唐晶晶,程根銀, 牛振磊，周逸飛

(華北科技學(xué)院 安全工程學(xué)院，北京 東燕郊 065201)

0 前言

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，職業(yè)安全衛(wèi)生面臨著挑戰(zhàn)，勞動(dòng)者對(duì)所處生產(chǎn)環(huán)境的要求不斷提升，職業(yè)病危害防治卻沒有達(dá)到預(yù)期效果，一體化監(jiān)管是提高職業(yè)衛(wèi)生監(jiān)管和保證勞動(dòng)者健康權(quán)益的必然要求。

1 職業(yè)安全衛(wèi)生監(jiān)管執(zhí)法現(xiàn)狀

我國(guó)安全生產(chǎn)監(jiān)管工作，在國(guó)務(wù)院的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，各部門各負(fù)其責(zé)、相互協(xié)作。國(guó)務(wù)院安委會(huì)責(zé)全面落實(shí)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)安全生產(chǎn)工作；安監(jiān)總局對(duì)安全生產(chǎn)實(shí)施綜合管理，并負(fù)責(zé)各行業(yè)領(lǐng)域的安全生產(chǎn)監(jiān)督管理工作；國(guó)家煤礦安全生產(chǎn)監(jiān)察局負(fù)責(zé)煤礦安全監(jiān)察工作；各部門分別負(fù)責(zé)其系統(tǒng)、領(lǐng)域的安全工作；國(guó)家質(zhì)監(jiān)總局負(fù)責(zé)特種設(shè)備的監(jiān)督管理；衛(wèi)生部負(fù)責(zé)職業(yè)病診斷工作；人社部負(fù)責(zé)工作保險(xiǎn)管理、未成年工以及女工的勞動(dòng)保護(hù)。國(guó)家監(jiān)督管理是搞好安全生產(chǎn)的重要保證，企業(yè)負(fù)責(zé)制度的建立是搞好安全生產(chǎn)的主體，群眾參與、社會(huì)監(jiān)督、輿論監(jiān)督是搞好安全生產(chǎn)的推動(dòng)力量。各類監(jiān)督管理性質(zhì)不同，內(nèi)容各有側(cè)重、功能上實(shí)現(xiàn)互補(bǔ)。

1.1 安全生產(chǎn)監(jiān)管執(zhí)法現(xiàn)狀

由圖1的安全生產(chǎn)事故發(fā)生起數(shù)和死亡數(shù)可以看出，我國(guó)目前的安全生產(chǎn)形勢(shì)總體上安全生產(chǎn)事故的發(fā)生在逐漸減少趨于好轉(zhuǎn)，但安全生產(chǎn)的形勢(shì)相對(duì)較嚴(yán)重。如何降低事故的發(fā)生率，使人民群眾的生命和財(cái)產(chǎn)得到安全保障，使安全生產(chǎn)與繁榮發(fā)展的經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)，是政府需要解決的重大課題。國(guó)辦發(fā)〔2015〕20號(hào))要求，健全完善安全生產(chǎn)法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)體系、依法落實(shí)安全生產(chǎn)責(zé)任、創(chuàng)新安全生產(chǎn)監(jiān)管執(zhí)法機(jī)制、嚴(yán)格規(guī)范安全生產(chǎn)監(jiān)管執(zhí)法行為和加強(qiáng)安全生產(chǎn)監(jiān)管執(zhí)法能力建設(shè)，維護(hù)生命財(cái)產(chǎn)安全，指導(dǎo)實(shí)施安全生產(chǎn)監(jiān)管執(zhí)法。

圖1 2006～2016年全國(guó)發(fā)生各類事故起數(shù)和死亡人數(shù)

為了應(yīng)對(duì)在安全生產(chǎn)工作中的問題，近年來，我國(guó)推行了諸多前安全生產(chǎn)方面所未有的措施，出臺(tái)了一系列安全生產(chǎn)的法律法規(guī)，并且開展各項(xiàng)專項(xiàng)整治活動(dòng)，施行了追究重特大事故的責(zé)任制度，并且極大地增加了對(duì)安全生產(chǎn)的投入、倡導(dǎo)安全文化、大力發(fā)展科技興安等，這一系列的舉措使我國(guó)安全生產(chǎn)狀況總體趨向于穩(wěn)定和好轉(zhuǎn)[4]。但是我國(guó)的安全生產(chǎn)總體基礎(chǔ)比較薄弱，許多企業(yè)還無法自覺遵守法律法規(guī)規(guī)定的權(quán)利和履行相應(yīng)的義務(wù)，各類安全生產(chǎn)事故的發(fā)生還不能得到有效控制，致使違反安全生產(chǎn)法律法規(guī)的行為普遍存在于各類事故隱患中得不到徹底的消除。因此，需要利用安全生產(chǎn)監(jiān)管來解決我國(guó)在安全生產(chǎn)方面存在的問題，來促進(jìn)我國(guó)生產(chǎn)的安全發(fā)展。

1.2 職業(yè)衛(wèi)生監(jiān)管執(zhí)法現(xiàn)狀

隨著我國(guó)社會(huì)生產(chǎn)的發(fā)展，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)變得日益激烈，在生產(chǎn)過程中人們往往更多的是專注于發(fā)展生產(chǎn)本身，從而或多或少地忽視了勞動(dòng)者的工作條件和生產(chǎn)中的環(huán)境狀況，也就是說現(xiàn)如今我國(guó)勞動(dòng)者的工作條件和生產(chǎn)中環(huán)境狀況的未得到相應(yīng)的改善與進(jìn)展，這與我國(guó)生產(chǎn)的發(fā)展速度是極其不相稱，這就導(dǎo)致了我國(guó)現(xiàn)如今職業(yè)病高發(fā)的現(xiàn)象[5,6]。下圖2為歐洲和中國(guó)職業(yè)報(bào)告職業(yè)病病例構(gòu)成，我國(guó)職業(yè)病比例高度集中在塵肺病，與歐洲報(bào)告職業(yè)病病例構(gòu)成相比，構(gòu)成差別極大，這種現(xiàn)象值得我們關(guān)注，并且相信能夠得到大幅度的改善。

圖2 歐洲和中國(guó)職業(yè)報(bào)告職業(yè)病病例構(gòu)成

由于許多新技術(shù)、新能源、新材料廣泛的應(yīng)用以及新產(chǎn)業(yè)的不斷出現(xiàn)，導(dǎo)致在生產(chǎn)過程中又產(chǎn)生和出現(xiàn)了諸多我們從未預(yù)料到的職業(yè)健康安全問題。但是，人們?cè)谝晃兜刈非笊a(chǎn)，對(duì)這些前所未有的職業(yè)健康安全問題直接采取忽視的態(tài)度，導(dǎo)致我國(guó)現(xiàn)在職業(yè)病仍在繼續(xù)上升階段。據(jù)統(tǒng)計(jì)，國(guó)際上，事故與職業(yè)病死亡率之比為1∶6，累計(jì)1億6千萬人患職業(yè)病，損失占國(guó)民生產(chǎn)總值的4%。中國(guó)報(bào)告職業(yè)病病例構(gòu)成中，其中塵肺病占90%，急性中毒占3%，慢性中毒占3%，其他職業(yè)病占4%。職業(yè)病危害分布廣，存在多達(dá)30多個(gè)行業(yè)，且涉及人數(shù)眾多。加上對(duì)存在職業(yè)病危害的用人單位、接觸職業(yè)病危害的勞動(dòng)者等底數(shù)仍然不清楚，職業(yè)病危害形勢(shì)更加嚴(yán)峻。

我國(guó)的職業(yè)衛(wèi)生的監(jiān)管職能，在2011年年末才全部整合到我國(guó)的安監(jiān)部門下管理，與安全生產(chǎn)相比較大約晚了十年之久，這就導(dǎo)致了職業(yè)衛(wèi)生在安監(jiān)部門系統(tǒng)內(nèi)產(chǎn)生了一定的劣勢(shì)。目前全世界的職業(yè)健康安全現(xiàn)狀依然不樂觀，并且是呈現(xiàn)惡化趨勢(shì)[7]。職業(yè)健康監(jiān)管工作面臨著體制機(jī)制尚需進(jìn)一步理順、法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系不健全、監(jiān)管力量不足、執(zhí)法不嚴(yán)職業(yè)病診斷難、賠償救助不到位等問題。國(guó)家安全監(jiān)管總局將職業(yè)健康監(jiān)管擺上重要工作日程，為了達(dá)到安全生產(chǎn)“十三五”規(guī)劃目標(biāo)，需要建立健全職業(yè)健康工作責(zé)任體系，強(qiáng)化企業(yè)主體責(zé)任，明確和落實(shí)職業(yè)健康監(jiān)管職責(zé)，強(qiáng)化屬地管理責(zé)任，防止出現(xiàn)監(jiān)管盲區(qū)。必須通過創(chuàng)新監(jiān)管執(zhí)法，在“防、治、?！狈矫胬眄槹踩O(jiān)管部門、衛(wèi)生計(jì)生部門和勞動(dòng)保障部門的職業(yè)健康監(jiān)管職責(zé)，落實(shí)夯實(shí)防洪基礎(chǔ)、作業(yè)場(chǎng)所危害管控、提高技術(shù)支撐水平等治理職業(yè)病危害措施，使得職業(yè)危害防治取得積極進(jìn)展。

2 一體化監(jiān)管可行性分析

2.1 一體化監(jiān)管執(zhí)法的必要性

近年來我國(guó)安全生產(chǎn)形勢(shì)有一定的改觀，但是安全生產(chǎn)沒有得到突破性好轉(zhuǎn)，職業(yè)病危害凸顯，控制難度變大，因此需要兩者并行合力監(jiān)管執(zhí)法，不忽視任何一方，管安全生產(chǎn)的同時(shí)也認(rèn)真執(zhí)行職業(yè)衛(wèi)生的監(jiān)管[8]。

實(shí)現(xiàn)一體化監(jiān)管執(zhí)法是全面加強(qiáng)職業(yè)衛(wèi)生監(jiān)管執(zhí)法的必然要求[9]。2003年職業(yè)衛(wèi)生現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管職責(zé)劃歸安監(jiān)部門，由于監(jiān)管職能劃轉(zhuǎn)時(shí)間不長(zhǎng)，不僅基層監(jiān)管執(zhí)法工作人員嚴(yán)重不足，而且專業(yè)監(jiān)管執(zhí)法工作人員更是缺乏，以現(xiàn)有基層和專業(yè)職業(yè)衛(wèi)生監(jiān)管執(zhí)法工作人員來完成行業(yè)分布廣且涉及人數(shù)眾多的職業(yè)衛(wèi)生監(jiān)管任務(wù)，問題難得到改觀安全生產(chǎn)以人為本，在監(jiān)管當(dāng)中，離開了人的健康監(jiān)管就沒有意義，安全生產(chǎn)與職業(yè)衛(wèi)生同屬于職業(yè)安全衛(wèi)生范疇，同屬于一個(gè)系統(tǒng)，兩者的監(jiān)管工作存在共同的特性，安全生產(chǎn)與職業(yè)衛(wèi)生一體化監(jiān)管既契合行政體制改革推行的簡(jiǎn)政放權(quán)政策，又推進(jìn)了安全生產(chǎn)領(lǐng)域改革發(fā)展布局，還減輕了生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)在監(jiān)管過程中的負(fù)擔(dān)。

2.2 一體化監(jiān)管執(zhí)法的可行性

2016年12月9日，《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于推進(jìn)安全生產(chǎn)領(lǐng)域改革發(fā)展的意見》(中發(fā)〔2016〕32號(hào))印發(fā)，36 處提到職業(yè)健康、職業(yè)病危害與職業(yè)病防治工作，這是新中國(guó)成立以來第一個(gè)以黨中央、國(guó)務(wù)院名義出臺(tái)的安全生產(chǎn)工作的綱領(lǐng)性文件[2]，2017年6月22日，《國(guó)家安全監(jiān)管總局關(guān)于推進(jìn)安全生產(chǎn)與職業(yè)健康一體化監(jiān)管執(zhí)法的指導(dǎo)意見》(安監(jiān)總安健〔2017〕74號(hào))印發(fā)，在國(guó)家層面上為執(zhí)行一體化監(jiān)管執(zhí)法提供了法律執(zhí)行保障。發(fā)布后，各地區(qū)紛紛組織開展一體化監(jiān)管執(zhí)法活動(dòng)，為到2030年實(shí)現(xiàn)職業(yè)安全衛(wèi)生治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供監(jiān)管保障。

英國(guó)于1833年頒布了世界上第一個(gè)《工廠法》，該法對(duì)工人的勞動(dòng)安全、衛(wèi)生、福利作了規(guī)定，成為職業(yè)安全衛(wèi)生立法的先驅(qū)；美國(guó)在立法方面有《職業(yè)安全衛(wèi)生法》，勞工部秘書處建立了職業(yè)安全與衛(wèi)生署，同時(shí)負(fù)責(zé)職業(yè)安全和職業(yè)衛(wèi)生；日本《勞動(dòng)安全衛(wèi)生規(guī)則》內(nèi)容涉及廣泛，囊括了從標(biāo)準(zhǔn)、法規(guī)的制定，安全衛(wèi)生監(jiān)督、檢驗(yàn)，到工傷保險(xiǎn)與補(bǔ)償?shù)瓤v向一攬子事務(wù)。發(fā)達(dá)國(guó)家在工業(yè)化進(jìn)程中探索實(shí)踐出了適應(yīng)生產(chǎn)的職業(yè)安全與職業(yè)衛(wèi)生一體化監(jiān)管模式，表明了一體化監(jiān)管的有效性[10，11]。因此，可以借鑒國(guó)外一體化監(jiān)管執(zhí)法取得成效的經(jīng)驗(yàn)開展適合我國(guó)實(shí)際情況的一體化監(jiān)管執(zhí)法。

實(shí)現(xiàn)一體化監(jiān)管執(zhí)法是提高監(jiān)管效能、減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)的迫切要求。安全生產(chǎn)監(jiān)管執(zhí)法規(guī)定和要求包含了職業(yè)衛(wèi)生監(jiān)管執(zhí)法的規(guī)定和要求；職業(yè)安全衛(wèi)生監(jiān)管人員需要同時(shí)接受安全生產(chǎn)和職業(yè)衛(wèi)生法律法規(guī)及業(yè)務(wù)知識(shí)的培訓(xùn)，安全生產(chǎn)監(jiān)管人員和職業(yè)衛(wèi)生監(jiān)管人員同時(shí)需要承擔(dān)安全生產(chǎn)和職業(yè)衛(wèi)生監(jiān)管工作，提高職業(yè)安全衛(wèi)生監(jiān)管人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)能力；安全生產(chǎn)和職業(yè)衛(wèi)生監(jiān)管，都是安監(jiān)部門的職責(zé)，職業(yè)安全與職業(yè)衛(wèi)生的監(jiān)管沒有明顯的界限，實(shí)施一體化監(jiān)管，在避免政府對(duì)企業(yè)進(jìn)行重疊監(jiān)管、多部門重復(fù)監(jiān)管、減輕企業(yè)在監(jiān)管過程中的負(fù)擔(dān)等方面，都有十分重要的作用。

3 結(jié)論

一體化監(jiān)管執(zhí)法可以避免由于多方執(zhí)法機(jī)構(gòu)執(zhí)行監(jiān)管造成被監(jiān)管單位生產(chǎn)受到影響、監(jiān)管意見出現(xiàn)矛盾現(xiàn)象、互相規(guī)避責(zé)任和企業(yè)經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)加重等現(xiàn)象。在安全生產(chǎn)監(jiān)管執(zhí)法帶動(dòng)下，創(chuàng)新職業(yè)衛(wèi)生監(jiān)管執(zhí)法，從而提高職業(yè)衛(wèi)生監(jiān)管執(zhí)法效能，從而提高整個(gè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)系統(tǒng)的安全衛(wèi)生保障，為勞動(dòng)者提供良好的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)環(huán)境。分析了安全生產(chǎn)和職業(yè)衛(wèi)生一體化監(jiān)管執(zhí)法的可行性，為響應(yīng)中發(fā)〔2016〕32號(hào)文(2016年12月9日)提出的“堅(jiān)持管安全生產(chǎn)必須管職業(yè)健康，建立安全生產(chǎn)和職業(yè)健康一體化監(jiān)管執(zhí)法體制”一體化監(jiān)管執(zhí)法措施提供基礎(chǔ)支撐。

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