目標成為各地都在討論的熱點話題。目前在黨和政府的領(lǐng)導下各地精準扶貧工作取得了顯著的成效,然而同樣也存在一些問題,本文將從目標識別、組織建設、社會參與、重點幫扶、產(chǎn)業(yè)聯(lián)動、監(jiān)管協(xié)作等方面進行管理學探討,以期為精準扶貧的建設工作做出完善性的貢獻。
精準識別完善社會參與路徑選擇
我國自20世紀7-年代末開始提出扶貧開發(fā)至今的將近四十年中,各項政策始終隨著國情各階段的發(fā)展變化而不斷自我更新和完善。隨著我國市場經(jīng)濟不斷發(fā)展變化,市場機制、經(jīng)濟水平對于分配格局的影響使得初次及二次分配的公平度不斷降低,出現(xiàn)了“富人越富,窮人越窮”的局面,因而大面積的“輸血式扶貧”和“撒胡椒面式扶貧”所起成效日漸微弱甚至部分情況下做無用功,對于我國2020年實現(xiàn)全面小康的目標,目前更需要一個更加符合實際、更加具體完善的扶貧理念。對于貧困的治理要更加有針對性和個體性,因此,“精準扶貧”這一概念應運而生。這一概念及相關(guān)政策和理論的拓展針對的便是當前我國扶貧工作所亟待解決的問題。
一、我國目前的扶貧成就
我國從扶貧脫貧政策的提出至今,對于農(nóng)村的扶貧工作依然是以“輸血式”、“撒胡椒面式”為主的范圍性瞄準,缺乏更為精準的小范圍及個體識別方式。但這種現(xiàn)象也是受到一定歷史條件的影響和制約的,包括改革開放時間較短、當前我國的政策法規(guī)還不十分完善、區(qū)域性扶貧的側(cè)重點在于設施建設和改善生產(chǎn)生活條件,而不是在貧困人口溫飽的基礎(chǔ)上尋求更高的受益及縮小城鄉(xiāng)差距等。
從1986年開始我國展開了大規(guī)模的有針對性有組織有計劃的扶貧工作,主要對象變?yōu)榻?jīng)國家或省級認定的貧困縣,2001年,我國頒布實施了《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2001—2010年)》,自此開始我國的扶貧戰(zhàn)略和重點對象進行了大范圍的調(diào)配整頓,扶貧瞄準的基本單位進一步細化為全國150000多貧困村,2011年,國家頒布實施了《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2011-2020年)》,并確定了14個特級貧困區(qū)。由此可以看出,改革開放至今我國的農(nóng)村扶貧以貧困地區(qū)的區(qū)域開發(fā)為主,這樣的政策方式也具有其合理性,因為我國大部分的貧困村都具有資源貧瘠、環(huán)境持續(xù)惡化、與經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)相隔較遠等特點。經(jīng)過我國多年大規(guī)模減貧的不斷努力,按世界銀行1天1美元的貧困標準估計,中國30年間減少了6億多貧困人口。中國的大規(guī)模減貧對聯(lián)合國千年發(fā)展目標的實現(xiàn)具有決定性的作用,1981- 2008年全球的貧困人口從15億減少到8.05億,中國貢獻了全球減貧的90%。
二、扶貧過程中凸顯的問題和不足
(一)對貧困女性弱勢群體缺少特殊的扶貧關(guān)注
自古以來世界幾乎都處于男權(quán)之上的社會形態(tài)治下,女性鮮有自己個人的權(quán)利,這點從我國的封建社會傳統(tǒng)中得到了大量體現(xiàn),這種強制力漸漸演化為社會制度和所謂的倫理綱常,“很多女性的合法權(quán)利被人為地剝奪,結(jié)果在歷史的積累中形成弱勢群體”并喪失其社會獨立性。新中國成立后至今我國出臺了《中華人民共和國勞動法》 、《中華人民共和國婦女權(quán)益保障法》等一系列法律保障女性的合法權(quán)益,女性的合法權(quán)益和社會福利得到了有效保障,但是也應該清醒的認識到目前我國對女性的保護仍然存在一些不足,責任主體(政府有關(guān)職能部門及社會福利團體)推動社會總體化的程度不高,福利籌款的渠道過少,據(jù)統(tǒng)計,截至2015年全國的婦女社會福利平均85%的各類資金款項由政府財政部門負責下發(fā);服務對象(應是全體女性)涵蓋不足;服務方式提供單一;福利提供的波動性大。
(二)扶貧理念具仍有一定的局限性
盡管精準扶貧相較于以往的區(qū)域性扶貧有了極大的戰(zhàn)略結(jié)構(gòu)調(diào)整,但受以往長期固定模式的限制,一些策略局限性問題并沒有完全根除:偏遠地區(qū)自然因素制約;扶貧的“特殊性”不凸顯,部分地區(qū)仍然主要以單純下?lián)苜Y金為主要扶貧套路,“輸血式”“大水漫灌式”現(xiàn)象時有發(fā)生;因災因病致貧返貧現(xiàn)象突出,貧困或剛剛脫離貧困人口的收入只能勉強維持生計,且謀生手段單一,地方財政入不敷出,一旦出現(xiàn)重大災害或疾病等不可抗因素便極易返貧,救助工作又不得不從送錢送糧的“輸血式”原始扶貧模式開始。
(三)扶貧中的監(jiān)管協(xié)作機制尚不完善
目前仍有個別部門對扶貧重視度不到位,認為扶貧只是扶貧辦負責的事情,“各掃門前雪”現(xiàn)象時有發(fā)生,且部門之間權(quán)責界限并不十分清晰,導致政策方針下達或成效及問題反饋時出現(xiàn),同時對于扶貧資金管理方面,分配和使用的透明度不夠,存在暗賬,缺乏專賬核算管理,資金監(jiān)督管理仍然僅僅由政府負責,缺乏社會聯(lián)帶組織參與。
三、精準“狙擊”扶貧問題
(一)對貧困女性的特殊幫扶
貧困女性就業(yè)難的問題極大的限制了貧困女性脫貧的速度的信心,由于長久以來男女不平等觀念的束縛,女性在就業(yè)全程中都會遇到來自各方面比男性多得多的阻礙,各級政府要進一步出臺或完善相關(guān)就業(yè)法律制度,增強對貧困婦女的就業(yè)協(xié)助、社會福利、技能培訓等,加大弘揚男女平等的觀念。
1.解決貧困女性就業(yè)難
通過經(jīng)濟,法律、行政等手段加強對用人單位男女平等就業(yè)的思想指導,對于吸納貧困女工較多或達到一定比例的用人單位進行相關(guān)的財政稅款減免及其他政策性獎勵,出臺法規(guī)政策對下崗或失業(yè)婦女進行補助;對一些用人單位中設置的性別門檻勒令限期取消,建立和完善女性就業(yè)歧視的申訴通道、申訴機制。在各級政府內(nèi)部設立專門的女工權(quán)益部門,并直接與當?shù)貗D婦聯(lián)和單位中的女工組織掛鉤,形成聯(lián)動。
2.強化貧困地區(qū)女性的在學教育和成人培訓
地方政府對于特別貧困的家庭可以根據(jù)當?shù)貙嶋H財政情況,以錢或等價生產(chǎn)生活必需品的形式適當增加在學貧困女性的學習補貼;設立分門別類的免費成人培訓教育機構(gòu),鼓勵貧困女性尤其是閑置家中無經(jīng)濟來源的女性積極參加,通過開展對貧困女性進行基礎(chǔ)性文化課教育,可以提高其文化水平和認知能力,摒除貧困女性可能出現(xiàn)的自卑心理、畏難心理、依賴心理,讓女性認識到自身具備一系列遠優(yōu)于男性的優(yōu)勢,同時降低政府及社會組織對貧困女性的扶貧救助難度,幫助貧困女性更好的理解政府的各項政策對其群體的權(quán)益關(guān)系。
3.增強貧困女性的社會福利
例如在醫(yī)療方面,所有經(jīng)政府認定的貧困戶女性可以優(yōu)先享受醫(yī)院掛號、診治、取藥等流程;在生活方面,設立專項后備保險資金,對貧困婦女及其家庭生活中出現(xiàn)的突發(fā)情況進行機動性救助,對于年老貧困女性要組織義工定期進行志愿服務;在生育方面,盡量延長孕婦的產(chǎn)假時間,孕婦產(chǎn)前可派護工或發(fā)動鄰里之間輪流照看貧困孕婦;提供產(chǎn)前咨詢、護理服務,孕婦產(chǎn)后提供相應的親子共同護理項目,免費提供必要的護嬰服務和必需品,幫助產(chǎn)婦進行必要的產(chǎn)后恢復。
(二)打破傳統(tǒng)扶貧思維局限
明確扶貧內(nèi)涵的廣泛性和多元性。打破長期以來輸血式扶貧,從授人以魚轉(zhuǎn)向授人以漁,就要求所有人認識到扶貧不單單是只在經(jīng)濟上進行援助的給錢給物,更是關(guān)系到鋪平國計民生發(fā)展道路的問題,又是如何調(diào)動社會各界廣泛參與的問題。要把思路打開,通過上下級政府協(xié)助,積極吸納社會各界進行參與式扶貧,集多方力量聚焦一點,實現(xiàn)政府組織、社會組織、人民參與“三駕馬車”齊頭并進;貧困地區(qū)要切實依托自身地緣資源優(yōu)勢,深入農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整,大力發(fā)展特色產(chǎn)業(yè),對于貧困地區(qū)的龍頭企業(yè)、旅游項目基地、特色產(chǎn)業(yè)基地、農(nóng)業(yè)工業(yè)個體大戶等進行扶貧政策方面的大力扶持;同時可以發(fā)揮自己的旅游資源稟賦進行特色旅游產(chǎn)業(yè)開發(fā),實現(xiàn)多腿走路,多渠道致富增收。
提高貧困戶的抗貧力。打鐵還需自身硬,從貧困戶自身問題上作出扶貧改變才是最切實有效的辦法,一是幫助貧困戶轉(zhuǎn)變思想觀念,鼓勵貧困戶摒除“等、靠、要”這類不勞而獲的錯誤觀念,讓他們認識到一切致富都要靠自己親手創(chuàng)造,二是提高貧困戶所學技術(shù)的先進程度,推動不同層次的農(nóng)民勞動技能的提升,各村成立學習小組,各鄉(xiāng)鎮(zhèn)成立農(nóng)業(yè)科技培訓學校,定期組織各小組進行集中培訓,讓小組成員對現(xiàn)代化設備進行專門技術(shù)輔導和實際操作訓練,促進貧困地區(qū)農(nóng)業(yè)發(fā)展水平和脫貧能力的良性平穩(wěn)上升。
(三)強化扶貧協(xié)作與監(jiān)管機制
1.整合創(chuàng)新扶貧協(xié)作機制
加強政府組織內(nèi)部垂直協(xié)作與部門橫向協(xié)作,采取正式溝通和非正式溝通兩種形式并行多維度的信息傳遞和收集,做好上下行溝通、平行溝通、斜向溝通,確保上級組織布置的方針政策可以明晰傳遞、完整實施,對于既無隸屬關(guān)系又不同級別的部門也要增進了解,相互借鑒好的管理措施和經(jīng)驗,通過一種橫向的日常性及定期性結(jié)合的溝通,能縮短協(xié)調(diào)“軸距”,此外還要設立跨多個部門的外部性協(xié)調(diào)機構(gòu),這樣的機構(gòu)既獨立于合作部門之外又隸屬于政府組織關(guān)系之內(nèi),且其組織等級要高于合作部門(確保協(xié)調(diào)措施得以貫徹),以組織內(nèi)部第三方的身份進行協(xié)調(diào)。
密切政府組織外部協(xié)作,一方面是政府組織與企業(yè)尤其是民營企業(yè)的合作,政府應該將更多的權(quán)力下放,采取部分公共服務外包模式等給予民營企業(yè)更多的自治權(quán),充分意識到民營經(jīng)濟在經(jīng)濟發(fā)展中的重要地位,與之建立友善的良性伙伴關(guān)系。另一方面由于非營利組織以其組織靈活、責任明晰等特點占據(jù)了公共服務中不可替代的作用,因此政府組織應與非營利組織繼續(xù)保持緊密且互通有無的合作。
強化政府組織的內(nèi)外部控制,加強立法監(jiān)督,司法監(jiān)督,政治監(jiān)督會輿論監(jiān)督和公民監(jiān)督,對于各類違法違規(guī)被送交處理的案件堅決秉公執(zhí)法;政府組織的構(gòu)成龐大,對政府的內(nèi)部監(jiān)督要從多個維度進行,包括按照層級排列上下級之間的縱向監(jiān)督、同級別部門互相之間的橫向監(jiān)督,并且在組織內(nèi)部實行行政監(jiān)察與審計監(jiān)督相分離,組建內(nèi)部效能監(jiān)察部門或巡視小組,不定期的抽查政策實施成果。
2.進一步豐富各類扶貧監(jiān)管模式
引入非政府組織監(jiān)管,非政府組織在社會中可扮演公共管理及服務提供和實施的監(jiān)督者,構(gòu)筑陽光政治和良風政治的搭建者等多種角色,因而可以在農(nóng)業(yè)、工業(yè)、科技、教育、醫(yī)療、保險使其成等多個領(lǐng)域各自結(jié)成相關(guān)領(lǐng)域的監(jiān)督機構(gòu),該機構(gòu)獨立于政府的監(jiān)督部門之外,又同時屬于整個扶貧監(jiān)管大框架下的一份子,政府部門的巡視小組成員中要增派若干名非營利組織監(jiān)督機構(gòu)成員,并且直接向上級檢查機構(gòu)報告巡查情況,為扶貧項目和資金監(jiān)管的完全機動化力量,可以有效防止政府自身監(jiān)管體制的不足,增強社會監(jiān)管的影響力。
發(fā)揮電子政務監(jiān)督和管理作用,接受社會各界的廣泛監(jiān)督,使民眾和各監(jiān)督主體能更為直觀的對政府組織的各項程序進行了解,豐富了政府與民眾的交流方式,減少公共資源的浪費,
推廣扶貧績效考評機制,例如促進個人發(fā)展策略與組織整體發(fā)展策略相結(jié)合,推進組織戰(zhàn)略實施進度,對于組織成員的人事調(diào)動及任免樹立衡量標桿,激勵組織成員進行自我發(fā)展和完善??荚u體系中各項指標的制定都要以扶貧工作為根本出發(fā)點,并且要結(jié)合當?shù)胤鲐氶_發(fā)的具體情況因時因地制宜,設立不同的評價標準和方式,尤其是在對貧困地區(qū)的考評過程中要主動避免“一刀切”帶來的評價偏差,圍繞S.M.A.R.T.以及可辨性、廣泛性、可靠性、易接納性與文書性等原則,并綜合考慮貧困地區(qū)實際的經(jīng)濟、環(huán)境、人文貧困,在評價過程中要組建多維度考評小組共同進行,內(nèi)容包括縱向(上下級之間)評價、橫向(同級別之間)評價、斜向(第三方機構(gòu))評價、群體(扶貧政策受眾面)評價,最后,對于績效優(yōu)秀或有突出表現(xiàn)的,要給予適當額度的獎勵,對于優(yōu)秀的社會組織群體要給予更多的優(yōu)惠性政策,帶動他們更積極主動的投身扶貧項目中來,對于優(yōu)秀的個人要在其各類評優(yōu)評先、就業(yè)錄用等中予以優(yōu)先考慮,對于績效不夠的組織及個人要進行勸勉談話或批評教育,對于不作為和存在違法違紀行為的要堅決予以撤銷職務并移送司法部門。
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