遼寧省不動產(chǎn)登記中心 李 艷晶

文/北京世紀(jì)國源科技發(fā)展有限公司方媛

遼寧省國土資源廳宣傳中心張晟南

研究資源國土

淺談農(nóng)村居民點用地管理問題及對策

遼寧省不動產(chǎn)登記中心 李 艷晶

文/北京世紀(jì)國源科技發(fā)展有限公司方媛

遼寧省國土資源廳宣傳中心張晟南

隨著農(nóng)村經(jīng)濟的迅速發(fā)展，農(nóng)民的生活水平不斷提高，農(nóng)村的建房數(shù)量呈現(xiàn)出快速增長的勢頭。由于居民點布局缺少整體規(guī)劃指導(dǎo)控制，規(guī)劃嚴(yán)重滯后，加之農(nóng)民建房隨意性大，農(nóng)村居民點像滿天星一樣分散布局，村莊不斷外延，土地大量浪費，農(nóng)村建設(shè)用地的集約利用問題日益突出。做好農(nóng)村居民點用地管理工作，不僅關(guān)系到土地集約利用和耕地保護，更關(guān)系到民生和發(fā)展。筆者結(jié)合自己多年的土地管理工作經(jīng)驗，就如何加強農(nóng)村居民帶點用地管理工作進行了探討和思考。

現(xiàn)狀及特點

隨著我國城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，我國農(nóng)村的剩余勞動力逐步轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)，農(nóng)村人口流入城鎮(zhèn)后，致使一些農(nóng)村住宅出現(xiàn)空置，但是空置的舊宅基地并沒有相應(yīng)的退出來，村莊也未因常住人口的減少而歸并。農(nóng)村居民點用地占地規(guī)模大，空置、閑置多；甚至出現(xiàn)大片空地，造成“空心村”現(xiàn)象；由于農(nóng)村宅基地管理的不到位，規(guī)劃不合理，農(nóng)村居民點建設(shè)基本上處于放任自流狀態(tài)，農(nóng)戶建房選址比較隨意，用地規(guī)模不受控制，超標(biāo)現(xiàn)象突出，農(nóng)村居民點繼續(xù)悄然向外擴展和延伸。

問題及原因

1.土地利用率低，人均占有宅基地面積過大。沒有科學(xué)合理地結(jié)合村里的戶數(shù)、人口和人均耕地面積等因素，制定合理的宅基地面積標(biāo)準(zhǔn)；存在一戶多宅、一戶超大宅基地現(xiàn)象，普遍存在人均占有宅基地面積過大，住宅絕大多數(shù)以低層建筑為主，尤其以獨居小院為主，占地面積大，建筑容積率低。

2.村內(nèi)舊房改造緩慢，村外新房林立，造成村莊不斷外延。舊房翻建較少，即使在原地翻建的，也只是擴大了建筑基地的面積，幾乎沒有保持原有的基地面積、翻建成多層住宅的，建筑容積率低，土地沒有做到集約使用；村外新房的建立，造成村莊外延嚴(yán)重，甚至是蓋起鄉(xiāng)村別墅，隱性占地現(xiàn)象嚴(yán)重。

3.規(guī)劃分散，布局不合理。近些年，有關(guān)部門加強了對農(nóng)戶建房的管理，但由于忽視村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃，因此，隨著農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，農(nóng)村建房熱的掀起，規(guī)劃滯后所造成的后果日益顯露出來，布局零星分散，內(nèi)部功能布局混亂，整體檔次不高，還有相當(dāng)一部分村莊沿公路兩側(cè)發(fā)展，用地見縫插針，既影響交通和群眾生活，又不利于節(jié)約集約用地。

4.交通不暢，配套設(shè)施不全。部分村內(nèi)道路和胡同比較狹窄，車輛通行不便，不利于村民的生產(chǎn)和生活。交通又不方便，同時又缺乏合理的配套設(shè)施，特別是排水系統(tǒng)不暢，且多數(shù)村莊缺乏地下排水設(shè)施，雨水全靠地表自然排水，村內(nèi)老房無法排澇，造成村內(nèi)污水橫流，環(huán)境惡化，導(dǎo)致村民蓋新房多數(shù)不選擇在村內(nèi)，而是選擇在老村的外面。

5.村莊不斷膨脹，土地浪費嚴(yán)重。一般情況下，村莊大多座落在陽光充足、地勢平坦、土壤肥沃、水草豐茂的地方。在新農(nóng)村建設(shè)過程中，很多農(nóng)民對耕地保護意識淡薄，片面追求村容，彼此攀比，建立“豪宅鄉(xiāng)墅”，導(dǎo)致村莊膨脹外擴，即浪費了寶貴的優(yōu)質(zhì)耕地，也使村內(nèi)道路、水、電、線路等基礎(chǔ)設(shè)施無法充分利用，提高了村莊的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成本。

總之，從居住習(xí)慣、鄰里關(guān)系、村民的戀舊情結(jié)等方面看，村民實際上更愿意在舊宅周圍的空閑地上建房和對舊宅進行改造后居住，這是舊村改造的良好思想基礎(chǔ)，但農(nóng)民居民點用地管理中多年累積的問題，阻礙了舊村改造步伐，擾亂了土地管理秩序，造成耕地大量破壞，直接損害了農(nóng)民的更本利益。

措施及建議

1.廢除宅基地終身制，改變傳統(tǒng)的無償、無限期為有償、有期限。農(nóng)村宅基地采取有償方式，參照國有住宅一樣，采取拍賣取得宅基地使用權(quán)，徹底改變過去無償取得、無限期使用宅基地的做法。

2.允許宅基地在本村內(nèi)流轉(zhuǎn)出讓，盤活那些空宅舊宅。對確實需要新建房屋、而本人又確實沒有舊房可以翻建的，鼓勵他們購買村內(nèi)閑置不用的破舊房屋，拆除后，以翻建房屋的名義，申請宅基地。對這種情況，簡化審批手續(xù)，降低審批門檻，減免一切有關(guān)費用。

3.采取適當(dāng)?shù)恼摺⒐膭畲迕窭么鍍?nèi)空閑地建房和翻建房屋，有條件的村莊，也可以采取現(xiàn)金補貼，無償提供部分建材等經(jīng)濟手段，鼓勵和推動村民積極主動參與舊村改造。同時，適當(dāng)增加新村和村莊外圍建設(shè)的成本，抑制村莊的外延。

4.考慮全面，著眼長遠，合理規(guī)劃和設(shè)計。建筑合理布局，科學(xué)規(guī)劃。鼓勵建多層住宅，尤其是鼓勵先富裕的農(nóng)民，翻蓋多層住宅；不提倡以住宅面積大小，衡量居住水平的高低；提倡居住面積適中，節(jié)約集約利用土地。

5.建議有條件的地方，依托本村的山水等自然景觀，種花植樹，加強鄉(xiāng)村景觀建設(shè)，改善舊村的生態(tài)環(huán)境；利用空閑地，在中心村建立公園、廣場等，滿足農(nóng)民娛樂、休閑的要求，增加中心村的吸引力，以此減少村莊的外延。

6.加強土地利用總體規(guī)劃的權(quán)威作用。除國家大型工程外，決不允許將隨意修改土地利用總體規(guī)劃，在土地利用總體規(guī)劃的指導(dǎo)下，按照村莊建設(shè)規(guī)劃進行舊城改造、住房建設(shè)和其他建設(shè)，以防止村莊無限膨脹。

7.統(tǒng)籌安排，合理布局，加強舊村公共設(shè)施、公益設(shè)施建設(shè)，實現(xiàn)布局優(yōu)化、道路硬化、村莊綠化、用水凈化、庭院潔化、環(huán)境美化。同時，嚴(yán)格按照社會經(jīng)濟發(fā)展的總體規(guī)劃要求，合理安排村內(nèi)的商業(yè)用地、交通用地、綠化用地、和大型農(nóng)業(yè)機械的維修、存放用地；根據(jù)有利于村民的生產(chǎn)、生活要求和當(dāng)?shù)氐娘L(fēng)向特點、流失方向和地形特點，合理安排有空氣污染的養(yǎng)殖用地、有水污染和噪音污染的工業(yè)用地等；加強環(huán)境衛(wèi)生建設(shè)，吸引村民利用村內(nèi)存量和閑置的土地進行住宅建設(shè)。

8.嚴(yán)格宅基地審批制度，加強農(nóng)村居民點用地申請審批的公開性、透明性，自覺接受群眾的監(jiān)督。農(nóng)村居民建房用地必須堅持按規(guī)劃、按計劃、按定額、按程序、按權(quán)限依法審批，堅持統(tǒng)一放樣，嚴(yán)格宅基地法定限額標(biāo)準(zhǔn)。同時，堅持統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一設(shè)計、統(tǒng)一安排、統(tǒng)一設(shè)施。充分體現(xiàn)群體有韻，單體有性，整體協(xié)調(diào)，個體相應(yīng)，經(jīng)濟實用，突出特色。

9.加強對基層土地管理工作人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)和管理，將工作人員的培訓(xùn)與自我學(xué)習(xí)，列入工作考核的一個重要內(nèi)容，切實提高管理人員的整體素質(zhì)、增強高度的責(zé)任感。

10.摸清家底，登記造冊。以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為基本單位，制定出規(guī)范的調(diào)查規(guī)程、調(diào)查目標(biāo)、以土地部門為主，調(diào)動相關(guān)部門，共同對轄區(qū)內(nèi)各個村莊的各類用地和閑置土地、空置房屋進行詳細的調(diào)查，測繪出完備的土地利用現(xiàn)狀圖，以此為依據(jù)調(diào)查規(guī)劃，確定出村莊建設(shè)用地的近期發(fā)展方向和長遠發(fā)展目標(biāo)，進行宅基地和各類建設(shè)用地的審批。

11.對違法違規(guī)占地建房的，必須嚴(yán)查嚴(yán)糾，加大管理執(zhí)法力度，大幅度提高對違法違規(guī)用的處罰標(biāo)準(zhǔn)，增大違法建筑成本。禁止占用基本農(nóng)田建房，優(yōu)先安排原宅基地、村內(nèi)空閑地、未利用地，嚴(yán)禁占用耕地，維護土地管理秩序，保護農(nóng)民的根本利益，提升農(nóng)村總體發(fā)展水平，保證農(nóng)村經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展，為全面建設(shè)小康奠定堅實基礎(chǔ)。