饒品樣，白培培

(鄭州大學(xué) 旅游管理學(xué)院，河南 鄭州 450001)

鄉(xiāng)村旅游環(huán)境政策實(shí)踐及路徑選擇

饒品樣，白培培

(鄭州大學(xué) 旅游管理學(xué)院，河南 鄭州 450001)

環(huán)境在鄉(xiāng)村旅游中的重要性逐漸被認(rèn)識，一方面，鄉(xiāng)村環(huán)境既是鄉(xiāng)村旅游重要的吸引要素，也是鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的重要環(huán)境資本；另一方面，鄉(xiāng)村旅游政策問題和鄉(xiāng)村本身的落后性制約著鄉(xiāng)村旅游發(fā)展，影響了鄉(xiāng)村旅游環(huán)境建設(shè)。通過對國內(nèi)外鄉(xiāng)村旅游環(huán)境政策實(shí)踐分析，在建立鄉(xiāng)村旅游環(huán)境綜合改進(jìn)理論模型基礎(chǔ)上，提出我國鄉(xiāng)村旅游環(huán)境建設(shè)優(yōu)化路徑：第一，國家政策向鄉(xiāng)村旅游環(huán)境建設(shè)傾斜；第二，制定鄉(xiāng)村旅游環(huán)境建設(shè)專項(xiàng)政策；第三，制定符合當(dāng)?shù)匕l(fā)展特色的旅游規(guī)劃；第四，增強(qiáng)社區(qū)參與權(quán)利；第五，加強(qiáng)綜合監(jiān)管力度。

鄉(xiāng)村旅游；環(huán)境政策；可持續(xù)發(fā)展

鄉(xiāng)村政策是國家或地區(qū)為了促進(jìn)鄉(xiāng)村發(fā)展所制定和實(shí)施的有關(guān)規(guī)章制度、法律法規(guī)和辦法措施的總和，它充分體現(xiàn)了國家或地區(qū)政府對鄉(xiāng)村發(fā)展的意志和指導(dǎo)方向[1]132?！笆濉币?guī)劃和中央“一號文件”明確表示將“建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會”作為政府工作的重要內(nèi)容，指導(dǎo)鄉(xiāng)村環(huán)境建設(shè)，改善旅游者心目中鄉(xiāng)村環(huán)境印象。美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家North指出，政策決定經(jīng)濟(jì)效益，政策是經(jīng)濟(jì)發(fā)展重要的內(nèi)生變量。但目前從政策的角度看，研究鄉(xiāng)村旅游環(huán)境實(shí)踐演化過程及機(jī)制仍缺乏足夠的關(guān)注和重視。本文從國內(nèi)外鄉(xiāng)村發(fā)展相關(guān)政策和鄉(xiāng)村旅游環(huán)境要素系統(tǒng)的角度分析，找出鄉(xiāng)村旅游環(huán)境發(fā)展與旅游者需求之間存在的差距，分析其產(chǎn)生的原因，旨在探尋鄉(xiāng)村旅游環(huán)境發(fā)展路徑選擇，以期增加農(nóng)民旅游收益，并提升其可持續(xù)發(fā)展資本。

一、國內(nèi)外鄉(xiāng)村旅游環(huán)境政策實(shí)踐

(一)國外鄉(xiāng)村旅游環(huán)境政策及實(shí)踐

國外鄉(xiāng)村旅游起源于19世紀(jì)80年代中期，政策和發(fā)展形式都較為成熟，代表了國際先進(jìn)水平。工業(yè)革命時期，鄉(xiāng)村居民意識到可以通過發(fā)展旅游實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)收益，政府還未意識到政策對鄉(xiāng)村旅游環(huán)境的重要性，屬于鄉(xiāng)村旅游環(huán)境政策萌芽階段。二戰(zhàn)后農(nóng)場旅游興起，受旅游業(yè)發(fā)展的負(fù)向變遷，學(xué)者開始轉(zhuǎn)向研究可持續(xù)農(nóng)業(yè)旅游、生態(tài)農(nóng)業(yè)、綠色旅游等。20世紀(jì)90年代以來，政府期望通過發(fā)展鄉(xiāng)村旅游實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村扶貧，制定政策扶持鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施改善和建設(shè)。明確規(guī)定社區(qū)居民參與政策制定，鼓勵精英人士幫扶鄉(xiāng)村旅游建設(shè)，指導(dǎo)原生態(tài)鄉(xiāng)村環(huán)境的保護(hù)和反城鎮(zhèn)化發(fā)展。

(二)國內(nèi)鄉(xiāng)村旅游環(huán)境政策及實(shí)踐

國內(nèi)鄉(xiāng)村旅游業(yè)在城市環(huán)境日益惡劣的背景下應(yīng)運(yùn)而生，相關(guān)政策及發(fā)展情況相較鄉(xiāng)村旅游起步較早的歐美來說比較落后。但隨著時代的發(fā)展，國內(nèi)旅游者對鄉(xiāng)村旅游環(huán)境的要求也越來越高，其發(fā)展分為以下幾個階段：

政策依附階段(20世紀(jì)80年代后期—2000年)。隨著改革開放的深化和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的大力推進(jìn)，鄉(xiāng)村居民開始經(jīng)營個體農(nóng)家樂。國家政策為鄉(xiāng)村旅游的環(huán)境保護(hù)指出了籠統(tǒng)的發(fā)展方向，但并沒有從根本上解決鄉(xiāng)村旅游發(fā)展中存在的環(huán)境問題。

初級發(fā)展階段(2001—2005年)，2001年“農(nóng)業(yè)旅游”被列為國家旅游工作的重點(diǎn)。鄉(xiāng)村居民開始有意識、有組織地發(fā)展鄉(xiāng)村旅游。但國家并沒有從推動鄉(xiāng)村旅游業(yè)均衡持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略高度制定專項(xiàng)政策，缺失各種有針對性的軟政策[2]。

快速提升階段(2006年至今)，2006年和2007年我國的旅游主題分別是“鄉(xiāng)村旅游年”以及“和諧城鄉(xiāng)游”，自此鄉(xiāng)村旅游翻開新的篇章，進(jìn)入綜合發(fā)展階段。國家為了發(fā)展鄉(xiāng)村旅游，精準(zhǔn)幫扶農(nóng)村貧困人口快速脫貧，頒布了一系列政策助推鄉(xiāng)村旅游環(huán)境發(fā)展。但在政策實(shí)施過程中，鄉(xiāng)村政府過于依賴宏觀政策而忽略因地制宜地做出符合本地發(fā)展的決策和開發(fā)商未經(jīng)規(guī)劃盲目建設(shè)等問題層見疊出，使鄉(xiāng)村旅游環(huán)境惡化加劇。

二、國內(nèi)外鄉(xiāng)村旅游環(huán)境政策實(shí)踐過程對比

基于國內(nèi)外鄉(xiāng)村旅游環(huán)境政策要素系統(tǒng)(如圖1)實(shí)踐比較，發(fā)現(xiàn)政策引領(lǐng)鄉(xiāng)村旅游環(huán)境的發(fā)展方向。國外政策對環(huán)境要素系統(tǒng)有明確的保護(hù)規(guī)范。國內(nèi)則是以自然環(huán)境保護(hù)、設(shè)施環(huán)境建設(shè)和生活環(huán)境治理為主，在人文環(huán)境傳承與改造意識、居民環(huán)保意識加強(qiáng)等方面則相對薄弱。

圖1 鄉(xiāng)村旅游環(huán)境政策要素系統(tǒng)

(一)鄉(xiāng)村自然環(huán)境保護(hù)不力，阻礙鄉(xiāng)村旅游可持續(xù)發(fā)展

優(yōu)美的自然環(huán)境是旅游者選擇旅游目的地的首要要素。歐美發(fā)達(dá)國家的鄉(xiāng)村自然環(huán)境優(yōu)美，山水、生物以及氣候資源保護(hù)良好。國內(nèi)鄉(xiāng)村通過收取排污費(fèi)和給予企業(yè)資金、技術(shù)支持等措施防治工業(yè)污染，保護(hù)生態(tài)環(huán)境。但存在開發(fā)商和企業(yè)在生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)大規(guī)模建造旅游設(shè)施、食宿接待設(shè)施以及開發(fā)鄉(xiāng)村度假項(xiàng)目等問題,對生態(tài)環(huán)境造成了無法彌補(bǔ)的損害[3]。

(二)鄉(xiāng)村人文環(huán)境傳承與改造重視不足，致使鄉(xiāng)村旅游吸引力減弱

歐美政府十分重視古建筑保護(hù)，鄉(xiāng)村旅游開發(fā)致力于建筑和生態(tài)環(huán)境融為一體，營造濃厚的鄉(xiāng)村氣息。但國內(nèi)鄉(xiāng)村建設(shè)對傳統(tǒng)文化和遺址的保護(hù)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，如在古建筑群中與古建筑不協(xié)調(diào)的新建筑拔地而起,強(qiáng)電、弱電線穿街過巷,破壞了古村落的古樸風(fēng)格,形成強(qiáng)烈的視覺反差[3]。有些對外開放的民居,室內(nèi)陳設(shè)雜亂無章,在妨礙觀光的同時，體現(xiàn)出對鄉(xiāng)村文化價值認(rèn)知推廣的缺乏。

(三)鄉(xiāng)村生活環(huán)境雜亂無章，阻礙城市客源到來的腳步

歐美政府主導(dǎo)鄉(xiāng)村生活環(huán)境綜合整治和建設(shè)美麗宜居小鎮(zhèn)。在國內(nèi)，經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)的農(nóng)村地區(qū)村民衛(wèi)生觀念落后，且衛(wèi)生設(shè)施缺乏，一些偏僻鄉(xiāng)村垃圾遍地、旱廁朝天，使旅游者望而卻步[4]。

(四)鄉(xiāng)村設(shè)施匱乏，不能滿足旅游者基本需求

歐美鄉(xiāng)村設(shè)施基本形成交通可達(dá)性高、醫(yī)療系統(tǒng)功能完善、標(biāo)識系統(tǒng)準(zhǔn)確引導(dǎo)旅游者出行等，利于鄉(xiāng)村旅游長足發(fā)展。我國鄉(xiāng)村旅游中仍然存在若干問題。例如旅游者因看不到路標(biāo)而找不到目的地、引景道路狹窄增加會車難度、管網(wǎng)陳舊導(dǎo)致飲水困難，醫(yī)療系統(tǒng)、娛樂設(shè)施、文化設(shè)施、旅游廁所、休閑娛樂設(shè)備以及安全救護(hù)設(shè)備等不同程度短缺。不能滿足旅游者出行基本要求[3-5]。

(五)鄉(xiāng)村居民環(huán)境保護(hù)意識薄弱，阻礙鄉(xiāng)村旅游環(huán)境健康發(fā)展

歐美國家鄉(xiāng)村旅游環(huán)境保護(hù)與治理經(jīng)費(fèi)大部分是由國家和非盈利機(jī)構(gòu)提供。國內(nèi)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，鄉(xiāng)村居民更重視旅游的經(jīng)濟(jì)效益而非環(huán)境負(fù)效應(yīng)，對原生態(tài)的鄉(xiāng)村氛圍和整潔的鄉(xiāng)村環(huán)境能夠增加過夜游客數(shù)量認(rèn)識淺薄[6]。鄉(xiāng)村居民的環(huán)境態(tài)度，容易影響旅游者的環(huán)境體驗(yàn)，從而降低整體旅游行程質(zhì)量。

三、國內(nèi)鄉(xiāng)村旅游環(huán)境問題的原因

(一)國家政策傾斜力度小

鄉(xiāng)村旅游發(fā)展需要充分發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，通過政策引導(dǎo)促進(jìn)設(shè)施環(huán)境建設(shè)。受國家經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的限制，國家政策和財(cái)政更傾向沿海地區(qū)的發(fā)展。鄉(xiāng)村建設(shè)缺乏政策指導(dǎo)、資金支持，導(dǎo)致鄉(xiāng)村發(fā)展落后、基本設(shè)施欠缺和鄉(xiāng)村居民環(huán)保意識淡薄。

(二)鄉(xiāng)村旅游環(huán)境政策不健全

鄉(xiāng)村發(fā)展缺乏規(guī)范的鄉(xiāng)村旅游環(huán)境專項(xiàng)政策。目前，在解決部分環(huán)境問題時無法可依，給當(dāng)?shù)丨h(huán)境保護(hù)帶來困難。如城鄉(xiāng)一體化發(fā)展導(dǎo)致鄉(xiāng)村工業(yè)污染和鄉(xiāng)村古民居大拆大建；鄉(xiāng)村旅游資源產(chǎn)權(quán)不確定或得不到有效保護(hù)，難以有效監(jiān)督違規(guī)活動并進(jìn)行處罰或處罰力度不足，致使開發(fā)商寧愿被罰也不愿致力于環(huán)保建設(shè)[3]。

(三)鄉(xiāng)村旅游發(fā)展不規(guī)范

旅游開發(fā)前期，市場調(diào)研不足，以致于開發(fā)商大規(guī)模建多層住宿樓房，房屋過分裝修,向豪華賓館的客房裝修看齊,接待設(shè)施建設(shè)陷入了城市化的誤區(qū)[3]。不僅造成當(dāng)?shù)刭Y源浪費(fèi)和自然環(huán)境破壞，也給設(shè)施環(huán)境建設(shè)和生活環(huán)境治理帶來極大困難。

(四)鄉(xiāng)村旅游在環(huán)境實(shí)踐過程中過于依賴國家政策

一方面，鄉(xiāng)村地區(qū)過于依賴相對寬松的國家政策，不能有效解決鄉(xiāng)村現(xiàn)實(shí)環(huán)境問題?；鶎迎h(huán)保機(jī)構(gòu)不健全，預(yù)警監(jiān)控體系欠缺，缺乏監(jiān)測設(shè)備或監(jiān)測設(shè)備不完善。另一方面，社區(qū)居民只能被動遵守政策，無權(quán)參與政策制定，而且無心監(jiān)督政策實(shí)施過程。

(五)鄉(xiāng)村旅游環(huán)境綜合治理基礎(chǔ)薄弱

各地方企業(yè)、開發(fā)商、政府和社區(qū)居民之間，利益均衡機(jī)制不協(xié)調(diào)，各自為營。鄉(xiāng)村旅游發(fā)展過程中合作共贏意識不足，不能集結(jié)社會各界力量解決鄉(xiāng)村環(huán)境問題，牽制了鄉(xiāng)村旅游目的地建設(shè)和全域旅游發(fā)展進(jìn)程。

四、鄉(xiāng)村旅游環(huán)境路徑選擇

為了鄉(xiāng)村旅游健康、可持續(xù)發(fā)展，推動鄉(xiāng)村精準(zhǔn)扶貧建設(shè),筆者建立了鄉(xiāng)村旅游環(huán)境政策綜合改進(jìn)理論模型,并提出了鄉(xiāng)村旅游環(huán)境路徑選擇，即政策傾斜、加強(qiáng)引導(dǎo)；科學(xué)規(guī)劃、合理布局；突破瓶頸、專項(xiàng)政策；社區(qū)參與、地方控制；綜合管理、要素整合。鄉(xiāng)村旅游環(huán)境政策綜合改進(jìn)方案如圖2所示。

圖2 鄉(xiāng)村旅游環(huán)境政策綜合改進(jìn)方案

第一，國家政策向鄉(xiāng)村旅游環(huán)境建設(shè)傾斜。國家政策大力支持鄉(xiāng)村旅游地建設(shè)，擴(kuò)大財(cái)政撥款。國家支持鄉(xiāng)村交通體系等級提升、增設(shè)給排水管網(wǎng)；完善醫(yī)療設(shè)備、增加體育設(shè)施、擴(kuò)大手工藝和旅游特色商品等商鋪建設(shè)；增加旅游標(biāo)識、娛樂設(shè)施、旅游公廁等旅游服務(wù)設(shè)施建設(shè)。通過精準(zhǔn)幫扶改善當(dāng)?shù)鼐用裆钇焚|(zhì)，同時加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)宣傳教育，提升鄉(xiāng)村居民環(huán)保意識。

第二，制定鄉(xiāng)村旅游環(huán)境建設(shè)專項(xiàng)政策。專項(xiàng)鄉(xiāng)村旅游環(huán)境政策應(yīng)充分吸納現(xiàn)有辦法的科學(xué)內(nèi)涵，突破共有體系的限制，明確鄉(xiāng)村環(huán)境問題責(zé)任主體[7-8]。鄉(xiāng)村旅游更關(guān)注品質(zhì)和文化，形成有效規(guī)范和引領(lǐng)鄉(xiāng)村旅游環(huán)境科學(xué)發(fā)展的規(guī)范制度。建立完善、有效的稅收核算機(jī)制，土地占用和資源使用者必須繳納足額的資源使用稅和生態(tài)補(bǔ)償金[5],對當(dāng)?shù)芈糜纹髽I(yè)征收環(huán)保稅、資源使用稅等。

第三，制定符合當(dāng)?shù)匕l(fā)展特色的旅游規(guī)劃。政府主導(dǎo)、協(xié)調(diào)各利益相關(guān)者，在鄉(xiāng)村旅游開發(fā)之前進(jìn)行詳細(xì)的資源調(diào)查和客源市場分析，深度挖掘鄉(xiāng)村文化，建設(shè)特色鄉(xiāng)村旅游區(qū)。成立鄉(xiāng)村旅游環(huán)保組織，監(jiān)督鄉(xiāng)村旅游項(xiàng)目建設(shè)，并根據(jù)市場需要自發(fā)調(diào)節(jié)和制定鄉(xiāng)村旅游環(huán)境可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃。

第四，增強(qiáng)社區(qū)參與權(quán)利。鄉(xiāng)村政府應(yīng)參照國家政策標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)鄉(xiāng)村旅游環(huán)境保護(hù)準(zhǔn)則制定出符合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況的嚴(yán)格規(guī)章制度，并且強(qiáng)制執(zhí)行與規(guī)范各利益相關(guān)者的行為。任何模棱兩可、姑息放任的辦法，都應(yīng)該禁止實(shí)施。

第五，加強(qiáng)綜合監(jiān)管力度。集結(jié)政府、企業(yè)、開發(fā)商以及當(dāng)?shù)鼐用竦雀鹘缌α抗餐瑓⑴c環(huán)境管理，并根據(jù)貢獻(xiàn)和風(fēng)險，通過市場化、透明化等手段調(diào)整投入與產(chǎn)出的合理配比。在鄉(xiāng)村旅游發(fā)展中，同時推進(jìn)自然環(huán)境保護(hù)、人文環(huán)境傳承與改造、生活環(huán)境治理、完善設(shè)施環(huán)境建設(shè)、提高居民環(huán)保意識等措施(如圖3所示)。

圖3 鄉(xiāng)村環(huán)境綜合治理機(jī)制

五、結(jié)語

鄉(xiāng)村環(huán)境是一個由多種要素構(gòu)成的復(fù)雜系統(tǒng)，而鄉(xiāng)村旅游環(huán)境更是值得深入研究的問題，需要根據(jù)具體旅游地旅游環(huán)境的時空特征來確定。通過鄉(xiāng)村旅游環(huán)境建設(shè)，可以促進(jìn)鄉(xiāng)村旅游高效、可持續(xù)發(fā)展，從而實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村貧困人口有效脫貧。本文是在對部分區(qū)域進(jìn)行實(shí)地考察的基礎(chǔ)上，采用文本分析法討論鄉(xiāng)村旅游環(huán)境政策實(shí)踐及路徑選擇，研究結(jié)果缺乏一定的普適性，且沒有具體的數(shù)據(jù)支撐研究結(jié)果。對于鄉(xiāng)村旅游環(huán)境政策各系統(tǒng)要素建立評價指標(biāo)及定量分析、鄉(xiāng)村旅游環(huán)境政策實(shí)施情況調(diào)研分析等問題，未來還需要在理論上進(jìn)一步探討并接受實(shí)踐的檢驗(yàn)。

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(責(zé)任編輯：蔡洪濤)

Rural Tourism Environmental Policy Practice and Path Selection

RAO Pinyang, BAI Peipei

(School of Tourism Management, Zhengzhou University, Zhengzhou 450001, China)

The importance of the environment in rural tourism is gradually recognized. On the one hand, the rural environment is not only an important attraction of rural tourism, but also an important environmental capital for rural tourism development. On the other hand, the rural policy and drawbacks of the countryside itself affects the rural tourism construction. Therefore, how to maintain the balanced development of rural environment and rural tourism is one of the urgent problems to be solved in the current rural development. Based on the analysis of rural tourism environmental policy practice at home and abroad, this paper puts forward that China’s rural tourism environment should choose five paths to support the healthy development of rural tourism: policy leaning, strengthening guidance and scientific planning, rational distribution and breakthrough bottleneck, special policy and community participation, local control and comprehensive management.

rural tourism； environmental policy； sustainable development

2016-12-01

國家社科基金“旅游干擾下的社區(qū)生態(tài)儲存響應(yīng)機(jī)理及平衡機(jī)制研究”(14BJY145)

饒品樣(1979—)，男，河南鄭州人，鄭州大學(xué)旅游管理學(xué)院副教授，博士，研究方向?yàn)猷l(xiāng)村旅游區(qū)域經(jīng)濟(jì)。

F590.75

A

1008—4444(2017)01—0027—04