孫旻煜+金麗馥

摘要：目前，農民的四大收入來源中，作為農民收入的重要組成部分的農民財產性收入比重較小，已受到國家及各地區(qū)的重視。土地是農民最重要的資產，當下，農民主要依靠土地來獲得更多的財產性收入，從而增加農民的總體收入。江蘇省農民財產性收入目前狀況主要表現(xiàn)為：農民財產性收入基數(shù)小，在總收入中的占比低；省內地區(qū)間農民財產性收入不平衡；城鄉(xiāng)差距呈擴大趨勢；不同收入組之間財產性收入不等。農村土地制度改革是一項重要的經濟制度的改革，對于增加農民財產性收入、縮小城鄉(xiāng)差距有著重要意義?；趯K省農民財產性收入的現(xiàn)狀研究，分別對土地所有權制度、土地使用權制度、土地流轉權和收益權制度、土地征用制度對農民財產性收入的影響進行分析，提出深化農村土地制度改革的重要性及增加農民財政性收入的主要途徑。

關鍵詞：江蘇省；農民財產性收入；土地制度改革

中圖分類號： F321.1 文獻標志碼： A

文章編號：1002-1302（2016）11-0562-04

財產性收入，是指通過貨幣、土地、房產等實物資本和技術成果、管理經驗等無形資本參與社會經濟活動所產生的收入，既包括依靠營運家庭擁有的銀行存款、有價證券等動產，以及土地、房屋、車輛、收藏品等不動產所獲得的紅利收入、財產增值收益等，也包括出讓財產使用權所獲得的利息、租金、專利收入等。黨的十八大報告提出要賦予農民更多財產權利；保障農民集體經濟組織成員權利，積極發(fā)展農民股份合作，賦予農民對集體資產股份占有、收益、有償退出及抵押、擔保、繼承權；保障農民宅基地用益物權，改革完善農村宅基地制度，選擇若干試點，慎重穩(wěn)妥推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓，探索農民增加財產性收入渠道。

土地是我國農民最重要的一種資產，如何使農民利用自己所擁有的土地使用權獲取財產性收入是增加農民財產性收入的關鍵，而農民土地使用權的有效利用受到我國農村土地制度的規(guī)范與約束。黨的十八屆三中全會《決定》明確了農村土地制度改革的方向和任務，中共中央辦公廳和國務院辦公廳聯(lián)合印發(fā)了《關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》，標志著我國農村土地制度改革即將進入新的改革階段[1]。土地制度包含土地所有權制度、土地使用權制度、土地流轉權和收益權制度、土地征用制度等，都在一定程度上影響農民財產性收入。為增加農民財產性收入，針對土地制度存在的問題，可選擇對土地制度進行一定的改革：一是明確土地產權歸屬，保障農民的土地財產權；二是建立健全土地承包經營權流轉的市場運行機制；三是完善土地征用制度，建立合理的分配機制。

1 江蘇省農村居民財產性收入現(xiàn)狀分析

改革開放以來，隨著經濟的快速發(fā)展，江蘇省農民人均收入逐年增長，相應的農民財產性收入也呈現(xiàn)增長趨勢，但仍存在一些問題，表現(xiàn)為基數(shù)小、占比低；地區(qū)間不平衡；城鄉(xiāng)差異明顯；農村居民不同家庭之間財產性收入不等。

1.1 農民財產性收入基數(shù)小，在總收入中的占比低

隨著經濟的快速發(fā)展、國家政策的推行，江蘇省農民人均財產性收入開始逐年增加。從圖1可以看出，2010年江蘇省農民人均財產性收入為389.1元，以逐年增長的方式到2014年增長至672元，其2010年至2013年年均增長達16%以上。但是，農民的財產性收入基數(shù)仍很低，占總收入的比重很小，2014年該現(xiàn)象更為突出。2013年，江蘇省農民人均年收入已達到16 526元，但農民財產性收入僅有643元，僅占3.89%。農民收入構成主要是務工獲得的工資性收入、家庭經營性收入及轉移性收入，其中，工資性收入和家庭經營性收入是構成總收入的主要部分，占比超過90%。為增加農民的收入，以目前狀況看，應尋找新的收入增長點，優(yōu)化農民的收入結構，關鍵就是增加農民的財產性收入，不斷提高財產性收入在總收入中的比重。

1.2 江蘇省內地區(qū)間農村居民財產性收入不平衡

由于省內不同地區(qū)經濟發(fā)展水平的差異，導致不同地區(qū)間農村居民的財產性收入差距較為突出，經濟發(fā)達的蘇南地區(qū)農民財產性收入遠高于蘇中、蘇北地區(qū)。以江蘇省2014年不同地區(qū)農民家庭收入狀況為例，蘇南、蘇中、蘇北地區(qū)農村居民人均財產性收入分別為1 494、421、251元，分別占總收入的7.13%、2.72%、1.98%（表1）。蘇南地區(qū)農民財產性收入遠超蘇中、蘇北地區(qū)。

改革開放以來，江蘇省實施了積極提高蘇南、加速發(fā)展蘇北的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，并對蘇南重點投資，以及蘇南處于長三角經濟區(qū)中心區(qū)域，這些得天獨厚的優(yōu)勢，使得資金、人才聚集于蘇南，蘇南的經濟得到快速發(fā)展。而蘇中、蘇北地區(qū)本身經濟基礎薄弱，工業(yè)起步晚，加之人才涌入其他經濟發(fā)達地區(qū)，必然造成蘇中、蘇北地區(qū)經濟發(fā)展落后于蘇南。

1.3 財產性收入的城鄉(xiāng)差距明顯且有擴大趨勢

近年來，江蘇省城鄉(xiāng)居民收入大幅增長，但城鄉(xiāng)居民的年總收入差距尤其是城鄉(xiāng)居民的人均財產性收入差距甚為明顯。城鎮(zhèn)居民的人均財產性收入顯著高于農民的人均財產性收入。2010—2013年，江蘇省城鎮(zhèn)居民財產性收入分別是農村居民財產性收入的1.21、1.40、1.23、1.89倍，2014年這種差距及其突兀，城鎮(zhèn)居民的人均財產性收入為2 300元，同期農村居民的財產性收入為672，前者是后者的3.42倍（圖2）。從二者相差的比例不斷增加看出，城鄉(xiāng)財產性收入差距呈現(xiàn)擴大趨勢。

導致城鄉(xiāng)居民財產性收入差距明顯的主要原因，近年來，房價迅速增長，尤其是經濟發(fā)達地區(qū)增長更是迅猛，這就促使城鎮(zhèn)居民手中持有的房屋作為不動產的價值不斷增加，城鎮(zhèn)居民財產性收入在總收入中的比重也會同向增加。而農民在農村的房屋作為不動產并沒有因為城市房價上漲而升值，農民真正能獲得的財產性收入極為有限。通過增加農民財產性收入來增加農民的總收入，有助于縮小城鄉(xiāng)差距。

1.4 農村居民不同家庭之間財產性收入不等

城鄉(xiāng)居民收入差距拉大的同時，農村居民不同收入組家庭之間財產性收入的差距也十分明顯。2010年，江蘇省農村居民高收入戶人均財產性收入高達1 225.2元，低收入戶僅有109.2元；2014年，江蘇省農村居民高收入戶人均財產性收入達到1 472元，低收入戶人均僅132元（表2）。2010年，江蘇省農村居民高收入戶人均財產性收入是低收入戶的11.22倍，2013年則為27.59倍，2014年降至11.15倍。這種現(xiàn)象反應出農村居民的“馬太效應”已流露出來，高收入戶的財產性收入呈波浪式上漲，而低收入戶的財產性收入總體趨于平緩。由此可見，農村居民的財產性收入的差距也是造成農村居民收入差距的重要原因之一。

綜上所述，為縮小城鄉(xiāng)居民及農民之間收入差距的途徑，采取有效措施以增加江蘇省農民財產性收入，從根本上健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機制，破除城鄉(xiāng)“二元結構”，最大限度發(fā)揮農村土地的財產性功能，通過深化土地制度改革，實現(xiàn)農民財產性收入的增長。

2 現(xiàn)有農村土地制度對增加農民財產性收入的影響

2.1 土地所有權制度對農民財產性收入的影響

土地所有人在法律規(guī)定的范圍內占有、使用和處分土地，并從土地上獲得利益的權利。土地所有權是指土地所有者依法對土地占有、使用、收益、處分的權利。中國土地實行公有制，分為國家所有即全民所有和農村集體土地所有2種形式。農村集體土地所有權分屬不同的主體，又分為村農民集體、鄉(xiāng)鎮(zhèn)農民集體、村內多個農民集體村民小組3種形式。由于行使集體所有權的組織形式和程序還不完善以及農民本身存在的缺陷性，農民沒有足夠的能力去獨立行使所有權，客觀上由相對應的集體經濟組織代表農民集體行使所有權。而事實上，目前大多數(shù)地區(qū)傳統(tǒng)的集體經濟組織數(shù)量減少。這就容易在一些地區(qū)造成一些負面的現(xiàn)象，表現(xiàn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或村民委員會代表來行使農村集體土地的所有權，并且這些代表中以鄉(xiāng)村干部為主。上述現(xiàn)象必然引起弊端，鄉(xiāng)村干部代表農民集體的同時還需兼顧政府的真正意圖，當除去農民本身之外的其他利益集體介入農村土地利益爭奪時，農民的土地權益則成為受侵害一方。

在土地主要用于農業(yè)生產時，農業(yè)收益較低，土地的價值沒有充分顯現(xiàn)，農民就不會過多考慮到土地的所有權，在這種背景下，農民的承包經營權一般不會受到侵害，農戶可以通過流轉承包經營權來獲得一定的財產性收入。但當農用地非農化時，土地會升值，土地的資產性會很容易變現(xiàn)，這時土地集體所有權的主體不明確性就會發(fā)揮作用，當分配增值收益的時候，就會出現(xiàn)各種爭議。在增值收益的分配中，農戶的承包經營權就會退居次要位置，而集體所有權起主導作用。《土地管理法》規(guī)定，征收耕地的補償費包括土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗補償費，但通常農戶承包經營權是被一次性地收回，只會獲得比較低的補償費用。這種財產權利的喪失，意味著農戶喪失生產資料，也就是經營性收入與財產性收入同時喪失，農戶就會淪為自由勞動者。這種現(xiàn)象不僅限于江蘇，在全國各地都是普遍存在的[2]。

2.2 土地使用權制度對農民財產性收入的影響

農民集體土地使用權是指農民集體土地的使用人依法利用土地并取得收益的權利。農民集體土地使用權可分為農用地使用權、宅基地使用權和建設用地使用權。農用地使用權是指農村集體經濟組織的成員或者農村集體經濟組織以外的單位和個人從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)生產的土地使用權。宅基地使用權是指農村村民住宅用地的使用權。完善農村宅基地制度，不僅有利于保障農民的根本利益，還有利于推進我國土地制度的改革和完善，宅基地有助于促進農村產權流轉市場、流轉交易市場的運行。

我國現(xiàn)行的土地承包經營制度允許承包人在規(guī)定的范圍內按照土地承包法規(guī)定的程序采取轉包、抵押、出租、入股、互換等形式調整土地，土地使用權的流轉不是完全自由的，流轉的期限不得超過承包期的剩余期限。而土地使用權流轉本身是農民增加財產性收入的一個重要來源，農民承包土地也有一定的年限限制，超出承包年限后，農民對土地擁有的使用權不具備明顯的交換價值，不能拓寬農民獲得收入的渠道，對農民的財產性收入的增加必會造成負面影響，從而也將影響農民收入水平的提高。目前，土地權缺乏足夠的法律保障，主體形同虛設，難以對土地進行自主的規(guī)劃和使用。盡管國家對農民的土地承包權進行了補充說明，即允許承包人將承包合同轉讓或轉包給第三者，但是現(xiàn)行法律法規(guī)還沒有完全得到落實。

《物權法》明確界定了農民的宅基地使用權為用益物權。該法也明確規(guī)定，“用益物權人對他人所有的不動產或者動產，依法享有占有、使用、收益的權利?！钡唧w到宅基地使用權時，卻規(guī)定“宅基地使用權人依法對集體所有的土地享有占有和使用的權利”，未提及收益權。農民擁有繼承權，但不能隨意將土地流轉給集體經濟組織成員以外的其他組織或個人，不能隨意出租和買賣土地。這樣，宅基地進入土地交易市場受到了各種限制，不利于宅基地價值的體現(xiàn)，也制約了農民財產性收入的增加。

2.3 土地流轉權和收益權制度對農民財產性收入的影響

土地使用權人和承包人可以通過處置和轉讓土地使用權獲得土地收益，目前，我國農村集體土地的收益主要來源于土地流轉。由于土地集體所有權的虛化，使得規(guī)模化的土地承包經營權的流轉收益分配存在爭議，經常出現(xiàn)的問題是在農民不知情或沒有完全征得農民意愿的情況下，承包地就被流轉了[3]。由此就引發(fā)更多的問題，如工商資本進入農村，要求流轉大片土地進行規(guī)?；a，在大多數(shù)情況下，直接由政府全權代表農民完成流轉程序，這些流轉收益的分配狀況就引起爭議。事實上，確實存在土地流轉的收益大多數(shù)歸政府所有，真正分到農民手上的只是一小部分。在這種情況下，農民短時間內獲得土地流轉的費用，增加了財產性收入，但也失去了從土地上獲得長久收益的機會。因此，產權明晰才會促進交易，當承包經營權是一種弱產權的時候，利益分配的爭議會阻礙土地承包經營權的自由流轉，進一步妨礙農業(yè)規(guī)模化經營與農業(yè)現(xiàn)代化。

在我國農村社會保障體系不健全的情況下，土地具有社會保障的功能。我國大多數(shù)農民都屬于兼職型，既在城市或工廠務工，又在農村種地。在物價水平不斷攀升的情況下，對農民而言，自己種植的糧食綠色安全且開銷少，因此不愿流轉土地承包經營權，而更多地選擇自己生產、消費，這一系列行為使農戶宅基地用益物權的流轉受到更強的限制。此外，農戶的宅基地只允許在本集體經濟組織內流轉，不允許將宅基地用作擔保抵押，宅基地用益物權必須先國有化后才能入市交易。這些限制表明，農戶的宅基地用益物權的交易處于一種封閉狀態(tài)。這種制度把農村建設用地與城市建設用地區(qū)別對待，2種土地不能平等參與市場交易。只允許農戶的宅基地用益物權在本集體經濟組織內流轉，限制了資本進入農村地區(qū)，農戶的宅基地用益物權也因此無法實現(xiàn)增值，最終造成了資源的浪費。我國擔保法不允許宅基地用益物權用于擔保抵押，這也是削弱宅基地產權的一種表現(xiàn)，這種保守的制度導致農戶無法利用宅基地抵押進行融資，有時不得不尋求民間高利貸，反對農戶施加了更大的經濟壓力。農戶的土地承包經營權與戶籍制度掛鉤，一旦農戶全家遷入城市，轉為非農業(yè)戶口，就必須無償交回土地承包經營權。當農村房屋所有者在城市就業(yè)并將戶口遷離農村，只得放棄農村的宅基地時，便無法獲得該處宅基地流轉收益，這實際上也是對農民土地財產收益權的損害。

2.4 土地征用制度對農民財產性收入的影響

受國內城鎮(zhèn)化進程的推動，關于農村集體用地流轉、宅基地制度改革等問題一直是業(yè)內關注熱點，為了適應城鎮(zhèn)化對城鎮(zhèn)建設用地的需求，新一輪土地管理制度的改革完善便隨之引出，即土地征用制度的推行，其核心是打破土地二元結構限制。

目前，我國實行的是城鄉(xiāng)二元的土地公有制結構，城市土地與農村土地的產權主體不同。城市土地為國家所有，農村土地為農民集體所有。國家擁有高度集中分配土地資源的權力，國家規(guī)定和管制城鄉(xiāng)土地的用途，建設用地絕大部分只能用國有土地，集體不可購買國有土地，國家可以強制征收集體土地。在現(xiàn)行的法律框架下，農民集體所擁有的農村土地產權是不完全的。在現(xiàn)行征地制度下，農民的土地財產權利被忽視，補償不足。地方政府以很低補償征得的土地，往往被以數(shù)十倍甚至數(shù)百倍的差價轉手用于商業(yè)性開發(fā)。而且，征地補償費還經常被各種政府及集體經濟組織截留，本來就不高的補償費不能全部到達被征地農民手中，為此，要明確界定國家作為土地終極所有者的權能，各級政府要尊重農民土地產權主體的地位，把主要精力放在土地規(guī)劃的制定和執(zhí)行上，主要扮演服務者、監(jiān)管者、仲裁者、農民土地權益維護者的角色。

征地制度問題的實質主要就是行政權力代替農民的土地財產權。就現(xiàn)行制度來看，征地實際上就是政府購買農村集體土地所有權的行為。由于我國集體土地產權的復雜狀況，目前在實踐中征地補償?shù)姆峙鋯栴}更加突出，也是導致征地過程中糾紛的主要來源。大量的調查研究結果表明，農民對征地補償分配問題的關注尚在對補償標準的不滿之上。甚至有數(shù)據(jù)表明，土地收益的主要成分是給予農民的征地補償費，應該按規(guī)定占到土地收益總額的68.6%，但實際是農民只得到土地收益的5%～10%，村集體得到25%～30%，村以上政府及部門得到60%～70%，表明以征地補償作為農民獲得的財產性收入分配極為不均。城市建設用地價值攀升，農村建設用地的價值也不斷凸顯，農民的土地權益意識逐漸增強，國家必須也應該增加農民的補償占有比例，否則城鄉(xiāng)矛盾加深，利益沖突不利于城鎮(zhèn)化健康發(fā)展。

3 深化農村土地制度改革增加農民財產性收入的主要途徑

當前國內農村主要存在的兩大矛盾：保障發(fā)展與保護耕地的矛盾日益嚴重；農民增收乏力，城鄉(xiāng)收入貧富差距日益擴大。這兩大矛盾的解決很大程度上依賴于土地制度的變革。如果繼續(xù)現(xiàn)行的土地制度不變，忽視這兩大矛盾的積累，極有可能嚴重危及我國經濟和社會的健康發(fā)展。

3.1 明確土地產權歸屬，保障農民的土地財產權

關于農村集體土地所有權的改革，若集體土地國有化，確實有利于國土綜合治理，符合農業(yè)生產規(guī)?；囊螅珡娭茖⑼恋貒谢?，農民難以接受，獲得財產性收入途徑受到限制。若將集體土地完全私有，不符合我國現(xiàn)行政治體制要求，土地管理缺乏政治支持，也必然造成混亂[4]。綜上所述，完善現(xiàn)行的農村集體土地所有權制度，落實農民的所有權權益，是農村集體土地制度的重點。

現(xiàn)階段最重要的是在現(xiàn)有國家法律框架內，把已經承諾給農民的權利盡快落實到位。建立明確的土地權利范圍和土地權利歸屬，使農民真正成為市場的主體，明確農民及集體經濟組織對承包地、宅基地、集體建設用地等的物權關系，在微觀層面上，做好集體土地所有權和農民土地使用權及土地承包經營權的登記證明工作，土地所有權的清楚界定，有利于減少因主體模糊虛置而造成的權力尋租空間?！?016江蘇省最新農村土地確權政策》要求穩(wěn)定完善農村土地承包關系，需做到健全土地承包經營權登記制度；推進土地承包經營權確權登記頒證工作。明確中央和地方各級政府所擁有的土地的界限，對于地方政府使用土地，在有規(guī)劃和指標限制的前提下，審批力度盡量放輕；對于占用耕地的集體和個人，耕地占用稅征收力度要大。同時，在監(jiān)管過程中，各級政府應明確農民對土地產權的主體地位，工作過程中應側重于對土地的規(guī)劃，致力于消除農村土地糾紛。明確農民土地產權的范圍、國家公共利益的界限，及時完善國家有關土地的法律法規(guī)，保證農村居民享有農村土地的使用權、繼承權、收益權、流轉權。進一步完善土地流轉制度，這樣在農民離開農村，外出打工或搬家進城的情況下，允許農民擁有的土地或住宅使用權順暢流轉和變現(xiàn)。

3.2 建立健全土地承包經營權流轉的市場運行機制

明確農村土地所有產權，落實保障農民土地財產權明確界定國家作為土地終極所有者的權能，各級政府要尊重農民土地產權主體的地位，不能讓農民及農村集體經濟組織成為形同虛設的土地所有權擁有者。各級政府應主要扮演服務者、監(jiān)管者的角色，為農民宅基地使用權的流轉提供平臺。只有明確農民土地產權的范圍、國家公共利益的邊界，依照國家法律、法規(guī)讓農戶享有農村土地使用權、繼承權、收益權、流轉權，才能夠使農民成為獨立的產權主體，獨立地行使流轉權，才能夠實現(xiàn)增加農民財產性收入的終極目標。解讀《2016江蘇省最新農村土地確權政策》，政策中提出應規(guī)范引導農村土地經營權有序流轉，做到鼓勵創(chuàng)新土地流轉形式，嚴格規(guī)范土地流轉行為，加強土地流轉管理和服務，加強土地流轉用途管制。

積極探索農民土地承包權益的有效形式，培育農村土地流轉市場，完善流轉市場運行機制[5]。（1）規(guī)范并完善農村土地產權流轉市場。有關部門應加快發(fā)展多種形式的土地流轉市場，依托農村經營管理機構建立健全的土地流轉平臺，完善縣鄉(xiāng)村三級服務和管理網絡，建立土地流轉檢測制度，做到信息公開，信息對稱。土地流轉的價格、形式、期限都應由流轉雙方在法律規(guī)定的范圍內協(xié)商決定，沒有農戶的書面委托，禁止農村基層組織以任何理由代表農戶流轉土地。（2）逐步形成土地流轉的市場競價機制。實行公平競價制度，運用科學的方法協(xié)調農村土地承包經營權流轉的費用，并且規(guī)定一定的有效年限，以防其他因素發(fā)生改變，影響農民的利益。（3）推進土地流轉形式多樣化。鼓勵承包農戶依法采取轉包、出租、互換、轉讓及入股等方式流轉土地，切實使農戶的資產得到有效盤活。

3.3 完善土地征用制度，建立合理的分配機制

土地征用制度是否規(guī)范，直接影響農民的經濟收益。加快征地制度改革，提高農民在土地增值收益中的比例，是增加農民財產性收入的重要途徑[6]。因為越稀缺的資源，越應該支付高成本；支付成本越高，就越珍惜。但是現(xiàn)行土地征用制度，可以輕易地從農民手里低價征地，形成地方政府越多批地，管理費越充裕的導向，最后造成農村土地資源嚴重浪費和農民土地效益大量流失。土地仍舊是農民安身立命所在，是絕大多數(shù)農民的主要生產資料，為此，必須切實完善征地補償制度。

征地補償標準是征地制度改革的核心問題之一。以市場價格反映土地價值，將征地補償引入市場機制，以市場機制進行補償[7]。（1）在符合規(guī)劃的前提下允許農村集體所有制的建設用地直接進入市場，使農村建設用地能夠像城市建設用地一樣具有更高價值，這樣實現(xiàn)農用地轉為建設用地的市場價格，從而給予農民更多關于土地價格制定的發(fā)言權，有更多機會參與土地增值收入的分配。合理到位實施該項政策，并出臺相應的保障機制，理性的農民會珍視自己的土地財產，實現(xiàn)農村土地價值的最大化，為農民的財產性收入爭取最大收益。（2）要建立基于市場價格的征地補償標準體系。只有依據(jù)公開市場價格確定的補償標準才能得到各方認同，避免不必要的損失。（3）法律必須明確公益性用地的范圍，采用列舉法明示其具體內容，限制地方政府判斷公益性用地的自由裁量權。

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