趙呈杰，夏文靜，李 爽

山東大學(xué)政治學(xué)與公共管理學(xué)院，濟南，250100

基于區(qū)位差異的農(nóng)地保障功能研究

趙呈杰，夏文靜，李 爽

山東大學(xué)政治學(xué)與公共管理學(xué)院，濟南，250100

基于農(nóng)戶層面的調(diào)查數(shù)據(jù)，通過農(nóng)地保障功能的指標體系構(gòu)建與測度，并運用單因子變異量分析法進行三類農(nóng)村間的比較研究，以探討區(qū)位差異對農(nóng)地保障功能的影響。結(jié)果表明：不同區(qū)位條件下的農(nóng)地在保障功能上存在顯著性差異：在基本生活保障功能和收入保障功能上，普通村明顯弱于中心村和城郊村；在就業(yè)保障功能上，城郊村明顯弱于中心村和普通村；中心村的農(nóng)地保障功能整體最強。由此得到以下幾點啟示：一是城郊村應(yīng)著重完善失地農(nóng)民就業(yè)保障和集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)機制，二是普通村應(yīng)大力發(fā)展現(xiàn)代社會保障事業(yè)以及促進土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，三是中心村應(yīng)積極引入商業(yè)保障模式并優(yōu)化宅基地流轉(zhuǎn)。

農(nóng)地；保障功能；區(qū)位差異；中心村；城郊村；普通村

農(nóng)地保障是指農(nóng)戶以土地收獲物供給基本生活資料或者以土地收入作為維持最低生活水平和抵御社會風(fēng)險的主要手段[1]。農(nóng)地除了作為生產(chǎn)資料之外，還長期充當(dāng)著社會保障的角色，它是農(nóng)民生存保障的基礎(chǔ)，在養(yǎng)老、醫(yī)療、就業(yè)等方面發(fā)揮著重要的作用。

隨著城鎮(zhèn)化的推進，我國鄉(xiāng)村因區(qū)位的差異分化出中心村、城郊村和普通村，在土地大開發(fā)的浪潮中，它們在社會經(jīng)濟發(fā)展上也體現(xiàn)出顯著的差異。以土地為例，鄉(xiāng)村的區(qū)位差異會影響土地的價值，進而影響土地對農(nóng)民的保障功能。農(nóng)地對農(nóng)民的生存保障至關(guān)重要，即使在農(nóng)村社會保障體系日益完善的今天，農(nóng)地仍發(fā)揮著不可替代的作用。由于農(nóng)地保障功能存在區(qū)位差異，所以充分認識區(qū)位差異對農(nóng)地保障功能的影響，并借此探求農(nóng)民生活保障水平的平衡發(fā)展，具有深刻的現(xiàn)實意義。

1 相關(guān)研究與問題提出

我國學(xué)界關(guān)于農(nóng)地保障問題的研究始于20世紀90年代，是伴隨農(nóng)地保障功能的弱化而產(chǎn)生的，目前主要研究領(lǐng)域涉及農(nóng)地保障的功能與意義、農(nóng)地保障功能的弱化與困境、農(nóng)地保障與社會保障的關(guān)系、農(nóng)地保障與土地流轉(zhuǎn)的關(guān)系以及農(nóng)地保障功能的差異性等方面[1-12]。

關(guān)于農(nóng)地保障功能的研究，李南潔認為在我國農(nóng)村社會保障制度長期缺位的情況下，以土地為核心的家庭保障成為農(nóng)民的全部保障項目，包括最低生活保障、養(yǎng)老保障、醫(yī)療保障、失業(yè)保障等，是一種綜合性的保障載體[2]。韓松認為農(nóng)地是農(nóng)民的生存保障，其功能包括食物來源、基本就業(yè)條件、基本收入來源、農(nóng)民養(yǎng)老育幼的基礎(chǔ)以及失業(yè)保障。此外，他還認為農(nóng)地集體所有是對農(nóng)民的最基本社會保障[3]。閆文認為土地是農(nóng)民生活的基本保障，含有三層意思:一是收入功能，二是就業(yè)功能，三是養(yǎng)老功能[4]。黎翠梅對農(nóng)地保障的意義進行了全方位分析，認為土地保障對保障農(nóng)民基本生活、維持農(nóng)村社會和全社會的穩(wěn)定，大大減緩工業(yè)化過程中的社會陣痛等方面發(fā)揮了不可替代的作用[5]。

關(guān)于農(nóng)地保障與土地流轉(zhuǎn)關(guān)系的研究，現(xiàn)有成果都強調(diào)農(nóng)地保障對土地流轉(zhuǎn)的限制。何宏蓮等認為，農(nóng)地承載的社會保障功能限制了農(nóng)地的自由交易，阻礙了農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，而要推進農(nóng)地流轉(zhuǎn)與規(guī)模經(jīng)營，必須尋求農(nóng)地保障的替代手段，如土地資本化運作和農(nóng)村社會保障建設(shè)[6]。王銀梅等認為由于土地被賦予了社會保障功能，而農(nóng)村社會保障體系的不完善又強化了土地的保障功能，因而農(nóng)民不愿輕易放棄土地，阻礙了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的順利進行[7]。唐焱等以農(nóng)地保障功能被替代程度作為衡量農(nóng)地保障水平的指標，探討了農(nóng)地保障功能被替代程度對農(nóng)戶土地轉(zhuǎn)出意愿的影響，認為農(nóng)地就業(yè)保障功能和經(jīng)濟保障功能的被替代程度愈大，農(nóng)戶愈是愿意轉(zhuǎn)出農(nóng)地，但農(nóng)地的基本生活保障功能的被替代程度對農(nóng)戶的土地轉(zhuǎn)出意愿的影響并不顯著[8]，聶建亮等人的研究得出了類似的結(jié)論[9]。

關(guān)于農(nóng)地保障功能差異性的研究，已有成果較少，主要涉及區(qū)域間和農(nóng)民階層間兩個層面。鐘漲寶等認為由于經(jīng)濟體制改革和社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，土地的保障功能逐漸由單一的生存保障分化為生存保障功能和發(fā)展保障功能，即在傳統(tǒng)農(nóng)村地區(qū)，土地仍然發(fā)揮著生存保障作用；對于沿海、大城市周圍以及一部分富裕農(nóng)村，則更多地發(fā)揮著發(fā)展保障功能[10]。黎翠梅認為如今農(nóng)村耕地功能已分化為保障型和發(fā)展型兩種類型，前者大體代表非農(nóng)經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)的農(nóng)村土地，土地上的收入是農(nóng)民主要收入來源；后者主要指城郊土地或非農(nóng)經(jīng)濟發(fā)達農(nóng)村地區(qū)的土地，農(nóng)民離土經(jīng)營、兼業(yè)經(jīng)營的現(xiàn)象比較普遍，土地的保障功能嚴重弱化[11]。張雪靚等以“耕地社會保障功能替代程度”作為衡量農(nóng)地保障功能及程度的指標，從農(nóng)地的生產(chǎn)功能、價值功能、勞動力吸納功能三個方面進行分析，指出由于我國農(nóng)村區(qū)域特征和經(jīng)濟發(fā)展水平的差異，導(dǎo)致農(nóng)地社會保障功能替代程度存在著顯著的差異[12]。徐美銀在分析影響土地流轉(zhuǎn)區(qū)域差異的過程中揭示了土地保障功能的區(qū)域差異，認為在欠發(fā)達地區(qū)農(nóng)民收入水平較低，農(nóng)業(yè)收入在總收入中所占比例較高，土地的生產(chǎn)性功能仍然發(fā)揮著比較重要的作用；而在發(fā)達地區(qū)，農(nóng)民收入水平較高，非農(nóng)收入占比較高，農(nóng)民對土地生產(chǎn)性功能偏好較低。[13]。

借鑒上述研究成果尤其關(guān)于農(nóng)地保障功能區(qū)域差異方面的研究成果，本文著眼于微觀的鄉(xiāng)村區(qū)位差異對農(nóng)地價值的影響。在農(nóng)地保障功能測度指標體系的設(shè)計上，提練出基本生活保障、就業(yè)保障和收入保障三大指標，以實現(xiàn)指標與功能的一一對應(yīng)；在區(qū)位差異的驗證上，兼顧描述性分析與顯著性檢驗；在成因分析上，引入勞動力和土地流轉(zhuǎn)分析。

2 農(nóng)地保障功能區(qū)位差異的實證分析

2.1 數(shù)據(jù)獲取

針對農(nóng)地保障和土地流轉(zhuǎn)等相關(guān)問題，筆者于2015年1-2月以安徽省蕭縣作為考察區(qū)域，采用隨機抽樣法，在中心村、城郊村、普通村中分別選取趙莊鎮(zhèn)趙莊村、龍城鎮(zhèn)梅村、張莊寨鎮(zhèn)朱平樓村作為樣本展開封閉式問卷調(diào)查，共回收問卷112份，確定有效問卷104份，其中，中心村38份、城郊村29份、普通村37份。對有效問卷進行整理、統(tǒng)計和分析，獲得研究數(shù)據(jù)。

2.2 農(nóng)地保障功能測度指標體系的構(gòu)建2.2.1 基本生活保障功能

農(nóng)地的基本生活保障功能以農(nóng)地收入與家庭最低生活保障標準之比來衡量。家庭最低生活保障標準為低保線乘以家庭人口數(shù)。關(guān)于這一指標，有學(xué)者用農(nóng)地收入與農(nóng)民家庭基本生活支出之比來衡量，本文并不茍同。農(nóng)地的基本生活保障功能建立在農(nóng)地產(chǎn)出的基礎(chǔ)上，代表農(nóng)地的供給力，產(chǎn)出相同，其基本生活保障功能就應(yīng)相同，不能因需求的差異而扭曲客觀的供給。為此，應(yīng)排除農(nóng)民家庭支出差異的影響，選用一個既反映基本生活需求又相對客觀統(tǒng)一的最低生活保障標準更加合適。根據(jù)調(diào)查數(shù)據(jù)，以2015年安徽省蕭縣農(nóng)村居民最低生活保障線(每人每年2200元)作為參照。

2.2.2 就業(yè)保障功能

農(nóng)地的就業(yè)保障功能以家庭農(nóng)業(yè)從業(yè)或兼業(yè)成員數(shù)與家庭勞動力人口之比來衡量。

2.2.3 收入保障功能

農(nóng)地收入保障功能以農(nóng)地收入來衡量。這里，農(nóng)地收入包括農(nóng)業(yè)經(jīng)營收入、農(nóng)地流轉(zhuǎn)收入和征地補償(依被征地農(nóng)民預(yù)期余年分攤)。計算公式如下：

X+X(1+a)+X(1+a)2+…

+X(1+a)n-1=P

式中，X為分攤到第一年的征地補償額，a為預(yù)期長期通貨膨脹率(參照2.5%)，n為被征地農(nóng)民預(yù)期余年(人均預(yù)期壽命-年齡)，P為征地補償。

表1 農(nóng)村類型與農(nóng)地保障水平變異量分析統(tǒng)計表

2.3 農(nóng)地保障功能區(qū)位差異的求證與表現(xiàn)

為求證農(nóng)地保障功能區(qū)位差異的存在，運用SPSS 18.0統(tǒng)計分析軟件，以鄉(xiāng)村類型為自變量，以農(nóng)地保障水平為因變量，進行單因子變異量分析，結(jié)果見表1。

表1顯示，鄉(xiāng)村類型與農(nóng)地基本生活保障水平、農(nóng)村類型與農(nóng)地就業(yè)保障水平、鄉(xiāng)村類型與農(nóng)地收入保障水平三組變量的變異數(shù)同質(zhì)性檢定F值分別為8.730、5.429、10.698，對應(yīng)的P值分別為0、0.006、0，均小于0.05，表明在0.05的顯著性水平上，不同類型鄉(xiāng)村的農(nóng)地基本生活保障水平、農(nóng)地就業(yè)保障水平以及農(nóng)地收入保障水平之間均存在顯著性差異。由此證實了農(nóng)地保障功能區(qū)位差異的客觀存在。

而表2的描述性統(tǒng)計則展示了農(nóng)地保障功能存在的區(qū)位差異。首先是農(nóng)地基本生活保障水平，中心村的農(nóng)地基本生活保障水平均值為2.0961，遠高于城郊村和普通村的0.8505、0.5769，表明中心村的農(nóng)地基本生活保障功能最強，而其他兩類鄉(xiāng)村的農(nóng)地收入難以維持最基本的生活需求，尤其是普通村。其次是農(nóng)地就業(yè)保障水平，三類鄉(xiāng)村農(nóng)地就業(yè)保障水平的均值從高到低依次是中心村、普通村、城郊村，表明三類鄉(xiāng)村中，中心村的農(nóng)地勞動力吸納功能最強，而城郊村最弱。最后是農(nóng)地收入保障水平，中心村的家庭農(nóng)地年收入均值為16119.68元，遠高于城郊村的6358.30元和普通村的5175.58元。

表2 農(nóng)地保障功能區(qū)位差異描述統(tǒng)計表

綜上所述，不同區(qū)位條件下的農(nóng)地在保障功能上確實存在顯著性差異：在農(nóng)地的基本生活保障功能和收入保障功能上，普通村明顯弱于中心村和城郊村；在就業(yè)保障功能上，城郊村明顯弱于中心村和普通村；而中心村的農(nóng)地保障功能整體最強。

3 農(nóng)地保障功能區(qū)位差異的原因

3.1 由區(qū)位差異導(dǎo)致的農(nóng)地價值差異是農(nóng)地保障功能區(qū)位差異的根本原因

中心村為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府駐地，是一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的政治、交通、商貿(mào)和文化中心，具有其他鄉(xiāng)村不可比擬的區(qū)位優(yōu)勢。由區(qū)位優(yōu)勢引發(fā)的集聚效應(yīng)為當(dāng)?shù)鼐用駧砹饲袑嵉慕?jīng)濟利益，尤其是激發(fā)了土地的利用價值，這是中心村居民發(fā)家致富的最大本錢。除農(nóng)地種植收入外，土地為中心村居民帶來的直接收益和附加收益還包括以下幾方面：一是道路兩旁的居民可利用自家房屋開展個體經(jīng)營，從而獲得穩(wěn)定且高額的收入，不用為尋找門面、支付房租而煞費苦心。二是有空余房屋的臨街居民就算不從事個體經(jīng)營，也可出租房屋供外來商家使用而獲得租金。三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)功能區(qū)的擴展需就近從中心村居民的手中征收土地，被征地村民可獲得數(shù)額不小的征地補償款，并由此帶來新開發(fā)區(qū)周邊土地和房屋的升值。四是針對當(dāng)前周邊村民到鎮(zhèn)上購房的熱潮，精明的村民會在自家宅基地上擴建房屋或占用耕地建設(shè)樓房出售給外來居民，儼然做起了“房產(chǎn)開發(fā)商”，由此帶來高額的收入。此外，作為農(nóng)村商貿(mào)中心，中心村居民在兼顧農(nóng)業(yè)的同時又具有充足的非農(nóng)就業(yè)機會，從而維持較高的保障水平。雖然以上因素造成中心村人均耕地面積的減少，進而導(dǎo)致農(nóng)業(yè)經(jīng)營收入的減少，但相對于通過其他渠道獲得的收入而言是微不足道的。

城郊村地處城鄉(xiāng)結(jié)合部，為城鎮(zhèn)化建設(shè)的前沿地帶，伴隨城市的擴張，當(dāng)?shù)鼐用癯藦恼抢铽@得可觀的土地補償款外，城市的開發(fā)和基礎(chǔ)設(shè)施的不斷完善，也為周邊地區(qū)的房屋和土地帶來了巨大的增值潛力。而郊區(qū)城市化建設(shè)更是激發(fā)了城郊地區(qū)的商業(yè)開發(fā)，村民利用地利之便從單一的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)轉(zhuǎn)向利用自家宅基地開展個體經(jīng)營和房屋租賃成為可能，拓展了收入渠道。然而，在城郊村土地升值的同時，卻也產(chǎn)生了大量的失地少地農(nóng)民，導(dǎo)致城郊村農(nóng)地就業(yè)保障大打折扣。

普通村大多位置偏遠，交通不便，公共基礎(chǔ)設(shè)施匱乏，即使有相對較多的土地資源，也難以充分發(fā)揮其價值，反而在很大程度上拖累了農(nóng)民致富。普通村在農(nóng)地保障上的劣勢主要表現(xiàn)在以下幾方面：一是青壯勞動力的大量外流，農(nóng)民工作重心由農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)向二、三產(chǎn)業(yè)，不可避免地疏忽了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)；二是由于偏遠農(nóng)村地區(qū)土地流轉(zhuǎn)的嚴重滯后，土地作為生產(chǎn)資料的價值不僅沒有充分發(fā)揮出來，而且作為農(nóng)民的一種財產(chǎn)性權(quán)利亦無絲毫的體現(xiàn)，這一點遠不如中心村；三是由于普通村位置偏遠，城鎮(zhèn)化鞭長莫及，無法獲得土地增值的機會，這一點則遠不如城郊村。因而，在基于農(nóng)地經(jīng)濟價值的農(nóng)地收入保障功能和基本生活保障功能上，普通村明顯弱于中心村和城效村。

農(nóng)地保障建立在農(nóng)地價值的基礎(chǔ)之上，鄉(xiāng)村之間的區(qū)位差異造成農(nóng)地價值的差異，并由此導(dǎo)致農(nóng)地保障功能的差異。農(nóng)地保障功能的區(qū)位差異根源于此。

3.2 農(nóng)民從業(yè)模式的不同是農(nóng)地保障功能區(qū)位差異形成的重要因素

農(nóng)民的從業(yè)模式關(guān)系到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的參與度，進而直接影響農(nóng)地保障功能的強弱。實際上，三類鄉(xiāng)村的勞動力從業(yè)模式各有不同。具體而言，中心村勞動力呈現(xiàn)出高本地務(wù)農(nóng)率、高本地務(wù)工率以及低外出務(wù)工率的“既不離土也不離鄉(xiāng)”的從業(yè)模式；城郊村勞動力呈現(xiàn)出低本地務(wù)農(nóng)率、高本地務(wù)工率以及低外出務(wù)工率的“離土不離鄉(xiāng)”的從業(yè)模式；而普通村勞動力較高的本地務(wù)農(nóng)率、較低的本地務(wù)工率以及較高外出務(wù)工率的“離鄉(xiāng)不離土”的從業(yè)模式。

中心村農(nóng)民一方面擁有相對充足且高價值的農(nóng)地，另一方面又具有充足的本地非農(nóng)就業(yè)機會，不必為求生計而背井離鄉(xiāng)。在非農(nóng)就業(yè)的同時又能很好地兼顧農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，呈現(xiàn)出“既不離土也不離鄉(xiāng)”的從業(yè)模式，從而維持較高的保障水平。對城郊村而言，城鎮(zhèn)化建設(shè)一方面“侵占”了農(nóng)地，造成失地少地農(nóng)民的大量存在，但同時也給當(dāng)?shù)剞r(nóng)民就近轉(zhuǎn)移就業(yè)創(chuàng)造了便利條件。由此，城郊村勞動力的就業(yè)基本呈現(xiàn)出“離土不離鄉(xiāng)”的特點。在這種從業(yè)模式下，大多數(shù)農(nóng)民已徹底脫離農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，轉(zhuǎn)型為二、三產(chǎn)業(yè)的從業(yè)者，農(nóng)地固有的勞動力吸納功能幾近喪失。而在廣大普通鄉(xiāng)村，單一的農(nóng)業(yè)產(chǎn)出不足以維持農(nóng)民的基本生活，外出務(wù)工成為勞動力的普遍選擇；又由于對土地有割舍不斷的情感，便形成“離鄉(xiāng)不離土”的從業(yè)特點。在此從業(yè)模式下，不少農(nóng)民雖能在農(nóng)忙時分返鄉(xiāng)收播，但農(nóng)業(yè)日常生產(chǎn)管理的忽視、青壯勞動力的大量外流以及農(nóng)田拋荒等因素，勢必影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，削弱農(nóng)地保障功能。

表3 三類農(nóng)村的勞動力從業(yè)模式

3.3 農(nóng)地流轉(zhuǎn)狀況的不均衡加劇了農(nóng)地保障功能的區(qū)位差異

很多學(xué)者對土地流轉(zhuǎn)和土地保障之間的關(guān)系做過研究，但大都強調(diào)土地保障對土地流轉(zhuǎn)制約作用，卻忽略了土地流轉(zhuǎn)對土地保障的積極作用。筆者認為，土地流轉(zhuǎn)有多種形式，不能片面地認為土地流轉(zhuǎn)就意味著土地保障功能的削弱甚至喪失，只要仍保留農(nóng)地使用權(quán)，就有獲取農(nóng)地收益的權(quán)利，而喪失的頂多是在土地上從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)這一就業(yè)保障。相反，土地流轉(zhuǎn)給農(nóng)民土地保障帶來的正效應(yīng)則要大得多。它不僅有利于將農(nóng)民從高風(fēng)險、低成本、低收益的小農(nóng)生產(chǎn)中解放出來，而且讓廣大農(nóng)民在擺脫小農(nóng)生產(chǎn)風(fēng)險的同時獲取穩(wěn)定的地租或者大筆土地轉(zhuǎn)讓費，還為農(nóng)民的土地財產(chǎn)性權(quán)利的充分發(fā)揮進而實現(xiàn)土地財產(chǎn)性增收提供了可能。例如，農(nóng)村集體建設(shè)用地和宅基地的流轉(zhuǎn)，可以使農(nóng)民更充分地參與分享城市化、工業(yè)化的成果，顯化集體和個人土地資產(chǎn)價值，促進農(nóng)民財產(chǎn)性增收。因此，土地流轉(zhuǎn)是促進農(nóng)民增收、扭轉(zhuǎn)我國農(nóng)地保障功能弱化趨勢、激發(fā)農(nóng)地保障能力的有效途徑。

由于不同類型農(nóng)村間的土地流轉(zhuǎn)狀況存在著較大差異，造成了農(nóng)村地區(qū)土地收益的不平衡，客觀上加劇了農(nóng)地保障功能的區(qū)位差異。如表4所示，在各類農(nóng)村村民的土地處置方式比較中，中心村土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)象較為普遍，在所調(diào)查的38家農(nóng)戶中，分別有21戶和18戶進行過承包地流轉(zhuǎn)和宅基地流轉(zhuǎn)，兩類土地流轉(zhuǎn)率達到55.26%和47.37%，遠高于城郊村和普通村。而若把征地行為視為土地流轉(zhuǎn)的話，則城郊村的土地流轉(zhuǎn)也很普遍。相比之下，普通村的土地流轉(zhuǎn)明顯滯后于中心村和城郊村。

表4 農(nóng)村土地處置方式比較

4 結(jié)論與啟示

4.1 結(jié) 論

農(nóng)地具有基本生活保障功能、就業(yè)保障功能和收入保障功能，對不同區(qū)位的鄉(xiāng)村農(nóng)地保障功能進行測度，發(fā)現(xiàn)農(nóng)地的保障功能存在顯著的區(qū)位差異：在農(nóng)地的基本生活保障功能和收入保障功能上，普通村明顯弱于中心村和城郊村；在農(nóng)地的就業(yè)保障功能上，城郊村則明顯弱于中心村和普通村；中心村的農(nóng)地保障功能全面強于其他兩類農(nóng)村，農(nóng)地保障功能的區(qū)位差異是客觀存在的。而產(chǎn)生這種差異的根本原因在于村莊自身的區(qū)位差異所導(dǎo)致的農(nóng)地價值差異。同時，農(nóng)村勞動力從業(yè)模式的不同以及土地流轉(zhuǎn)的不均衡，也是這一差異形成的重要因素。

4.2 啟 示

鄉(xiāng)村的區(qū)位差異是造成農(nóng)地保障功能區(qū)位差異的根本原因，由于客觀區(qū)位差異不可消除，故而農(nóng)地保障功能的區(qū)位差異是難以改變的。此外，土地流轉(zhuǎn)也是加劇這一差異的重要因素。因而，要促進農(nóng)民生活保障的協(xié)調(diào)發(fā)展，一方面通過社會保障或商業(yè)保障以彌補農(nóng)地保障上的短板，另一方面要針對土地流轉(zhuǎn)的重點領(lǐng)域制定完善的政策，以保障農(nóng)民土地權(quán)益，激發(fā)農(nóng)地保障的活力。

(1)城郊村?；诔墙即遑毴醯霓r(nóng)地就業(yè)保障功能這一現(xiàn)實，在社會保障體系建構(gòu)中，應(yīng)重點關(guān)注農(nóng)民的就業(yè)保障，健全和創(chuàng)新失地少地農(nóng)民就業(yè)保障機制。此外，針對城郊村土地流轉(zhuǎn)的重點領(lǐng)域——集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，應(yīng)推動國有建設(shè)用地和集體建設(shè)用地“同地同權(quán)，同等入市”，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，并處理好集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)過程中的收益分配問題，并依據(jù)市場運作合理確定征地補償[14]。

(2)普通村。作為農(nóng)村的主體，普通村貧弱的農(nóng)地基本生活保障功能和收入保障功能直接影響著農(nóng)民的生活保障水平。為此，應(yīng)借助于最富效力的現(xiàn)代社會保障制度，完善農(nóng)村社會保障體系，提升農(nóng)民的社會保障水平。而在土地流轉(zhuǎn)領(lǐng)域，完善土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)對普通村而言具有一定的可行性。當(dāng)務(wù)之急是建立健全市場化運作的土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)機制，堅持依法、自愿、有償?shù)脑瓌t，因地制宜，探索多元化的土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)模式，并在合理界定村集體和基層政府職責(zé)的基礎(chǔ)上，加強對土地流轉(zhuǎn)的監(jiān)管。

(3)中心村。中心村較高的居民收入和較為完備的基礎(chǔ)設(shè)施，具備發(fā)展商業(yè)保障的條件，可在中心村大力推廣商業(yè)保障模式，并鼓勵和引導(dǎo)高收入居民有序退出當(dāng)前社保體制，節(jié)省財政資金以幫扶落后鄉(xiāng)村的社會保障事業(yè)。對中心村土地流轉(zhuǎn)實踐中最為突出的宅基地流轉(zhuǎn)，首要任務(wù)是明晰宅基地產(chǎn)權(quán)，通過落實宅基地確權(quán)登記發(fā)證工作，以解禁宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)。

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(責(zé)任編輯：周博)

10.3969/j.issn.1673-2006.2017.01.010

2016-07-11

趙呈杰(1991- )，安徽蕭縣人，在讀碩士研究生，研究方向：社會保障、基本公共服務(wù)。

F323.89

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1673-2006(2017)01-0040-05