李鐵男， 董 鶴，徐柳娟

(黑龍江省水利科學(xué)研究院， 哈爾濱 150008)

我國(guó)《水法》規(guī)定“水資源屬于國(guó)家所有”，“直接從江河、湖泊或者地下取用水資源的單位和個(gè)人，應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家取水許可制度和水資源有償使用制度的規(guī)定，向水行政主管部門或者流域管理機(jī)構(gòu)申請(qǐng)領(lǐng)取取水許可證，并繳納水資源費(fèi)，取得取水權(quán)”。水權(quán)是建立在水資源公有的基礎(chǔ)上的一種使用獲益權(quán)[1]。我國(guó)水權(quán)確權(quán)工作具有明顯的區(qū)域性，針對(duì)黑龍江省實(shí)際情況，慶安縣水權(quán)確權(quán)工作現(xiàn)存的問(wèn)題主要有：①農(nóng)業(yè)水價(jià)形成機(jī)制不合理。②水管單位體制改革運(yùn)作難度大。③農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)舉步維艱。針對(duì)慶安縣現(xiàn)狀問(wèn)題，本文展開研究分別對(duì)慶安縣各業(yè)用水進(jìn)行確權(quán)。

1 基本情況

慶安縣位于黑龍江省中部。政區(qū)東西最大距離122.25 km，境內(nèi)總面積5 469 km2，慶安縣地形呈南北長(zhǎng)，東西短、恰似一只振翅欲飛的彩蝶。慶安縣屬于寒溫帶半干旱半濕潤(rùn)的大陸性季風(fēng)氣候，具有明顯的季節(jié)氣候特征。春季干燥少雨多大風(fēng)，冷暖多變；夏季高溫多雨，秋季降溫快，易早霜，冬季寒冷。慶安縣以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主，工副業(yè)生產(chǎn)為輔，工業(yè)以藥、酒、米、木、建材為主，畜牧業(yè)以養(yǎng)牛、豬、羊、鹿等為主。全縣共有7處有壩引水自流灌區(qū)，灌溉面積大，水庫(kù)工程容量小、數(shù)量多。為適應(yīng)我國(guó)農(nóng)村水利建設(shè)的新形勢(shì)，慶安縣組建了基層水利服務(wù)機(jī)構(gòu)和農(nóng)民用水合作組織，在水資源管理和水利工程運(yùn)行中發(fā)揮了積極作用。

2 確權(quán)工作目的與意義

水資源具有重要的生態(tài)功能和資源功能。本文水權(quán)確權(quán)工作的主要目的是確定慶安縣縣域水資源的空間范圍，分清水資源所有權(quán)、使用權(quán)及確權(quán)水量，明晰水權(quán)的歸屬關(guān)系和權(quán)利義務(wù)。水資源對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護(hù)具有不可替代的作用。目前，慶安縣水資源開發(fā)利用方式總體上仍然偏于粗放，用水效率不高，用水浪費(fèi)嚴(yán)重；市場(chǎng)配置資源的機(jī)制還不完善，政府市場(chǎng)兩手發(fā)力的水治理體制機(jī)制還不夠健全，與治理體系現(xiàn)代化的要求還有較大差距。水權(quán)不清、權(quán)責(zé)不明、監(jiān)管薄弱是造成上述問(wèn)題的重要原因之一。開展水權(quán)確權(quán)，是健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度的必然要求，對(duì)轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、倒逼產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、建立健全水市場(chǎng)、節(jié)約集約利用資源、保護(hù)水生態(tài)空間具有重要促進(jìn)作用，對(duì)完善現(xiàn)代水治理體系具有重要意義。

3 確定可分配水總量

本文結(jié)合慶安縣水權(quán)試點(diǎn)具體情況，分析縣域內(nèi)淺層地下水、當(dāng)?shù)氐乇硭?、域外調(diào)水等各種水源情況[2]，以慶安縣“三條紅線”用水總量控制目標(biāo)為限定條件。通過(guò)收集整理縣域內(nèi)社會(huì)經(jīng)濟(jì)、水文水資源、供水與用水現(xiàn)狀等詳細(xì)資料，建立水權(quán)確權(quán)工作數(shù)據(jù)庫(kù)，確定縣域內(nèi)可分配水總量，包括地表水和淺層地下水。地下水取水量核定到機(jī)井口，地表水取水量核定到揚(yáng)水點(diǎn)?？h域內(nèi)可分配水量不得高于慶安縣“三條紅線”用水總量控制目標(biāo)。通過(guò)資料收集和數(shù)據(jù)分析，慶安縣可用水總量為54 151 萬(wàn)m3，其中地表水可用水總量為34 660.2 萬(wàn)m3，地下水可用水總量為19 490.8 萬(wàn)m3。

4 各業(yè)水權(quán)確權(quán)

慶安縣水權(quán)確權(quán)工作堅(jiān)持由簡(jiǎn)至繁、先易后難、分類指導(dǎo)、分步實(shí)施的原則，從實(shí)際出發(fā)，對(duì)各行業(yè)用水中可確權(quán)的部分優(yōu)先進(jìn)行確權(quán)，目前無(wú)法實(shí)現(xiàn)確權(quán)的部分打捆進(jìn)行水權(quán)的核算和分配。本文針對(duì)慶安縣生活用水、生態(tài)用水、非農(nóng)生產(chǎn)用水、預(yù)留水量和農(nóng)業(yè)用水進(jìn)行初始水權(quán)分配，并對(duì)生活、非農(nóng)生產(chǎn)和農(nóng)業(yè)用水開展水權(quán)確權(quán)工作。

4.1 生活用水確權(quán)

生活水權(quán)確權(quán)充分考慮現(xiàn)狀年慶安縣城鎮(zhèn)居民人口和農(nóng)村居民人口[3]，縣域內(nèi)人口變化以及社會(huì)經(jīng)濟(jì)和城鎮(zhèn)化發(fā)展情況，結(jié)合慶安縣城鎮(zhèn)供水廠和農(nóng)村供水工程的供水現(xiàn)狀，依據(jù)《黑龍江省地方標(biāo)準(zhǔn)用水定額》對(duì)慶安縣城鎮(zhèn)居民生活水權(quán)和農(nóng)村居民生活水權(quán)進(jìn)行確權(quán)。生活用水水權(quán)應(yīng)優(yōu)先分配并且完全保證。

4.1.1 城鎮(zhèn)居民生活水權(quán)確權(quán)方案

根據(jù)慶安縣城鎮(zhèn)居民生活用水初始水權(quán)分配情況，綜合考慮城鎮(zhèn)居民生活水權(quán)的確權(quán)條件、確權(quán)單位和可確權(quán)水量，對(duì)慶安縣供水廠進(jìn)行水權(quán)確權(quán)。計(jì)算公式如式(1)：

(1)

式中：W生活c為慶安縣城鎮(zhèn)居民生活確權(quán)水量；Pi為第i個(gè)供水廠的城鎮(zhèn)居民用水人口；Q城鎮(zhèn)為慶安縣城鎮(zhèn)居民生活用水定額。慶安縣城鎮(zhèn)居民生活用水初始水權(quán)分配情況詳見表1。

表1 慶安縣城鎮(zhèn)居民生活用水初始水權(quán)分配情況表

根據(jù)慶安縣城鎮(zhèn)居民生活用水初始水權(quán)分配情況，慶安縣可確權(quán)的城鎮(zhèn)生活供水廠1個(gè)，用水人口6.373 8 萬(wàn)人，確權(quán)水量314.07 萬(wàn)m3，供水水源為地下水。城鎮(zhèn)居民生活水權(quán)確權(quán)到城鎮(zhèn)供水廠。

4.1.2 農(nóng)村居民生活水權(quán)確權(quán)方案

慶安縣農(nóng)村供水工程共涉及全市13個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，本文確定的可確權(quán)農(nóng)村居民用水人口29.063 4 萬(wàn)人，待確權(quán)農(nóng)村居民用水人口1.562 8 萬(wàn)人。根據(jù)慶安縣農(nóng)村居民生活用水初始水權(quán)分配情況，綜合考慮農(nóng)村居民生活水權(quán)的確權(quán)條件、確權(quán)對(duì)象和可確權(quán)水量，對(duì)慶安縣農(nóng)村供水工程進(jìn)行水權(quán)確權(quán)。計(jì)算公式如式(2)：

(2)

式中：W生活n為慶安縣農(nóng)村居民生活確權(quán)水量；Pi為第i個(gè)農(nóng)村供水工程的供水人口；Q農(nóng)村為慶安縣農(nóng)村居民生活用水定額。慶安縣農(nóng)村居民生活用水初始水權(quán)分配情況詳見表2。

表2 慶安縣農(nóng)村居民生活用水初始水權(quán)分配情況表

根據(jù)慶安縣農(nóng)村居民生活用水初始水權(quán)分配情況，慶安縣農(nóng)村人口30.626 2 萬(wàn)人，農(nóng)村居民生活水權(quán)確權(quán)水量670.71 萬(wàn)m3，供水水源為地下水?？纱_權(quán)的農(nóng)村供水工程101處，供水人口29.063 4 萬(wàn)人，確權(quán)水量636.49 萬(wàn)m3；待確權(quán)的農(nóng)村生活用水人口1.562 8 萬(wàn)人，確權(quán)水量34.23 萬(wàn)m3。農(nóng)村居民生活用水確權(quán)到農(nóng)村供水工程。

4.2 生態(tài)用水分配方案

生態(tài)環(huán)境用水是維護(hù)生態(tài)平衡、支持人類自身及其經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展必不可少的要素。生態(tài)用水包括城鎮(zhèn)河湖生態(tài)用水、市政綠化用水、環(huán)境衛(wèi)生用水等。慶安縣生態(tài)用水主要為城區(qū)綠化用水。河湖生態(tài)用水主要依靠天然降水補(bǔ)給。根據(jù)生態(tài)用水的性質(zhì)和重要程度，本文只對(duì)生態(tài)用水進(jìn)行分配，但不參與水權(quán)確權(quán)。生態(tài)水權(quán)確權(quán)計(jì)算公式如式(3)：

(3)

式中：W生態(tài)為慶安縣生態(tài)水權(quán)分配水量；Si為第i個(gè)生態(tài)用水管理單位管理的綠化面積；Qs為慶安縣園林綠化用水定額；t為慶安縣現(xiàn)狀年城區(qū)綠化用水時(shí)間。慶安縣生態(tài)用水初始水權(quán)分配情況詳見表3。

表3 慶安縣生態(tài)用水初始水權(quán)分配情況表

根據(jù)慶安縣生態(tài)用水初始水權(quán)分配情況，慶安縣生態(tài)用水分配水量22.46 萬(wàn)m3，其中慶安縣城區(qū)綠化面積6 萬(wàn)m2，分配水量21.6 萬(wàn)m3；環(huán)境衛(wèi)生清潔面積10 萬(wàn)m2，分配水量0.86 萬(wàn)m3。

4.3 非農(nóng)生產(chǎn)水權(quán)確權(quán)方案

慶安縣共有非農(nóng)生產(chǎn)企業(yè)單位9個(gè)，均具有取水許可證。慶安縣非農(nóng)生產(chǎn)用水初始水權(quán)分配情況詳見表4。

表4 慶安縣非農(nóng)生產(chǎn)用水初始水權(quán)分配情況表

根據(jù)慶安縣非農(nóng)生產(chǎn)用水初始水權(quán)分配情況，本文非農(nóng)生產(chǎn)確權(quán)水量122.86 萬(wàn)m3，供水水源為地下水。慶安縣具有取水許可證的企業(yè)單位有9個(gè)，非農(nóng)生產(chǎn)水權(quán)確權(quán)到企業(yè)單位。

4.4 預(yù)留水量

為保證水權(quán)有效期內(nèi)基本生活和生態(tài)環(huán)境需水的增長(zhǎng)，需預(yù)留水量來(lái)滿足未來(lái)區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略用水需求和保障應(yīng)急調(diào)度[4]。結(jié)合慶安縣水資源現(xiàn)狀和各業(yè)用水情況，確定預(yù)留水量。預(yù)留水量不參與確權(quán)，本文預(yù)留水量采用“三條紅線”確定的慶安縣用水總量控制目標(biāo)的5%計(jì)算，計(jì)算公式如式(4)：

W預(yù)留=5%W紅線=5% (W地表+W地下)

(4)

式中：W紅線為慶安縣2015年度“三條紅線”用水總量控制目標(biāo)。預(yù)留水量分配情況詳見表5。

表5 慶安縣預(yù)留水量分配表 萬(wàn)m3

4.5 農(nóng)業(yè)水權(quán)確權(quán)方案

本文農(nóng)業(yè)水權(quán)確權(quán)到萬(wàn)畝以上灌區(qū)管理單位，有條件的灌區(qū)進(jìn)一步將農(nóng)業(yè)水權(quán)確權(quán)到農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)，除0.067 萬(wàn)hm2以上灌區(qū)之外的水田灌溉面積打包進(jìn)行農(nóng)業(yè)水權(quán)分配，但不進(jìn)行確權(quán)。對(duì)完成農(nóng)業(yè)水權(quán)確權(quán)的0.067 萬(wàn)hm2以上灌區(qū)管理單位核發(fā)取水許可證，農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)核發(fā)水權(quán)證[5]。

4.5.1 農(nóng)業(yè)可分配水量

影響農(nóng)業(yè)水權(quán)確權(quán)的因素眾多，按照水法規(guī)定的水資源優(yōu)化配置原則，在扣除生活用水、生態(tài)用水、非農(nóng)生產(chǎn)用水和預(yù)留水量后，將剩余的可分配水量作為慶安縣農(nóng)業(yè)可分配水量。計(jì)算公式如式(5)：

W農(nóng)業(yè)=W紅線-W生活-W生態(tài)-W非農(nóng)生產(chǎn)-W預(yù)留

(5)

式中：W紅線為慶安縣2015年度“三條紅線”用水總量控制目標(biāo)；W生活為生活水權(quán)確權(quán)水量；W生態(tài)為生態(tài)水權(quán)確權(quán)水量；W非農(nóng)生產(chǎn)為非農(nóng)生產(chǎn)水權(quán)確權(quán)水量；W預(yù)留為預(yù)留水量。

根據(jù)慶安縣農(nóng)業(yè)可分配水量核算情況，根據(jù)慶安縣農(nóng)業(yè)可分配水量核算情況，農(nóng)業(yè)可分配水量為50 313.34 萬(wàn)m3，其中：地表水可分配水量為32 927.19 萬(wàn)m3，地下水可分配水量為17 386.15 萬(wàn)m3。

4.5.2 農(nóng)業(yè)水權(quán)確權(quán)方案

本文選擇慶安縣耕地面積統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)作為確權(quán)面積的基礎(chǔ)條件[6]，僅對(duì)縣域水田灌溉面積進(jìn)行確權(quán)。農(nóng)業(yè)水權(quán)確權(quán)計(jì)算公式如式(7)：

(6)

式中：W表為農(nóng)業(yè)可分配地表水量；W下為農(nóng)業(yè)可分配地下水量；S表為地表水灌溉水田面積；S下為地下水灌溉水田面積；Si為第i個(gè)以地表水為灌溉水源灌區(qū)水田面積；Sk為第k個(gè)以地下水為灌溉水源灌區(qū)水田面積。慶安縣農(nóng)業(yè)用水水權(quán)初步確權(quán)方案(按灌區(qū)類別統(tǒng)計(jì))見表6。

表6 慶安縣農(nóng)業(yè)用水初始水權(quán)分配情況表

根據(jù)慶安縣農(nóng)業(yè)用水初始水權(quán)分配情況，按照縣域內(nèi)農(nóng)業(yè)可分配水量核定情況，慶安縣667 hm2以上灌區(qū)確權(quán)水量為13 025 萬(wàn)m3，供水水源為地表水，每公頃平均耕地可用水量為146 531.3 m3/hm2；五小工程灌區(qū)確權(quán)水量為37 288.35 萬(wàn)m3，其中地表水確權(quán)水量為19 902.19 萬(wàn)m3，地表水每公頃耕地可用水量為146 531.3 m3/hm2，地下水確權(quán)水量為17 386.15 萬(wàn)m3，地下水每公頃耕地可用水量為38 846.25 m3/hm2。本方案農(nóng)業(yè)水權(quán)確權(quán)到667 hm2以上灌區(qū)。

4.5.3 灌區(qū)水權(quán)確權(quán)方案

本次水權(quán)確權(quán)對(duì)象為柳河灌區(qū)柳河農(nóng)場(chǎng)支渠用水者協(xié)會(huì)和新勝支渠用水者協(xié)會(huì)，其中柳河農(nóng)場(chǎng)支渠用水者協(xié)會(huì)管理灌溉面積353.33 hm2，新勝支渠用水者協(xié)會(huì)管理灌溉面積980 hm2，共計(jì)1 333.33 hm2。根據(jù)“慶安縣農(nóng)業(yè)用水初始水權(quán)分配情況表”，慶安縣667 hm2以上灌區(qū)供水水源為地表水，每公頃耕地可用水量為9 768.75 m3/hm2。經(jīng)核算，試點(diǎn)灌區(qū)確權(quán)水量為1 302.5 萬(wàn)m3，其中柳河農(nóng)場(chǎng)支渠用水者協(xié)會(huì)確權(quán)水量為345.16 萬(wàn)m3；新勝支渠用水者協(xié)會(huì)確權(quán)水量為957.34 萬(wàn)m3。 慶安縣試點(diǎn)灌區(qū)農(nóng)業(yè)用水初始水權(quán)分配情況詳見表7。

表7 慶安縣試點(diǎn)灌區(qū)農(nóng)業(yè)用水初始水權(quán)分配情況表

慶安縣試點(diǎn)灌區(qū)完成水權(quán)確權(quán)工作后，按照試點(diǎn)灌區(qū)初始水權(quán)分配方案，實(shí)行定額管理，建立和完善農(nóng)業(yè)水權(quán)制度。灌區(qū)水管單位根據(jù)方案，結(jié)合龍鳳山水庫(kù)蓄水情況，對(duì)農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)進(jìn)行水權(quán)確權(quán)分配。確權(quán)到農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)的灌溉用水量由協(xié)會(huì)管理，協(xié)會(huì)根據(jù)內(nèi)部用水戶的灌溉面積再進(jìn)行統(tǒng)一分配。

5 確權(quán)登記發(fā)證

(1)登記發(fā)證的主體。本文研究將生活水權(quán)確權(quán)到城鎮(zhèn)供水廠和設(shè)計(jì)供水規(guī)模在20 m3/d以上的農(nóng)村供水工程，非農(nóng)生產(chǎn)水權(quán)確權(quán)到企業(yè)單位，農(nóng)業(yè)水權(quán)確權(quán)到667 hm2以上灌區(qū)，對(duì)以上確權(quán)主體均按照有關(guān)規(guī)定和法定程序核發(fā)取水許可證。有條件的灌區(qū)可以將水權(quán)確權(quán)到農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)，對(duì)已確權(quán)的農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)核發(fā)水權(quán)證，并對(duì)協(xié)會(huì)進(jìn)行統(tǒng)一編號(hào)登記。生態(tài)用水和預(yù)留水量只進(jìn)行水量分配，不參與水權(quán)確權(quán)。

(2)登記發(fā)證的范圍。水權(quán)登記發(fā)證是針對(duì)水資源的使用權(quán)進(jìn)行的權(quán)屬明確、登記、發(fā)放權(quán)屬證書等活動(dòng)。確權(quán)登記頒證范圍包括慶安縣縣域內(nèi)各行業(yè)，可分配水總量為慶安縣“三條紅線”用水總量控制目標(biāo)。水權(quán)確權(quán)登記發(fā)證要覆蓋縣域范圍內(nèi)所有已確權(quán)的用水單位，包括城鎮(zhèn)供水廠、設(shè)計(jì)供水規(guī)模在20 m3/d以上的農(nóng)村供水工程、萬(wàn)畝以上灌區(qū)管理單位及已進(jìn)行水權(quán)確權(quán)的農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)等，不得遺漏。

(3)登記發(fā)證的期限。取水許可證和水權(quán)證是水權(quán)人年度取用水量的有效憑證，有效期限為5年，每年由上級(jí)水行政主管部門審核一次。有效期屆滿后，縣級(jí)水行政主管部門根據(jù)縣域用水控制目標(biāo)和有效期內(nèi)用水實(shí)際情況，對(duì)水權(quán)重新進(jìn)行調(diào)整分配。

(4)登記發(fā)證的規(guī)范。水權(quán)確權(quán)登記流程為先公示后發(fā)證。取水許可證和水權(quán)證確定的是初始水權(quán)、年度用水總量，需經(jīng)縣級(jí)人民政府批準(zhǔn)方可執(zhí)行。取水許可證和水權(quán)證分配的水量在執(zhí)行過(guò)程中如遇干旱年份可進(jìn)行應(yīng)急調(diào)整。取水許可證和水權(quán)證作為水權(quán)人用水的唯一憑證，不得轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)借和涂改。取水許可證和水權(quán)證加蓋縣級(jí)人民政府公章后，由縣級(jí)水行政主管部門負(fù)責(zé)頒發(fā)。

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