李鐵男, 董 鶴,徐柳娟
(黑龍江省水利科學(xué)研究院, 哈爾濱 150008)
我國《水法》規(guī)定“水資源屬于國家所有”,“直接從江河、湖泊或者地下取用水資源的單位和個人,應(yīng)當(dāng)按照國家取水許可制度和水資源有償使用制度的規(guī)定,向水行政主管部門或者流域管理機構(gòu)申請領(lǐng)取取水許可證,并繳納水資源費,取得取水權(quán)”。水權(quán)是建立在水資源公有的基礎(chǔ)上的一種使用獲益權(quán)[1]。我國水權(quán)確權(quán)工作具有明顯的區(qū)域性,針對黑龍江省實際情況,慶安縣水權(quán)確權(quán)工作現(xiàn)存的問題主要有:①農(nóng)業(yè)水價形成機制不合理。②水管單位體制改革運作難度大。③農(nóng)民用水者協(xié)會舉步維艱。針對慶安縣現(xiàn)狀問題,本文展開研究分別對慶安縣各業(yè)用水進行確權(quán)。
慶安縣位于黑龍江省中部。政區(qū)東西最大距離122.25 km,境內(nèi)總面積5 469 km2,慶安縣地形呈南北長,東西短、恰似一只振翅欲飛的彩蝶。慶安縣屬于寒溫帶半干旱半濕潤的大陸性季風(fēng)氣候,具有明顯的季節(jié)氣候特征。春季干燥少雨多大風(fēng),冷暖多變;夏季高溫多雨,秋季降溫快,易早霜,冬季寒冷。慶安縣以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主,工副業(yè)生產(chǎn)為輔,工業(yè)以藥、酒、米、木、建材為主,畜牧業(yè)以養(yǎng)牛、豬、羊、鹿等為主。全縣共有7處有壩引水自流灌區(qū),灌溉面積大,水庫工程容量小、數(shù)量多。為適應(yīng)我國農(nóng)村水利建設(shè)的新形勢,慶安縣組建了基層水利服務(wù)機構(gòu)和農(nóng)民用水合作組織,在水資源管理和水利工程運行中發(fā)揮了積極作用。
水資源具有重要的生態(tài)功能和資源功能。本文水權(quán)確權(quán)工作的主要目的是確定慶安縣縣域水資源的空間范圍,分清水資源所有權(quán)、使用權(quán)及確權(quán)水量,明晰水權(quán)的歸屬關(guān)系和權(quán)利義務(wù)。水資源對區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護具有不可替代的作用。目前,慶安縣水資源開發(fā)利用方式總體上仍然偏于粗放,用水效率不高,用水浪費嚴重;市場配置資源的機制還不完善,政府市場兩手發(fā)力的水治理體制機制還不夠健全,與治理體系現(xiàn)代化的要求還有較大差距。水權(quán)不清、權(quán)責(zé)不明、監(jiān)管薄弱是造成上述問題的重要原因之一。開展水權(quán)確權(quán),是健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度的必然要求,對轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、倒逼產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、建立健全水市場、節(jié)約集約利用資源、保護水生態(tài)空間具有重要促進作用,對完善現(xiàn)代水治理體系具有重要意義。
本文結(jié)合慶安縣水權(quán)試點具體情況,分析縣域內(nèi)淺層地下水、當(dāng)?shù)氐乇硭⒂蛲庹{(diào)水等各種水源情況[2],以慶安縣“三條紅線”用水總量控制目標(biāo)為限定條件。通過收集整理縣域內(nèi)社會經(jīng)濟、水文水資源、供水與用水現(xiàn)狀等詳細資料,建立水權(quán)確權(quán)工作數(shù)據(jù)庫,確定縣域內(nèi)可分配水總量,包括地表水和淺層地下水。地下水取水量核定到機井口,地表水取水量核定到揚水點??h域內(nèi)可分配水量不得高于慶安縣“三條紅線”用水總量控制目標(biāo)。通過資料收集和數(shù)據(jù)分析,慶安縣可用水總量為54 151 萬m3,其中地表水可用水總量為34 660.2 萬m3,地下水可用水總量為19 490.8 萬m3。
慶安縣水權(quán)確權(quán)工作堅持由簡至繁、先易后難、分類指導(dǎo)、分步實施的原則,從實際出發(fā),對各行業(yè)用水中可確權(quán)的部分優(yōu)先進行確權(quán),目前無法實現(xiàn)確權(quán)的部分打捆進行水權(quán)的核算和分配。本文針對慶安縣生活用水、生態(tài)用水、非農(nóng)生產(chǎn)用水、預(yù)留水量和農(nóng)業(yè)用水進行初始水權(quán)分配,并對生活、非農(nóng)生產(chǎn)和農(nóng)業(yè)用水開展水權(quán)確權(quán)工作。
生活水權(quán)確權(quán)充分考慮現(xiàn)狀年慶安縣城鎮(zhèn)居民人口和農(nóng)村居民人口[3],縣域內(nèi)人口變化以及社會經(jīng)濟和城鎮(zhèn)化發(fā)展情況,結(jié)合慶安縣城鎮(zhèn)供水廠和農(nóng)村供水工程的供水現(xiàn)狀,依據(jù)《黑龍江省地方標(biāo)準(zhǔn)用水定額》對慶安縣城鎮(zhèn)居民生活水權(quán)和農(nóng)村居民生活水權(quán)進行確權(quán)。生活用水水權(quán)應(yīng)優(yōu)先分配并且完全保證。
4.1.1 城鎮(zhèn)居民生活水權(quán)確權(quán)方案
根據(jù)慶安縣城鎮(zhèn)居民生活用水初始水權(quán)分配情況,綜合考慮城鎮(zhèn)居民生活水權(quán)的確權(quán)條件、確權(quán)單位和可確權(quán)水量,對慶安縣供水廠進行水權(quán)確權(quán)。計算公式如式(1):
(1)
式中:W生活c為慶安縣城鎮(zhèn)居民生活確權(quán)水量;Pi為第i個供水廠的城鎮(zhèn)居民用水人口;Q城鎮(zhèn)為慶安縣城鎮(zhèn)居民生活用水定額。慶安縣城鎮(zhèn)居民生活用水初始水權(quán)分配情況詳見表1。
表1 慶安縣城鎮(zhèn)居民生活用水初始水權(quán)分配情況表
根據(jù)慶安縣城鎮(zhèn)居民生活用水初始水權(quán)分配情況,慶安縣可確權(quán)的城鎮(zhèn)生活供水廠1個,用水人口6.373 8 萬人,確權(quán)水量314.07 萬m3,供水水源為地下水。城鎮(zhèn)居民生活水權(quán)確權(quán)到城鎮(zhèn)供水廠。
4.1.2 農(nóng)村居民生活水權(quán)確權(quán)方案
慶安縣農(nóng)村供水工程共涉及全市13個鄉(xiāng)鎮(zhèn),本文確定的可確權(quán)農(nóng)村居民用水人口29.063 4 萬人,待確權(quán)農(nóng)村居民用水人口1.562 8 萬人。根據(jù)慶安縣農(nóng)村居民生活用水初始水權(quán)分配情況,綜合考慮農(nóng)村居民生活水權(quán)的確權(quán)條件、確權(quán)對象和可確權(quán)水量,對慶安縣農(nóng)村供水工程進行水權(quán)確權(quán)。計算公式如式(2):
(2)
式中:W生活n為慶安縣農(nóng)村居民生活確權(quán)水量;Pi為第i個農(nóng)村供水工程的供水人口;Q農(nóng)村為慶安縣農(nóng)村居民生活用水定額。慶安縣農(nóng)村居民生活用水初始水權(quán)分配情況詳見表2。
表2 慶安縣農(nóng)村居民生活用水初始水權(quán)分配情況表
根據(jù)慶安縣農(nóng)村居民生活用水初始水權(quán)分配情況,慶安縣農(nóng)村人口30.626 2 萬人,農(nóng)村居民生活水權(quán)確權(quán)水量670.71 萬m3,供水水源為地下水??纱_權(quán)的農(nóng)村供水工程101處,供水人口29.063 4 萬人,確權(quán)水量636.49 萬m3;待確權(quán)的農(nóng)村生活用水人口1.562 8 萬人,確權(quán)水量34.23 萬m3。農(nóng)村居民生活用水確權(quán)到農(nóng)村供水工程。
生態(tài)環(huán)境用水是維護生態(tài)平衡、支持人類自身及其經(jīng)濟社會發(fā)展必不可少的要素。生態(tài)用水包括城鎮(zhèn)河湖生態(tài)用水、市政綠化用水、環(huán)境衛(wèi)生用水等。慶安縣生態(tài)用水主要為城區(qū)綠化用水。河湖生態(tài)用水主要依靠天然降水補給。根據(jù)生態(tài)用水的性質(zhì)和重要程度,本文只對生態(tài)用水進行分配,但不參與水權(quán)確權(quán)。生態(tài)水權(quán)確權(quán)計算公式如式(3):
(3)
式中:W生態(tài)為慶安縣生態(tài)水權(quán)分配水量;Si為第i個生態(tài)用水管理單位管理的綠化面積;Qs為慶安縣園林綠化用水定額;t為慶安縣現(xiàn)狀年城區(qū)綠化用水時間。慶安縣生態(tài)用水初始水權(quán)分配情況詳見表3。
表3 慶安縣生態(tài)用水初始水權(quán)分配情況表
根據(jù)慶安縣生態(tài)用水初始水權(quán)分配情況,慶安縣生態(tài)用水分配水量22.46 萬m3,其中慶安縣城區(qū)綠化面積6 萬m2,分配水量21.6 萬m3;環(huán)境衛(wèi)生清潔面積10 萬m2,分配水量0.86 萬m3。
慶安縣共有非農(nóng)生產(chǎn)企業(yè)單位9個,均具有取水許可證。慶安縣非農(nóng)生產(chǎn)用水初始水權(quán)分配情況詳見表4。
表4 慶安縣非農(nóng)生產(chǎn)用水初始水權(quán)分配情況表
根據(jù)慶安縣非農(nóng)生產(chǎn)用水初始水權(quán)分配情況,本文非農(nóng)生產(chǎn)確權(quán)水量122.86 萬m3,供水水源為地下水。慶安縣具有取水許可證的企業(yè)單位有9個,非農(nóng)生產(chǎn)水權(quán)確權(quán)到企業(yè)單位。
為保證水權(quán)有效期內(nèi)基本生活和生態(tài)環(huán)境需水的增長,需預(yù)留水量來滿足未來區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略用水需求和保障應(yīng)急調(diào)度[4]。結(jié)合慶安縣水資源現(xiàn)狀和各業(yè)用水情況,確定預(yù)留水量。預(yù)留水量不參與確權(quán),本文預(yù)留水量采用“三條紅線”確定的慶安縣用水總量控制目標(biāo)的5%計算,計算公式如式(4):
W預(yù)留=5%W紅線=5% (W地表+W地下)
(4)
式中:W紅線為慶安縣2015年度“三條紅線”用水總量控制目標(biāo)。預(yù)留水量分配情況詳見表5。
表5 慶安縣預(yù)留水量分配表 萬m3
本文農(nóng)業(yè)水權(quán)確權(quán)到萬畝以上灌區(qū)管理單位,有條件的灌區(qū)進一步將農(nóng)業(yè)水權(quán)確權(quán)到農(nóng)民用水者協(xié)會,除0.067 萬hm2以上灌區(qū)之外的水田灌溉面積打包進行農(nóng)業(yè)水權(quán)分配,但不進行確權(quán)。對完成農(nóng)業(yè)水權(quán)確權(quán)的0.067 萬hm2以上灌區(qū)管理單位核發(fā)取水許可證,農(nóng)民用水者協(xié)會核發(fā)水權(quán)證[5]。
4.5.1 農(nóng)業(yè)可分配水量
影響農(nóng)業(yè)水權(quán)確權(quán)的因素眾多,按照水法規(guī)定的水資源優(yōu)化配置原則,在扣除生活用水、生態(tài)用水、非農(nóng)生產(chǎn)用水和預(yù)留水量后,將剩余的可分配水量作為慶安縣農(nóng)業(yè)可分配水量。計算公式如式(5):
W農(nóng)業(yè)=W紅線-W生活-W生態(tài)-W非農(nóng)生產(chǎn)-W預(yù)留
(5)
式中:W紅線為慶安縣2015年度“三條紅線”用水總量控制目標(biāo);W生活為生活水權(quán)確權(quán)水量;W生態(tài)為生態(tài)水權(quán)確權(quán)水量;W非農(nóng)生產(chǎn)為非農(nóng)生產(chǎn)水權(quán)確權(quán)水量;W預(yù)留為預(yù)留水量。
根據(jù)慶安縣農(nóng)業(yè)可分配水量核算情況,根據(jù)慶安縣農(nóng)業(yè)可分配水量核算情況,農(nóng)業(yè)可分配水量為50 313.34 萬m3,其中:地表水可分配水量為32 927.19 萬m3,地下水可分配水量為17 386.15 萬m3。
4.5.2 農(nóng)業(yè)水權(quán)確權(quán)方案
本文選擇慶安縣耕地面積統(tǒng)計數(shù)據(jù)作為確權(quán)面積的基礎(chǔ)條件[6],僅對縣域水田灌溉面積進行確權(quán)。農(nóng)業(yè)水權(quán)確權(quán)計算公式如式(7):
(6)
式中:W表為農(nóng)業(yè)可分配地表水量;W下為農(nóng)業(yè)可分配地下水量;S表為地表水灌溉水田面積;S下為地下水灌溉水田面積;Si為第i個以地表水為灌溉水源灌區(qū)水田面積;Sk為第k個以地下水為灌溉水源灌區(qū)水田面積。慶安縣農(nóng)業(yè)用水水權(quán)初步確權(quán)方案(按灌區(qū)類別統(tǒng)計)見表6。
表6 慶安縣農(nóng)業(yè)用水初始水權(quán)分配情況表
根據(jù)慶安縣農(nóng)業(yè)用水初始水權(quán)分配情況,按照縣域內(nèi)農(nóng)業(yè)可分配水量核定情況,慶安縣667 hm2以上灌區(qū)確權(quán)水量為13 025 萬m3,供水水源為地表水,每公頃平均耕地可用水量為146 531.3 m3/hm2;五小工程灌區(qū)確權(quán)水量為37 288.35 萬m3,其中地表水確權(quán)水量為19 902.19 萬m3,地表水每公頃耕地可用水量為146 531.3 m3/hm2,地下水確權(quán)水量為17 386.15 萬m3,地下水每公頃耕地可用水量為38 846.25 m3/hm2。本方案農(nóng)業(yè)水權(quán)確權(quán)到667 hm2以上灌區(qū)。
4.5.3 灌區(qū)水權(quán)確權(quán)方案
本次水權(quán)確權(quán)對象為柳河灌區(qū)柳河農(nóng)場支渠用水者協(xié)會和新勝支渠用水者協(xié)會,其中柳河農(nóng)場支渠用水者協(xié)會管理灌溉面積353.33 hm2,新勝支渠用水者協(xié)會管理灌溉面積980 hm2,共計1 333.33 hm2。根據(jù)“慶安縣農(nóng)業(yè)用水初始水權(quán)分配情況表”,慶安縣667 hm2以上灌區(qū)供水水源為地表水,每公頃耕地可用水量為9 768.75 m3/hm2。經(jīng)核算,試點灌區(qū)確權(quán)水量為1 302.5 萬m3,其中柳河農(nóng)場支渠用水者協(xié)會確權(quán)水量為345.16 萬m3;新勝支渠用水者協(xié)會確權(quán)水量為957.34 萬m3。 慶安縣試點灌區(qū)農(nóng)業(yè)用水初始水權(quán)分配情況詳見表7。
表7 慶安縣試點灌區(qū)農(nóng)業(yè)用水初始水權(quán)分配情況表
慶安縣試點灌區(qū)完成水權(quán)確權(quán)工作后,按照試點灌區(qū)初始水權(quán)分配方案,實行定額管理,建立和完善農(nóng)業(yè)水權(quán)制度。灌區(qū)水管單位根據(jù)方案,結(jié)合龍鳳山水庫蓄水情況,對農(nóng)民用水戶協(xié)會進行水權(quán)確權(quán)分配。確權(quán)到農(nóng)民用水戶協(xié)會的灌溉用水量由協(xié)會管理,協(xié)會根據(jù)內(nèi)部用水戶的灌溉面積再進行統(tǒng)一分配。
(1)登記發(fā)證的主體。本文研究將生活水權(quán)確權(quán)到城鎮(zhèn)供水廠和設(shè)計供水規(guī)模在20 m3/d以上的農(nóng)村供水工程,非農(nóng)生產(chǎn)水權(quán)確權(quán)到企業(yè)單位,農(nóng)業(yè)水權(quán)確權(quán)到667 hm2以上灌區(qū),對以上確權(quán)主體均按照有關(guān)規(guī)定和法定程序核發(fā)取水許可證。有條件的灌區(qū)可以將水權(quán)確權(quán)到農(nóng)民用水者協(xié)會,對已確權(quán)的農(nóng)民用水者協(xié)會核發(fā)水權(quán)證,并對協(xié)會進行統(tǒng)一編號登記。生態(tài)用水和預(yù)留水量只進行水量分配,不參與水權(quán)確權(quán)。
(2)登記發(fā)證的范圍。水權(quán)登記發(fā)證是針對水資源的使用權(quán)進行的權(quán)屬明確、登記、發(fā)放權(quán)屬證書等活動。確權(quán)登記頒證范圍包括慶安縣縣域內(nèi)各行業(yè),可分配水總量為慶安縣“三條紅線”用水總量控制目標(biāo)。水權(quán)確權(quán)登記發(fā)證要覆蓋縣域范圍內(nèi)所有已確權(quán)的用水單位,包括城鎮(zhèn)供水廠、設(shè)計供水規(guī)模在20 m3/d以上的農(nóng)村供水工程、萬畝以上灌區(qū)管理單位及已進行水權(quán)確權(quán)的農(nóng)民用水者協(xié)會等,不得遺漏。
(3)登記發(fā)證的期限。取水許可證和水權(quán)證是水權(quán)人年度取用水量的有效憑證,有效期限為5年,每年由上級水行政主管部門審核一次。有效期屆滿后,縣級水行政主管部門根據(jù)縣域用水控制目標(biāo)和有效期內(nèi)用水實際情況,對水權(quán)重新進行調(diào)整分配。
(4)登記發(fā)證的規(guī)范。水權(quán)確權(quán)登記流程為先公示后發(fā)證。取水許可證和水權(quán)證確定的是初始水權(quán)、年度用水總量,需經(jīng)縣級人民政府批準(zhǔn)方可執(zhí)行。取水許可證和水權(quán)證分配的水量在執(zhí)行過程中如遇干旱年份可進行應(yīng)急調(diào)整。取水許可證和水權(quán)證作為水權(quán)人用水的唯一憑證,不得轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)借和涂改。取水許可證和水權(quán)證加蓋縣級人民政府公章后,由縣級水行政主管部門負責(zé)頒發(fā)。
[1] 李海紅,趙建世.初始水權(quán)分配原則及其量化方法[J]. 應(yīng)用基礎(chǔ)與工程科學(xué)學(xué)報,2005,(S):8-14.
[2] 張寶全,陳才峰,尚瑞朝.河北省水權(quán)確權(quán)工作的探索與實踐[J]. 中國水利,2015,(S):3-14.
[3] 胡海軍,宮愛璽,尚瑞朝.地下水超采區(qū)水權(quán)分配方法及實例應(yīng)用分析[J]. 地下水,2015,37(4):57-58.
[4] 尚瑞朝,宮愛璽,劉天旭,等. 關(guān)于對《河北省水權(quán)確權(quán)登記辦法》的理解及應(yīng)用[J].科技創(chuàng)新,2015,(6):17-18.
[5] 楊得瑞,李 晶,王曉娟,等. 水權(quán)確權(quán)的實踐需求及主要類型分析[J].中國水利,2015,(5):5-8.
[6] 戚篤勝,齊廣平.甘肅省疏勒河干流區(qū)農(nóng)業(yè)灌溉用水確權(quán)方案研究[J]. 中國水利,2016,(7):13-14.