何應偉+郭明晶+張路

摘要：中國城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的快速發(fā)展，促使農(nóng)業(yè)用地以較快的速度轉換為城市用地，為制造業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)和城市基礎設施建設奠定了基礎，但高速擴張帶來的卻是土地的低效利用，城鎮(zhèn)化開發(fā)空間不足。在綜述土地城鎮(zhèn)化概念的基礎上，沿著土地城鎮(zhèn)化發(fā)展思路，從測算方法與體系、發(fā)展現(xiàn)狀及影響、土地利用方式變化原因以及應對3個方面總結和梳理現(xiàn)有研究成果，指出中國城鎮(zhèn)化進程中土地城鎮(zhèn)化存在用地增速過快和城鄉(xiāng)建設用地結構不合理兩大問題，并認為土地城鎮(zhèn)化發(fā)展的驅動機理分析是未來土地城鎮(zhèn)化研究領域的重要命題。

關鍵詞：土地城鎮(zhèn)化；測算方法與體系；土地利用方式

中圖分類號：F301.2 文獻標識碼：A 文章編號：0439-8114（2016）24-6342-05

DOI：10.14088/j.cnki.issn0439-8114.2016.24.006

城鎮(zhèn)化發(fā)展是當前中國經(jīng)濟社會轉型升級、加快推進社會主義現(xiàn)代化重要時期的重大戰(zhàn)略議題，是未來幾十年中國發(fā)展的一大引擎。積極穩(wěn)妥扎實有序推進城鎮(zhèn)化，對全面建成小康社會、加快社會主義現(xiàn)代化建設進程、實現(xiàn)中華民族偉大復興的中國夢，具有重大現(xiàn)實意義和深遠歷史意義。土地作為最為基礎的要素，在城鎮(zhèn)化過程中扮演著極為重要的角色，土地制度改革更是新型城鎮(zhèn)化頂層設計的核心突破點之一。

中國城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的快速發(fā)展，促使農(nóng)業(yè)用地以較快的速度轉換為城市用地，為制造業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)和城市基礎設施奠定了基礎。在土地城鎮(zhèn)化過程的推動下，中國不僅實現(xiàn)了快速的經(jīng)濟增長，經(jīng)濟結構也發(fā)生了十分顯著的變化。同時，土地城鎮(zhèn)化的過快發(fā)展也積累下來很多不符合科學發(fā)展觀要求、亟待處理和破解的突出問題。對于如何突破過去土地城鎮(zhèn)化發(fā)展的瓶頸，提高土地城鎮(zhèn)化質量，因勢利導、趨利避害，走出新型土地城鎮(zhèn)化道路，成為廣受關注的重大議題。

總體來看，低成本和低效率是當前中國土地城鎮(zhèn)化的突出特點。然而，這種低成本的土地城鎮(zhèn)化發(fā)展在未來的可持續(xù)性已經(jīng)變弱，未來如何通過改革，以提高土地使用的效率、優(yōu)化土地使用結構尤為關鍵?；诖耍疚尼槍ν恋爻擎?zhèn)化展開綜述，為有序推進城鎮(zhèn)化發(fā)展提供土地政策引導，為提高土地城鎮(zhèn)化發(fā)展效率提供路徑指南。

1 土地城鎮(zhèn)化的界定

城鎮(zhèn)化是人口、地域、社會經(jīng)濟關系、生活方式由農(nóng)村型向城鎮(zhèn)型轉化的自然歷史過程[1]?！巴恋爻擎?zhèn)化”這一概念的正式提出，發(fā)端于2007年陸大道和姚士謀一份名為《關于遏制“冒進式”城鎮(zhèn)化和空間失控的建議》的國務院發(fā)展咨詢報告，報告中明確提出，“土地城鎮(zhèn)化速度太快”，并“大大快于人口城鎮(zhèn)化”，得到?jīng)Q策層的高度重視。由此，土地城鎮(zhèn)化作為獨立的研究命題在學術界得到廣泛的回應。之后，呂萍等[2]較早提出土地城市化的概念，認為土地城市化是由于城市化的推進，土地利用屬性由農(nóng)業(yè)用地轉變?yōu)槌鞘薪ㄔO用地以及土地產(chǎn)權屬性由農(nóng)村集體土地轉為國有土地的過程。歐陽文旭[3]認為中國的土地城市化主要是指隨著土地利用形態(tài)向非農(nóng)化的轉變，土地和房產(chǎn)實現(xiàn)快速升值，不同利益群體分享土地級差地租收益的過程。潘愛民等[4]指出土地城鎮(zhèn)化是指城鎮(zhèn)地域空間向農(nóng)村推進，非城鎮(zhèn)建設用地轉化為城鎮(zhèn)建設用地的過程，用城市和建制鎮(zhèn)建設用地占土地總面積比重衡量。

崔許鋒[5]認為土地城鎮(zhèn)化側重于城鎮(zhèn)化的空間擴展和利用效率的提高，體現(xiàn)在土地用途的轉換和資本的積累，其內涵不僅包括城鎮(zhèn)化建成區(qū)的空間擴展，還包括單位土地面積資本投入增加，單位面積土地產(chǎn)出值的提高等。潘愛民等[4]指出土地城鎮(zhèn)化是城鎮(zhèn)地域空間向農(nóng)村推進，非城鎮(zhèn)建設用地轉化為城鎮(zhèn)建設用地的過程，用城市和建制鎮(zhèn)建設用地占土地總面積比重衡量。

張飛等[6]認為土地城鎮(zhèn)化具有三個特征，一是土地城鎮(zhèn)化伴隨著土地產(chǎn)權的改變，即由農(nóng)村集體所有變?yōu)閲宜?；二是土地征收是土地城?zhèn)化的惟一合法途徑；三是政府在土地城鎮(zhèn)化過程中獲得巨額收益，為中國的城市建設提供了最主要的資金來源，使得土地城鎮(zhèn)化成為中國城鎮(zhèn)化的引擎。李昕等[7]認為土地城鎮(zhèn)化與土地非農(nóng)化有本質區(qū)別，土地城鎮(zhèn)化是城鎮(zhèn)化進程中土地從非城鎮(zhèn)狀態(tài)向城鎮(zhèn)狀態(tài)轉變的過程，不僅限于農(nóng)用地或者耕地的減少以及城鎮(zhèn)空間的增長問題，還包括建設用地內部結構的調整，即農(nóng)村居民點、農(nóng)村屬性的獨立建設用地等向城鎮(zhèn)居民點以及城鎮(zhèn)屬性的獨立建設用地的轉變。

2 土地城鎮(zhèn)化的測算方法與體系

土地城鎮(zhèn)化在中國快速而持續(xù)的城鎮(zhèn)化進程中扮演的支撐與制約角色越來越明顯，但目前對土地城鎮(zhèn)化水平的測度框架依然沒有明確統(tǒng)一的認識，對于測算方法和體系主要分為單一指標測算法和復合指標評價法兩種測算類型。

土地城鎮(zhèn)化測算單一指標測算法目前主要包括兩種，第一，采用建成區(qū)面積增加率來表示土地城鎮(zhèn)化[8，9]。第二，城市建成區(qū)面積或城鎮(zhèn)建設用地面積占區(qū)域（土地）總面積的比重[10-13]。除此之外，還有學者依據(jù)對土地城鎮(zhèn)化內涵的不同理解，從不同角度提出不同的測算方法，例如：①實際城鎮(zhèn)土地面積與理論城鎮(zhèn)土地面積的比值量化土地城鎮(zhèn)化[14]，其中理論城鎮(zhèn)土地面積是在理想狀態(tài)下，所有人口都居住在城鎮(zhèn)，所有GDP產(chǎn)出都來自城鎮(zhèn)土地，且人均土地需求與地均產(chǎn)出水平合理，土地集約利用水平已達最優(yōu)時的城鎮(zhèn)土地數(shù)量；②土地城鎮(zhèn)化是指城市土地占城市總用地的比重；③土地城市化水平=（建設用地總面積-農(nóng)村居民點面積）/（土地總面積-未利用地面積）；④以城鎮(zhèn)建設用地與城鄉(xiāng)建設用地的比重來度量土地城鎮(zhèn)化水平，即土地城鎮(zhèn)化率=城鎮(zhèn)建設用地/城鄉(xiāng)建設用地。⑤土地城鎮(zhèn)化率是指城鎮(zhèn)用地占城鎮(zhèn)用地和農(nóng)村居民點用地之和的比例，即土地城鎮(zhèn)化=城鎮(zhèn)用地/（城鎮(zhèn)用地+農(nóng)村居民點用地）[15]。

土地城鎮(zhèn)化測算復合指標評價法主要綜合考慮土地利用的結構、景觀、利用程度、投入、效益等的復合指標，其指標主要包括建設用地比重、人均建成區(qū)面積、土地利用程度綜合指數(shù)、道路面積比重、人均公共綠地面積、地均收入、地均生產(chǎn)總值、農(nóng)用地景觀破碎度、建設用地平均斑塊面積、國有土地單位出讓價格等[16-20]。具體包括，呂萍等[2]構建了土地城市化的指標體系，包括土地利用結構變化、土地利用效益水平變化、土地利用程度變化、土地利用景觀變化和土地資本投入變化五個方面的因素；王洋等[21]提出了一種可供參考的土地城市化率的概念與測度方法，并確定其閾值，采用城市建設用地面積、土地城市化率、城市土地擴展面積和城市土地擴展速度分別評價了中國城市的土地城市化規(guī)模、水平、絕對進程和相對進程的空間分異格局；劉娟等[22]構建了土地城鎮(zhèn)化指數(shù)評價體系，包含城鎮(zhèn)規(guī)模、投入水平、產(chǎn)出水平3個目標層，地均財政收入、地均第二、第三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值、地均年建設投資等7個指標層。

3 土地城鎮(zhèn)化的發(fā)展現(xiàn)狀及其影響

有學者認為土地城鎮(zhèn)化的速度與城市規(guī)模和等級有較大關系，因為級別較高的城市更容易吸引中央政府以及國外的投資[23]，如Xu等[24]對廣東省城鎮(zhèn)化發(fā)展研究發(fā)現(xiàn)，之所以廣州能夠快速發(fā)展，主要是由于它是廣東省的省會城市。Wu等[25]對杭州的城市用地擴張研究也發(fā)現(xiàn)如此。Chen等[26]比較分析了深圳和東莞兩個既相鄰但又競爭的城市土地擴張，發(fā)現(xiàn)盡管1990-2008年間兩個地區(qū)的城市土地擴張比例和密度類似，但深圳的人口增長率和城市人口密度要高于東莞，即深圳的土地城鎮(zhèn)化效率要高于東莞。

同時，依據(jù)差異化的土地城鎮(zhèn)化測算依據(jù)與測算方法，諸多學者針對中國土地城鎮(zhèn)化的發(fā)展進程和空間差異展開研究。王洋等[27]以中國656個城市的城區(qū)為研究單元，評價了中國城市的土地城市化絕對進程和相對進程的空間分異格局，結果表明：①近10年來，中國土地城市化率提高近一倍，由“金字塔式”等級分布逐漸轉為“鑰匙式”的分布格局；②規(guī)模越大的城市，土地城市化進程越明顯；③近10年來中國土地城市化進程的兩大核心用地增長類型是居住用地和工業(yè)用地。陳鳳桂等[16]研究表明，上海和福建土地城鎮(zhèn)化指數(shù)最高（第一等級），天津和北京次之（第二等級），浙江、云南、重慶、陜西、內蒙古、江蘇、青海則位列第三等級，其余省份均為第四等級。張飛等[6]基于2000-2012年省級數(shù)據(jù)，運用統(tǒng)計分析法研究了中國土地城鎮(zhèn)化的時空特征及機理。研究表明，全國和各個省份的城鎮(zhèn)建成區(qū)與土地城鎮(zhèn)化水平均有大幅增長，但省際差異較大，空間格局上呈現(xiàn)出顯著的峰值效應，相對于土地城鎮(zhèn)化水平空間格局而言，省級城市建成區(qū)規(guī)?？臻g格局與GDP的空間格局更為相似。

針對省域尺度的土地城鎮(zhèn)化發(fā)展進程也有部分研究成果。如薛歐等[19]運用多因素綜合分析法和城鎮(zhèn)土地利用比重法測算了陜西省11個城市的土地城市化水平。結果表明，陜西省土地城市化水平在各市間差異較大，并呈現(xiàn)明顯的區(qū)域化特征，關中六市的土地城市化水平遠遠高于陜南及陜北地區(qū)。崔許鋒[5]研究民族地區(qū)土地城鎮(zhèn)化進程發(fā)現(xiàn)，土地城鎮(zhèn)化發(fā)展水平呈現(xiàn)出顯著的以省會昆明為中心，向四周遞減的空間格局狀態(tài)，從中部的“高級發(fā)展型”逐步過渡到邊緣的“落后發(fā)展型”。民族區(qū)域的土地城鎮(zhèn)化水平普遍小于非民族區(qū)域的城鎮(zhèn)化水平。劉耀林等[15]分析湖北省土地城鎮(zhèn)化的發(fā)展進程發(fā)現(xiàn)，湖北省土地城鎮(zhèn)化發(fā)展進程存在一定的地域分異，土地城鎮(zhèn)化熱點地區(qū)周圍的土地城鎮(zhèn)化率往往偏高，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)比重、人口城鎮(zhèn)化率和地形條件是土地城鎮(zhèn)化率的主要影響因素。

對于土地城鎮(zhèn)化發(fā)展進程中帶來的各種問題，Long等[28]指出，天津濱海新區(qū)1985-2010年間大量優(yōu)質耕地和生態(tài)用地轉換為建設用地促使當?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境價值下降25.9%。相反，也有學者認為城鎮(zhèn)化和人口由農(nóng)業(yè)向非農(nóng)轉移一定程度能夠起到保護耕地的作用，因為人均城市土地需求量要遠小于農(nóng)村土地需求量[29]。田莉[30]認為土地城市化帶來的負面效應也是顯而易見的?！敖?jīng)營城市”、“土地財政”使地方政府過于依賴土地的出讓收益，和開發(fā)商形成某種程度的“增長聯(lián)盟”，推動了房價的火箭式上漲，農(nóng)地過度非農(nóng)化現(xiàn)象嚴重，城鎮(zhèn)化的形態(tài)呈現(xiàn)低密度蔓延的趨勢。彭沖等[31]通過研究新型城鎮(zhèn)化與土地集約利用的時空演變及關系發(fā)現(xiàn)，城鎮(zhèn)土地集約利用具有較為顯著的正空間相關性且呈遞增之勢，無論全國層面還是分地區(qū)層面，新型城鎮(zhèn)化對土地集約利用均有顯著的正向影響。

快速城鎮(zhèn)化發(fā)展背景下土地利用方式轉變的負面影響已通過氣候、環(huán)境和生態(tài)系統(tǒng)等表現(xiàn)出來，諸多學者對此給予極大地關注[32-34]，同時，越來越多的研究表明土地城鎮(zhèn)化的低效發(fā)展會給環(huán)境和生態(tài)帶來極大的負面效應[35]。

4 城鎮(zhèn)化背景下土地利用方式變化原因及應對策略

當前，中國正在經(jīng)歷一個由傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會向現(xiàn)代社會過渡的重要時期[36]，現(xiàn)有的城鄉(xiāng)二元結構體系促使城市建設用地擴張成為不可避免的客觀事實。城鎮(zhèn)化背景下的土地利用方式改變主要包括三個方面，一是農(nóng)村土地利用方式的改變；二是城鎮(zhèn)土地利用方式的改變；三是農(nóng)村-城鎮(zhèn)土地利用方式的改變。農(nóng)村內部會有耕地向宅基地功能轉變等土地利用方式的改變，城市內部會有工業(yè)用地向商業(yè)用地之間的功能轉變，農(nóng)村-城市之間會有耕地向城市建設用地功能的轉變。因此，三者之間的關系并不是割裂開來的，而是相互緊密聯(lián)系，都是在城鎮(zhèn)化發(fā)展的大背景之下，既相互對立、獨立，又相互約束的循環(huán)約束子系統(tǒng)。

大部分學者圍繞城市用地擴張與耕地流失之間的關系展開研究[37]，包括對農(nóng)用地轉化為城市建設用地的驅動力及轉換機制。Xiao等[38]運用GIS和遙感技術研究石家莊城市擴張?zhí)卣?，發(fā)現(xiàn)1987-2001年間由于城市的急劇擴張導致石家莊城市土地利用結構發(fā)生很大變化，其主要影響因素包括人口、交通條件、工業(yè)化和政策等。Deng等[39]指出，不同的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式對耕地利用的影響具有一定的差異性，快速城鎮(zhèn)化促使2000-2008年中國耕地流失大約29.2%。Gao等[40]發(fā)現(xiàn)江蘇省城市土地擴張較為明顯，尤其是在蘇南和市轄區(qū)，且城市土地擴張具有時間維度效應，其維度變化與地方政府在市場化、全球化背景下推進改革的力度密切相關。

與此同時，也有部分學者關注到中國約有60%的農(nóng)村住宅用地是由耕地轉換而來，在東部沿海地區(qū)甚至超過90%的農(nóng)村住宅用地由耕地轉換而來。Liu等[41]通過研究武漢市1996-2009年間城鄉(xiāng)建設用地變化以及人為驅動力發(fā)現(xiàn)，大量的耕地資源流失轉換為城鄉(xiāng)建設用地，促使城鄉(xiāng)建設用地擴張規(guī)模較大，且城鄉(xiāng)建設用地的數(shù)量和結構也發(fā)生重要變化。

在中國如此大規(guī)模的城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中，城鎮(zhèn)土地的擴展速度與密度遠遠大于人口城鎮(zhèn)化，農(nóng)村土地利用方式、城鎮(zhèn)土地利用方式、農(nóng)村—城鎮(zhèn)土地利用方式的急劇變化是快速城鎮(zhèn)化帶來的必然結果，其原因主要包括經(jīng)濟發(fā)展、人口流動、政治環(huán)境、政策調整、管理水平等諸多方面。

Deng等[42]認為城鎮(zhèn)土地擴張是經(jīng)濟快速發(fā)展帶來的結果，同時，伴隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展，大城市吸引大量農(nóng)村人口進城，從而客觀導致城市用地擴張。黃季焜等[43]對縣級單元城鎮(zhèn)建設用地擴張的研究發(fā)現(xiàn)，1989-2000年東部地區(qū)建設用地增長速度有所減緩，中西部地區(qū)明顯加速。張利等[44]發(fā)現(xiàn)中國城市用地規(guī)模總量不斷增加，城鎮(zhèn)之間的用地規(guī)模差距在拉大，整體均衡度在下降；城鎮(zhèn)用地規(guī)模越大，擴張的速度越快，整體擴張速度呈現(xiàn)特大城市>大城市>中等城市>小城市的態(tài)勢；從區(qū)域層面看，東部城市的整體擴張速度最快，西部次之，中部最慢，城鎮(zhèn)用地擴張有著明顯的區(qū)域差異性。曹銀貴等[45]以東部地區(qū)87個城市的建設用地為例，分析2000-2008年城市建設用地變化的規(guī)律發(fā)現(xiàn)，城市建設用地總量增長非常大，增長速度非?？?；城市建設用地的增長速度呈降低的趨勢，不同階段差異明顯；城市建設用地變化在省域和區(qū)域經(jīng)濟圈內差異明顯。王婧等[46]應用脫鉤理論重點分析2000-2008年中國城鄉(xiāng)建設用地變化及其與城鄉(xiāng)人口變化的耦合關系，發(fā)現(xiàn)25個省區(qū)城市建設用地增長率高于人口增長率，兩者協(xié)調性欠佳，呈現(xiàn)弱脫鉤狀態(tài)，其中有1/3的省區(qū)人口與建設用地變化關系極不協(xié)調。

對于城鎮(zhèn)化背景下土地利用變化的應對與管理，現(xiàn)有研究主要從土地制度、土地政策等方面展開分析。Wu等[25]從政策的角度分析中國城鎮(zhèn)化對土地利用影響的實踐過程，將城鎮(zhèn)化納入土地利用變化的影響子系統(tǒng)之中，通過模擬四種政策環(huán)境得出，城鎮(zhèn)建設用地在未來一段時間仍會繼續(xù)增長，農(nóng)業(yè)用地會繼續(xù)減少，不同的政策方案對土地利用有不同的影響，政府可以通過調整政策來控制土地利用變化的速度。Liu等[47]指出中國的土地政策旨在控制建設用地增長和防止耕地流失，但與實際情況差別較大，必須重新審視中國城市化模式，構建跨地區(qū)城鄉(xiāng)建設用地之間的合理流動。

5 研究述評

通過對國內外關于土地城鎮(zhèn)化命題的相關研究系統(tǒng)梳理發(fā)現(xiàn)，伴隨著國內城鎮(zhèn)化發(fā)展土地利用各種問題的暴露及國內宏觀政策環(huán)境的引導，國內對于土地城鎮(zhèn)化命題的相關研究成果主要集中在近幾年，且主要圍繞土地城鎮(zhèn)化的概念與內涵、土地城鎮(zhèn)化的測算方法與體系、土地城鎮(zhèn)化的發(fā)展現(xiàn)狀及影響、城鎮(zhèn)化背景下土地利用方式變化等相關命題展開，取得系列豐碩成果?？傮w存在以下幾點不足。

1）中國城鎮(zhèn)化進程中土地城鎮(zhèn)化存在用地增速過快和城鄉(xiāng)建設用地結構不合理兩大問題，以及由此衍生出的土地生態(tài)、糧食安全等諸多問題。當前的研究主要集中在城市用地增速過快方面，即主要從土地數(shù)量（規(guī)模）城鎮(zhèn)化的角度進行探討分析，忽視了土地城鎮(zhèn)化不僅是土地數(shù)量城鎮(zhèn)化，是包括土地利用結構城鎮(zhèn)化、土地利用生態(tài)城鎮(zhèn)化等要素的綜合體系，單一的土地數(shù)量（規(guī)模）城鎮(zhèn)化內涵忽略了其他要素的重要性。

2）目前土地城鎮(zhèn)化的測度或評價方法（體系）存在兩個問題，第一，用城市建成區(qū)面積或城鎮(zhèn)建設用地面積占區(qū)域（土地）總面積的比重（或者其他單一指標法）表示土地城鎮(zhèn)化實質是土地數(shù)量（規(guī)模）城鎮(zhèn)化，未能全面表征土地城鎮(zhèn)化的復合內涵；第二，部分包括社會、生態(tài)效益等復合指標的評價體系較為散亂，未能形成完整系統(tǒng)的復合評價體系，且評價要素缺乏詳實的理論闡釋，需要在理論分析框架指導下重構或改進現(xiàn)有評價體系。

3）土地城鎮(zhèn)化發(fā)展的驅動機理分析是土地城鎮(zhèn)化領域的重要命題，目前，鮮有研究深入揭示區(qū)域土地城鎮(zhèn)化發(fā)展的驅動作用機理，客觀辨識主導因素的驅動機制，弄清這些因素的作用力和作用方向，辨別哪些因素在土地城鎮(zhèn)化過程中起主導作用，哪些是可控的，哪些是不可控的等，以及驅動機制的區(qū)域差異性、階段性特征。同時，也未有研究有針對性、系統(tǒng)性、全面性地提出土地城鎮(zhèn)化發(fā)展路徑的優(yōu)化路徑與具體策略。

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