孫 杰

(山東政法學(xué)院 刑事司法學(xué)院，山東 濟(jì)南 250014)

環(huán)境執(zhí)法中的“以罰代刑”現(xiàn)象及其規(guī)制

孫 杰

(山東政法學(xué)院 刑事司法學(xué)院，山東 濟(jì)南 250014)

環(huán)境執(zhí)法中的以罰代刑現(xiàn)象指的是，環(huán)境行政機(jī)關(guān)將本該已送至司法機(jī)關(guān)的涉嫌犯罪的案件予以行政處罰，其不僅削弱了對(duì)環(huán)境犯罪的打擊力度，而且降低了刑事法律的威懾力。以罰代刑現(xiàn)象的出現(xiàn)絕非偶然，也非單一因素所導(dǎo)致，其有著深刻的制度層面的根源。因此，要想規(guī)制這一現(xiàn)象，也必須從理念和制度兩個(gè)層面去入手才能將這一難題極盡克服。

環(huán)境執(zhí)法；以罰代刑；規(guī)制

一、環(huán)境執(zhí)法中的以罰代刑現(xiàn)象概述

(一)“以罰代刑”的涵義

“以罰代刑”中的“罰”指的是罰款、吊銷(xiāo)營(yíng)業(yè)執(zhí)照等行政處罰措施；“刑”指的則是人身自由刑、財(cái)產(chǎn)刑等刑罰措施。“以罰代刑”，顧名思義，即指的是這樣一種現(xiàn)象：在行政執(zhí)法領(lǐng)域，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)將本已涉嫌刑事犯罪的行政違法行為不予報(bào)告或移送刑事偵查機(jī)關(guān)，通過(guò)刑事訴訟程序予以追究，反之以行政處罰作為處理案件的替代措施予以了結(jié)案件。由是觀(guān)之，我們可以從以下幾個(gè)角度來(lái)把握以罰代刑現(xiàn)象的內(nèi)涵：

1.以罰代刑現(xiàn)象的主體是行政執(zhí)法機(jī)關(guān)，在我國(guó)即主要指的是擁有行政處罰權(quán)的各級(jí)行政機(jī)關(guān)。

2.以罰代刑現(xiàn)象的對(duì)象是涉嫌刑事犯罪的行政違法行為。在我國(guó)，行政違法行為與刑事犯罪行為往往有明確的界限，并且，基于實(shí)體上的分界而設(shè)置了不同的處理程序以及法律后果，即行政違法行為經(jīng)過(guò)行政程序的確認(rèn)由行政機(jī)關(guān)予以行政處罰；而刑事犯罪行為經(jīng)過(guò)刑事司法程序的確認(rèn)由司法機(jī)關(guān)予以刑罰制裁；

3.以罰代刑現(xiàn)象的主要內(nèi)容是行政執(zhí)法機(jī)關(guān)將已涉嫌刑事犯罪的案件不移送刑事司法機(jī)關(guān)，而代之以行政處罰了結(jié)案件。

4.另外，以罰代刑現(xiàn)象的主要發(fā)生領(lǐng)域是一切涉及國(guó)計(jì)民生的行政執(zhí)法領(lǐng)域，如工商、稅務(wù)、環(huán)境、食品藥品監(jiān)管、海關(guān)等。

需要說(shuō)明的是，通過(guò)以上對(duì)以罰代刑的內(nèi)涵的分析，可知“以罰代刑”總是與“有案不移”、“有案難移”相聯(lián)系而使用的，后者是前者得以操作成功的前提和基礎(chǔ)。正是將本該移送至司法機(jī)關(guān)的案件未予移送，才使得行政執(zhí)法機(jī)關(guān)有了對(duì)該違法行為實(shí)施行政處罰的空間。

(二)“以罰代刑”在環(huán)境執(zhí)法領(lǐng)域中的表現(xiàn)

根據(jù)上述對(duì)“以罰代刑”內(nèi)涵的闡釋?zhuān)梢钥闯?，以罰代刑現(xiàn)象在環(huán)境執(zhí)法領(lǐng)域中即表現(xiàn)為嚴(yán)重的涉嫌犯罪的重大污染環(huán)境行為，本應(yīng)進(jìn)入刑事司法領(lǐng)域，受到刑事司法機(jī)關(guān)的偵查、起訴、審判乃至處罰，卻由行政執(zhí)法機(jī)關(guān)“一罰了事”，刑事處罰或者鮮有發(fā)生，或者數(shù)量稀少。有學(xué)者又稱(chēng)之為“環(huán)境污染行為的刑事責(zé)任闕如現(xiàn)象”*顏九紅：《論環(huán)境污染行為之刑事責(zé)任闕如》，《北京政法職業(yè)學(xué)院學(xué)報(bào)》2009年第4期。。因此，以罰代刑既然是以行政處罰取代了刑罰，那么比較同一年度的環(huán)境行政處罰案件與環(huán)境犯罪案件的數(shù)量對(duì)比，應(yīng)該能夠看出問(wèn)題的端倪(見(jiàn)下表)。

表1 當(dāng)年實(shí)施的環(huán)境行政處罰案件數(shù)與環(huán)境犯罪案件數(shù)對(duì)比(2001—2010年)*數(shù)據(jù)來(lái)源：《全國(guó)環(huán)境統(tǒng)計(jì)公報(bào)》(2001—2010年)。

針對(duì)上表，首先需要說(shuō)明的是，表中的“環(huán)境犯罪”并非是指刑法典中妨害社會(huì)管理秩序罪章中的“破壞環(huán)境資源保護(hù)罪”的全部犯罪，而是僅指污染環(huán)境類(lèi)的犯罪(具體則主要是指刑法338條重大污染環(huán)境事故罪，2011年刑法修正案八將其修改為“污染環(huán)境罪”)。之所以得出這樣的判斷，主要原因在于：以上數(shù)據(jù)摘自國(guó)家環(huán)保部的《全國(guó)環(huán)境統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，而根據(jù)國(guó)家環(huán)保部2008年11月19日發(fā)布的《環(huán)境保護(hù)部職責(zé)》第6項(xiàng)的規(guī)定，環(huán)境保護(hù)部負(fù)責(zé)環(huán)境污染防治的監(jiān)督管理。制定水體、大氣、土壤、噪聲、光、惡臭、固體廢物、化學(xué)品、機(jī)動(dòng)車(chē)等的污染防治管理制度并組織實(shí)施?？梢?jiàn)，國(guó)家環(huán)保部的工作職責(zé)主要在于環(huán)境污染防治的監(jiān)督管理，而對(duì)于侵害動(dòng)植物、水產(chǎn)品土地以及礦藏等的監(jiān)管并非其職責(zé)所在。因此，國(guó)家環(huán)保部統(tǒng)計(jì)的環(huán)境犯罪案件應(yīng)主要指的是環(huán)境污染類(lèi)的犯罪。這一點(diǎn)，還可以從《全國(guó)環(huán)境統(tǒng)計(jì)公報(bào)》“環(huán)境法制”標(biāo)題下的項(xiàng)目中得到印證。*《全國(guó)環(huán)境統(tǒng)計(jì)公報(bào)》“環(huán)境法制”下的主要項(xiàng)目有“當(dāng)年實(shí)施的環(huán)境行政處罰案件數(shù)”、“當(dāng)年受理的環(huán)境行政復(fù)議案件數(shù)”、“當(dāng)年結(jié)案的環(huán)境行政訴訟案件數(shù)”、“當(dāng)年發(fā)生的環(huán)境行政賠償案件數(shù)”、“當(dāng)年結(jié)案的環(huán)境犯罪案件數(shù)”。這些案件大多為水污染、大氣污染、海洋污染、固體廢物污染、噪聲與振動(dòng)污染。

上述表1 告訴我們這樣幾個(gè)信息：第一，環(huán)境行政處罰案件數(shù)穩(wěn)中有升，可以反映出我國(guó)的環(huán)境違法行為不斷增多，以及對(duì)環(huán)境違法行為的整治力度不斷增強(qiáng)的事實(shí)；第二，與之相反，環(huán)境犯罪結(jié)案數(shù)不僅數(shù)量少的可憐(除了2010年超過(guò)了個(gè)位數(shù)，為11件之外，其他年份均為個(gè)位數(shù)，且最多是5件)，而且?guī)缀蹩床怀鋈魏紊仙蛳陆档内厔?shì)。這一點(diǎn)，與我國(guó)近年來(lái)不斷強(qiáng)調(diào)運(yùn)用刑法對(duì)嚴(yán)重的污染環(huán)境行為予以沉重打擊的趨勢(shì)是不相符合的。而且，國(guó)務(wù)院于2001年頒布了《行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》(國(guó)務(wù)院第310號(hào)令)，其中規(guī)定“行政執(zhí)法機(jī)關(guān)須將在執(zhí)法過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的涉嫌犯罪的案件移送公安機(jī)關(guān)，不得以行政處罰代替移送”。但2001年之后的幾年，卻并沒(méi)有見(jiàn)到環(huán)境犯罪案件數(shù)量的增加，反而有所減少。鑒于污染環(huán)境犯罪被害人不特定的特點(diǎn)，公安機(jī)關(guān)對(duì)于涉嫌環(huán)境犯罪的線(xiàn)索往往來(lái)源于處在環(huán)境執(zhí)法一線(xiàn)的環(huán)境行政機(jī)關(guān)。因此，上述環(huán)境行政處罰案件數(shù)與環(huán)境犯罪案件數(shù)的巨大落差，說(shuō)明了一個(gè)問(wèn)題：那就是，環(huán)境行政機(jī)關(guān)將本該構(gòu)成刑事犯罪、進(jìn)入刑事司法程序的案件“消化掉了”，而這正是環(huán)境執(zhí)法領(lǐng)域以罰代刑現(xiàn)象的突出表現(xiàn)。

(三)“以罰代刑”的危害

環(huán)境領(lǐng)域中“有案不移”、“以罰代刑”現(xiàn)象的出現(xiàn)，凸顯了環(huán)境執(zhí)法過(guò)程中的“執(zhí)法不嚴(yán)”的問(wèn)題。這一問(wèn)題如果任由其繼續(xù)發(fā)展而得不到有效地遏制的話(huà)，則會(huì)后患無(wú)窮。具體說(shuō)來(lái)，其危害主要體現(xiàn)在兩方面：

1.降低了刑事法律的威懾力，削弱了對(duì)環(huán)境犯罪的打擊力度

本該予以刑罰處罰的案件，卻僅僅以行政處罰了事，帶來(lái)的一個(gè)直接惡果就是，嚴(yán)重的環(huán)境違法行為得不到有效地打擊與遏制，從而降低法律的尊嚴(yán)與威懾力，也使得對(duì)環(huán)境的保護(hù)工作相形見(jiàn)絀，效果不顯著。行政處罰與刑罰雖在“罰”的這一點(diǎn)上有其相似性，但是在目前的法律制度下，二者有著本質(zhì)的不同。最主要的體現(xiàn)則在于“罰”的方式和力度：行政處罰主要以資格的限制或剝奪(如暫扣或吊銷(xiāo)執(zhí)照)和金錢(qián)的剝奪(如罰款)為主要內(nèi)容；而刑罰則主要以人身自由的限制或剝奪(如有期徒刑)和金錢(qián)的剝奪(如罰金或沒(méi)收財(cái)產(chǎn))為主要內(nèi)容。而且，更為不同的是，由于無(wú)期徒刑和死刑的存在，刑罰的力度遠(yuǎn)大于行政處罰。因此，對(duì)于遏制環(huán)境犯罪行為而言，顯然刑罰的威懾力要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于行政處罰。相應(yīng)的，刑罰的存在與行政處罰相比，對(duì)于污染環(huán)境的犯罪分子而言就是對(duì)其犯罪成本的提升，而這一點(diǎn)對(duì)于遏制環(huán)境犯罪，杜絕環(huán)境犯罪行為是極為有利的。

但是，刑罰的威懾力并非流于紙面上的規(guī)定，而是體現(xiàn)在司法者對(duì)其的實(shí)際運(yùn)作中。換言之，“靜態(tài)”的刑罰不可怕，“動(dòng)起來(lái)”的刑罰才可怕。而以罰代刑的泛濫，確使得行政處罰“動(dòng)了起來(lái)”，而刑罰則成了田間地頭的稻草人，只能?chē)樧邘字徊幻骶屠锏男▲B(niǎo)。而對(duì)環(huán)境犯罪的嫌疑人而言，他們會(huì)計(jì)算違法成本，“不怕罰款怕坐牢”是其常見(jiàn)心理。甚至有的嫌疑人干脆事先就把行政罰款列入預(yù)算，“罰完款接著干”。因此，環(huán)境執(zhí)法中的以罰代刑現(xiàn)象，大大地降低了刑事法律的威懾力，嚴(yán)重削弱了對(duì)環(huán)境違法行為的打擊與懲治力度。近年來(lái)，我國(guó)的環(huán)境狀況一直未得到根本的改善，與刑事法律的缺位不無(wú)關(guān)系。*別濤：《打擊環(huán)境犯罪，司法為何使不上勁》，http: / /www legalinfo.gov.cn /misc /2008 - 09 /23 /content_950951.htm，最后訪(fǎng)問(wèn)日期2015年6月25日。

2.行政權(quán)排斥了司法權(quán)，滋生了權(quán)力腐敗的空間

借鑒國(guó)外先進(jìn)國(guó)家的有效環(huán)境治理經(jīng)驗(yàn)，針對(duì)污染環(huán)境的法律治理，需要行政權(quán)與司法權(quán)的“雙管齊下”。在我國(guó)現(xiàn)有法律體制下，這一“雙管齊下”主要表現(xiàn)為環(huán)境違法與環(huán)境犯罪的二元界分，以及二者適用不同法律途徑的制度安排，即環(huán)境違法行為適用行政程序，由行政執(zhí)法機(jī)關(guān)予以行政處罰；環(huán)境犯罪行為適用刑事司法程序，由公安機(jī)關(guān)偵查、檢察機(jī)關(guān)起訴，最終由法院予以刑事處罰。兩種途徑分別代表了對(duì)社會(huì)問(wèn)題的行政權(quán)處理模式和司法權(quán)處理模式，而對(duì)某一社會(huì)問(wèn)題的有效規(guī)制，則是兩種處理模式各司其職并相互平衡與配合的結(jié)果。而以罰代刑現(xiàn)象的出現(xiàn)及泛濫，打破了這一平衡局面，將本來(lái)該精誠(chéng)合作的二者對(duì)立起來(lái)，使得對(duì)于環(huán)境問(wèn)題的行政權(quán)處理模式全面壓倒并排斥了司法權(quán)處理模式。這直接帶來(lái)的后果便是，司法權(quán)很難介入到環(huán)境污染問(wèn)題的處理中，而行政權(quán)則在此領(lǐng)域一家獨(dú)大，這對(duì)于環(huán)境問(wèn)題的有效解決是極為不利的。*當(dāng)然，這一問(wèn)題的出現(xiàn)有其一定的社會(huì)基礎(chǔ)與歷史成因，參見(jiàn)趙星：《我國(guó)環(huán)境行政執(zhí)法對(duì)刑事司法的消極影響與應(yīng)對(duì)》，《政法論壇》2013年第2期。

而且，環(huán)境問(wèn)題的行政權(quán)處理模式*有學(xué)者也稱(chēng)“單軌模式”，參見(jiàn)魏漢濤：《環(huán)境公害事件泛濫的制度根源分析》，《江漢大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2014年第4期。有其自身的弊端。眾所周知，行政權(quán)以效率為首要價(jià)值，其運(yùn)作過(guò)程中對(duì)行政相對(duì)人的權(quán)利保障顯然不如司法權(quán)。而更為重要的是，由于行政機(jī)關(guān)基本上壟斷了環(huán)境執(zhí)法權(quán)，是否給予相對(duì)人處罰以及給予何種處罰均由其決定，在這個(gè)封閉而獨(dú)立的權(quán)力王國(guó)，由于受不到任何其他力量的限制與約束，行政權(quán)的運(yùn)作極易產(chǎn)生變異，也容易滋生權(quán)力濫用與腐敗的土壤。

二、環(huán)境執(zhí)法中以罰代刑現(xiàn)象的成因——“四不一缺”

如前所述，“以罰代刑”現(xiàn)象往往是與“有案不移”、“有案難移”聯(lián)系在一起的。因此，分析以罰代刑現(xiàn)象的原因，也離不開(kāi)對(duì)有案不移、有案難移原因的分析。換言之，分析為什么以行政處罰代替刑罰，同時(shí)也要分析行政機(jī)關(guān)為何不將涉嫌環(huán)境犯罪的案件移送給公安機(jī)關(guān),因?yàn)檫@是以罰代刑的前提。通過(guò)分析該現(xiàn)象出現(xiàn)的主客觀(guān)原因，本文將其原因總結(jié)為“四不一缺”：“四不”即環(huán)境行政執(zhí)法機(jī)關(guān)“不愿移送”、“不敢移送”、“不能移送”、“不便移送”，“一缺”即監(jiān)督機(jī)制的缺失。

(一)“不愿”移送：環(huán)境行政機(jī)關(guān)的內(nèi)在利益驅(qū)動(dòng)

所謂“不愿移送”，是指環(huán)境行政機(jī)關(guān)基于內(nèi)在方面的利益驅(qū)動(dòng)，而從主觀(guān)意愿上不愿將涉嫌環(huán)境犯罪的案件移送至司法機(jī)關(guān)，追究相對(duì)人的刑事責(zé)任。原因可以從以下三個(gè)方面來(lái)說(shuō)明：

第一，環(huán)境行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的人員本身存在著工作上的瀆職，更有甚者，環(huán)境行政機(jī)關(guān)的相關(guān)人員存在貪污、權(quán)錢(qián)交易等行為，出于徇私舞弊的動(dòng)機(jī)而將案件在行政執(zhí)法階段以行政處罰的方式予以終結(jié)。

第二，環(huán)境行政執(zhí)法中的“本位主義”思想作祟。表現(xiàn)為，環(huán)境行政執(zhí)法機(jī)關(guān)僅僅關(guān)心是否完成了行政執(zhí)法任務(wù)，是否履行了行政執(zhí)法的職責(zé)，而對(duì)行政相對(duì)人是否構(gòu)成了刑事犯罪，是否應(yīng)受到刑法的懲罰等一系列的問(wèn)題漠不關(guān)心，放任自流。這也從另一個(gè)側(cè)面反映出，在我們現(xiàn)行的針對(duì)行政機(jī)關(guān)工作人員的考核機(jī)制中，尚未有對(duì)是否及時(shí)移送涉嫌環(huán)境犯罪案件的考核標(biāo)準(zhǔn)。

第三，行政處罰(主要是罰款)與本部門(mén)的經(jīng)濟(jì)利益掛鉤。有的地方環(huán)保機(jī)構(gòu)在組建時(shí)即被確定為自負(fù)盈虧的事業(yè)單位，執(zhí)法人員最起碼的工資都無(wú)法保證。于是乎，該單位只能在“廣開(kāi)財(cái)源”方面想辦法，最常用的方法就是，將執(zhí)法人員的行政罰款與工資、獎(jiǎng)金掛鉤，“能者多得”。如此一來(lái)，處在一線(xiàn)的環(huán)境行政執(zhí)法人員便產(chǎn)生了多罰款的內(nèi)在沖動(dòng)。相比較而言，如果將案件移送給其他司法機(jī)關(guān)，即使是將來(lái)追究違法犯罪者的刑事責(zé)任，也意味著“沒(méi)有油水”。從經(jīng)濟(jì)理性人的角度，每一個(gè)掌握著環(huán)境行政處罰權(quán)的工作人員當(dāng)然會(huì)“理性”地選擇行政罰款，而不是移送至司法機(jī)關(guān)追究刑事責(zé)任。

(二)“不敢”移送：“地方保護(hù)主義”的壓力

所謂不敢移送，是指環(huán)境行政執(zhí)法機(jī)關(guān)由于主觀(guān)上的壓力，而未將涉嫌刑事犯罪的案件移送至司法機(jī)關(guān)，但又不能放縱該違法行為，于是選擇了行政處罰的方式了結(jié)案件。這里，環(huán)境行政機(jī)關(guān)面臨的主要壓力來(lái)自于地方領(lǐng)導(dǎo)的干涉，即“地方保護(hù)主義”。

產(chǎn)生地方保護(hù)主義的原因，一個(gè)是懸在地方政府頭上的GDP政績(jī)觀(guān)，為了GDP環(huán)境的破壞在所不惜。而另一個(gè)則是我國(guó)目前的政治體制，各級(jí)環(huán)保機(jī)構(gòu)除隸屬于上級(jí)環(huán)保機(jī)構(gòu)外，還同時(shí)隸屬于當(dāng)?shù)卣钦畽C(jī)構(gòu)的職能部門(mén)之一，甚至財(cái)權(quán)、人事均受到當(dāng)?shù)卣畽C(jī)關(guān)的制約。這一點(diǎn)也使得各級(jí)環(huán)保機(jī)構(gòu)的權(quán)力行使受到當(dāng)?shù)卣畽C(jī)關(guān)的限制，當(dāng)其執(zhí)法工作與當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)相沖突時(shí)，自然要讓位于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“大局”。

(三)“不能”移送：環(huán)境違法行為與環(huán)境犯罪行為的界分困難

所謂不能移送，指的是環(huán)境行政執(zhí)法機(jī)關(guān)對(duì)于環(huán)境行政違法行為與環(huán)境犯罪行為二者的界限把握不清，從而影響了對(duì)該環(huán)境違法行為的準(zhǔn)確定性，以至于未將本該移送的涉嫌環(huán)境犯罪的案件移送至司法機(jī)關(guān)，最終選擇了行政處罰的措施。

上述已提到，對(duì)于環(huán)境問(wèn)題的法律治理需要行政權(quán)與司法權(quán)的“雙管齊下”。這就需要根據(jù)一定的標(biāo)準(zhǔn)將環(huán)境違法行為與環(huán)境犯罪行為予以界分，從而使得環(huán)境違法行為進(jìn)入環(huán)境行政程序，而環(huán)境犯罪行為進(jìn)入環(huán)境刑事司法程序，實(shí)現(xiàn)程序的分流，以使得“上帝的歸上帝，凱撒的歸凱撒”。而在我國(guó)，環(huán)境違法行為與環(huán)境犯罪行為的評(píng)價(jià)對(duì)象基本上是競(jìng)合的，其區(qū)別僅僅在于“社會(huì)危害性的嚴(yán)重與否”這一極其抽象的標(biāo)準(zhǔn)。具言之，社會(huì)危害性輕微構(gòu)成環(huán)境違法行為，社會(huì)危害性嚴(yán)重即構(gòu)成環(huán)境犯罪行為。比如，刑法338條規(guī)定，違反國(guó)家規(guī)定，排放、傾倒或者處置有放射性的廢物、含傳染病病原體的廢物、有毒物質(zhì)或者其他有毒物質(zhì)，嚴(yán)重污染環(huán)境的，處三年以下有期徒刑，并處或者單處罰金……?？梢?jiàn)，一般的污染環(huán)境的違法行為與污染環(huán)境的犯罪行為的區(qū)別就僅僅在于是否“嚴(yán)重污染環(huán)境”。

對(duì)于何為“嚴(yán)重污染環(huán)境”，雖然2013年最高人民法院和最高人民檢察院聯(lián)合頒布的《關(guān)于辦理環(huán)境污染刑事案件若干問(wèn)題的解釋》對(duì)其予以細(xì)化，將嚴(yán)重污染環(huán)境的表現(xiàn)總結(jié)了十四種情形。但仍不無(wú)疑問(wèn)：如，該解釋的第9條規(guī)定，“公私財(cái)產(chǎn)損失”包括污染環(huán)境行為直接造成的財(cái)產(chǎn)損毀、減少的實(shí)際價(jià)值，以及為防止污染擴(kuò)大、消除污染而采取必要合理措施所產(chǎn)生的費(fèi)用。而在2011年5月1日開(kāi)始施行的《突發(fā)環(huán)境事件信息報(bào)告辦法》將“因環(huán)境污染造成直接經(jīng)濟(jì)損失500百萬(wàn)以下的”屬于“一般事件”(IV級(jí))。如此一來(lái)，“直接經(jīng)濟(jì)損失”是否等于“公私財(cái)產(chǎn)損失”即無(wú)法確定，這勢(shì)必影響著對(duì)某一案件的定性。對(duì)此，有學(xué)者尖銳地指出，這種部門(mén)法銜接時(shí)的不統(tǒng)一增加了案件處理的“靈活性”，而具有“法律依據(jù)”不移送司法機(jī)關(guān)處理也是“靈活性”的重要內(nèi)容。*劉艷紅：《環(huán)境犯罪刑事治理早期化之反對(duì)》，《法學(xué)》2015年第7期。

(四)“不便”移送：環(huán)境行政執(zhí)法與環(huán)境刑事司法銜接不暢

所謂不便移送，指的是環(huán)境行政執(zhí)法機(jī)關(guān)本想將涉嫌環(huán)境犯罪的案件移送給相應(yīng)的司法機(jī)關(guān)，卻苦于客觀(guān)條件而使得移送產(chǎn)生了層層的障礙和阻力，最終只能“內(nèi)部消化”——以罰代刑。這里指的客觀(guān)條件，主要指的是環(huán)境行政執(zhí)法與環(huán)境刑事司法的銜接機(jī)制。*行政執(zhí)法與刑事司法的銜接機(jī)制，又稱(chēng)“行刑銜接機(jī)制”，指的是在工商、稅務(wù)、煙草、海關(guān)、質(zhì)檢、環(huán)保等領(lǐng)域具有行政執(zhí)法職能的行政機(jī)關(guān)在依法查處行政違法行為的過(guò)程中，發(fā)現(xiàn)涉嫌犯罪的案件或線(xiàn)索，及時(shí)移送公安機(jī)關(guān)或人民檢察院進(jìn)行刑事查處而形成的一種工作機(jī)制。其環(huán)節(jié)包含立案銜接、證據(jù)銜接、刑罰銜接。參見(jiàn)霍成茹：《社會(huì)管理創(chuàng)新語(yǔ)境下行刑銜接機(jī)制的完善》，載楊永華主編：《行政執(zhí)法與刑事司法銜接的理論與實(shí)踐》，中國(guó)檢察出版社2013年，第105頁(yè)。目前，這一機(jī)制的不暢通是案件移送的最大阻礙。具體表現(xiàn)為：

首先，對(duì)于案件的移送和受理的條件規(guī)定不明。2007年環(huán)保部聯(lián)合公安部、最高人民檢察院發(fā)布的《關(guān)于環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)移送涉嫌環(huán)境犯罪案件的若干規(guī)定》第三條規(guī)定：縣級(jí)以上環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)在依法查處環(huán)境違法行為過(guò)程中，發(fā)現(xiàn)違法事實(shí)涉及的公私財(cái)產(chǎn)損失數(shù)額、人身傷亡和危害人體健康的后果、走私廢物的數(shù)量、造成環(huán)境破壞的后果及其他違法情節(jié)等，涉嫌構(gòu)成犯罪，依法需要追究刑事責(zé)任的，應(yīng)當(dāng)依法向公安機(jī)關(guān)移送。這一規(guī)定，僅僅是原則性的規(guī)定，而對(duì)于環(huán)境行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送案件的標(biāo)準(zhǔn)及程序，以及受理案件的機(jī)關(guān)及程序，還有不履行職責(zé)的法律責(zé)任等具體事項(xiàng)均未作規(guī)定，這大大影響了移送案件的可操作性。

其次，環(huán)境行政執(zhí)法中收集的證據(jù)難以轉(zhuǎn)化為刑事訴訟標(biāo)準(zhǔn)的證據(jù)。在實(shí)踐中，環(huán)境行政執(zhí)法機(jī)關(guān)之所以收集和保存證據(jù)，并不是像刑事偵查機(jī)關(guān)那樣，是為了能夠作為刑事訴訟中指控犯罪的有力武器，從而獲得勝訴的后果，而是為了取得行政相對(duì)人違法的事實(shí)，從而做出合理的處罰措施。這一目的的根本不同就決定了二機(jī)關(guān)收集證據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)以及法律賦予收集證據(jù)的權(quán)力的不同。雖然2012年施行的《刑事訴訟法》第52條認(rèn)可了行政機(jī)關(guān)在執(zhí)法和查辦案件中收集的證據(jù)可以在刑事訴訟中作為證據(jù)使用。*《刑事訴訟法》第52條規(guī)定，行政機(jī)關(guān)在行政執(zhí)法和查辦案件過(guò)程中收集的物證、書(shū)證、視聽(tīng)資料、電子數(shù)據(jù)等證據(jù)材料，在刑事訴訟中可以作為證據(jù)使用。但對(duì)于轉(zhuǎn)化種類(lèi)以及轉(zhuǎn)化方式都語(yǔ)焉不詳，乃至于缺乏科學(xué)性和合理性。*楊永華主編：《行政執(zhí)法與刑事司法銜接的理論與實(shí)踐》，中國(guó)檢察出版社2013年，第61-62頁(yè)。如果在環(huán)境行政執(zhí)法過(guò)程中收集的證據(jù)無(wú)法有效轉(zhuǎn)化為刑事訴訟的證據(jù)，則勢(shì)必會(huì)導(dǎo)致敗訴的后果，這無(wú)疑會(huì)極大地打擊環(huán)境行政機(jī)關(guān)移送案件的熱情。

再次，環(huán)境行政執(zhí)法機(jī)關(guān)與刑事司法機(jī)關(guān)(如公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān))未建立信息共享平臺(tái)，或者信息共享平臺(tái)的作用沒(méi)有得到完全發(fā)揮。目前，全國(guó)各地相繼了建立了環(huán)境執(zhí)法案件信息共享平臺(tái)，但在實(shí)際運(yùn)行中卻暴露了些許問(wèn)題：如信息錄入不及時(shí)，錄入案件標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，錄入內(nèi)容標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一等，極大地限制了信息平臺(tái)功能的有效發(fā)揮。*劉海鷗、羅珊：《完善環(huán)境污染案件中行政執(zhí)法與刑事司法的銜接》，《光明日?qǐng)?bào)》2015年2月28日第7版。信息平臺(tái)功能的受限，也使得環(huán)境行政執(zhí)法與刑事司法的銜接機(jī)制無(wú)法有效地銜接、運(yùn)作。這也為環(huán)境領(lǐng)域以罰代刑現(xiàn)象的出現(xiàn)提供了客觀(guān)條件。

(五)“一缺”：環(huán)境行政執(zhí)法的監(jiān)督機(jī)制缺失

除了上述的“四不”之外，還有“一缺”，那就是監(jiān)督機(jī)制的缺失。目前，對(duì)于環(huán)境行政執(zhí)法的監(jiān)督主要有兩種渠道：一是環(huán)境行政執(zhí)法機(jī)關(guān)內(nèi)部的監(jiān)督，二是環(huán)境行政執(zhí)法機(jī)關(guān)外部的監(jiān)督，這里主要指的是來(lái)自檢察機(jī)關(guān)對(duì)于環(huán)境行政執(zhí)法工作的監(jiān)督。但是這兩種監(jiān)督方式均存在著問(wèn)題：

首先看環(huán)境行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的監(jiān)督，上述已說(shuō)道，環(huán)境行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的“本位主義”思想，使得環(huán)境行政機(jī)關(guān)更加關(guān)注行政執(zhí)法工作本身，而忽視對(duì)涉嫌環(huán)境犯罪的案件予以移送司法機(jī)關(guān)，以及內(nèi)部消化(以罰代刑)的問(wèn)題。再加上“地方保護(hù)主義”的壓力，環(huán)境行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督機(jī)關(guān)也會(huì)迫于壓力，對(duì)環(huán)境執(zhí)法機(jī)關(guān)以罰代刑不予移送的做法視而不見(jiàn)。

再來(lái)看檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督，根據(jù)我國(guó)刑訴法的規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)對(duì)于公安機(jī)關(guān)有監(jiān)督立案的職責(zé)，即立案監(jiān)督。但從實(shí)踐效果來(lái)看，檢察機(jī)關(guān)顯然將工作的重心放在了對(duì)涉嫌刑事犯罪案件的審查起訴以及抗訴的訴訟監(jiān)督方面，而對(duì)公安機(jī)關(guān)是否對(duì)于移送的涉嫌犯罪案件的立案監(jiān)督未予以關(guān)注。這就在客觀(guān)上導(dǎo)致了檢察機(jī)關(guān)對(duì)于環(huán)境行政執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)移送而未予移送，甚至于以罰代刑的行為未能及時(shí)的發(fā)現(xiàn)并予以糾正，使得環(huán)境行政執(zhí)法機(jī)關(guān)對(duì)案件有了事實(shí)上的最終決定權(quán)，并更加有恃無(wú)恐。另外，考慮到環(huán)境違法行為的特點(diǎn)，除了環(huán)境執(zhí)法機(jī)關(guān)的主動(dòng)移送案件之外，檢察機(jī)關(guān)幾乎獲取不到關(guān)于該案件的相關(guān)信息，這也在很大程度上使檢察機(jī)關(guān)實(shí)施立案監(jiān)督的工作受到了限制。

三、環(huán)境執(zhí)法中以罰代刑現(xiàn)象的規(guī)制

(一)建立良好的政治、財(cái)政體制，破解“不愿”

針對(duì)環(huán)境行政機(jī)關(guān)由于內(nèi)在的利益驅(qū)動(dòng)而“不愿”移送案件，需要在環(huán)境行政執(zhí)法機(jī)關(guān)內(nèi)部首先擺脫“行政本位主義”的理念，提倡并要求環(huán)境行政工作人員除履行好環(huán)境行政執(zhí)法的工作職責(zé)外，還要對(duì)涉嫌環(huán)境犯罪的案件給予積極的關(guān)注，樹(shù)立積極與環(huán)境司法機(jī)關(guān)相配合的工作意識(shí)，并積極地學(xué)習(xí)與掌握相關(guān)的法律知識(shí)和工作規(guī)章制度。

其次，要改革現(xiàn)行的財(cái)政制度，將環(huán)境行政罰款與罰款機(jī)構(gòu)的部門(mén)利益相分離，消除環(huán)境執(zhí)法人員的“經(jīng)濟(jì)激勵(lì)”，使其可以一心一意地以環(huán)境執(zhí)法的本來(lái)目的處罰，合理并合目的地運(yùn)用自己手中的行政處罰權(quán)。針對(duì)實(shí)踐中基層環(huán)保部門(mén)缺少資金來(lái)源的尷尬，應(yīng)由至少省一級(jí)政府機(jī)構(gòu)統(tǒng)一調(diào)配資金和人手，減少基層環(huán)保部門(mén)的生存壓力，避免其“迫于生計(jì)鋌而走險(xiǎn)”。當(dāng)然，也可以考慮將環(huán)境行政罰款提留，作為環(huán)境修復(fù)的啟動(dòng)基金，或者環(huán)境公益訴訟的啟動(dòng)基金?？傊?，不僅應(yīng)將環(huán)境行政罰款與環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)的部門(mén)利益脫節(jié)，而且應(yīng)努力做到將環(huán)境行政罰款用到實(shí)處。

(二)樹(shù)立科學(xué)、全面的政績(jī)觀(guān)，破解“不敢”

地方政府機(jī)構(gòu)的“唯GDP論”使得其過(guò)于關(guān)注經(jīng)濟(jì)發(fā)展的增速，而往往忽略對(duì)本地環(huán)境的保護(hù)。這一理念會(huì)對(duì)環(huán)境行政部門(mén)查處環(huán)境違法行為的執(zhí)法活動(dòng)帶來(lái)有形或無(wú)形的思想乃至現(xiàn)實(shí)壓力，從而導(dǎo)致了環(huán)境執(zhí)法中的“避重就輕”，普遍存在的以罰代刑現(xiàn)象正是其具體表現(xiàn)。而這一理念的背后恰恰是地方政府政績(jī)考核標(biāo)準(zhǔn)的偏離。試想，當(dāng)我們用“經(jīng)濟(jì)發(fā)展”、“GDP增速”等指標(biāo)來(lái)考核地方政府干部的工作好壞時(shí)，被考核人就會(huì)無(wú)形地將這些標(biāo)準(zhǔn)視為行動(dòng)的指揮棒，來(lái)指導(dǎo)自己的政策制定和運(yùn)行。

因而，要使環(huán)境行政機(jī)關(guān)享有更多的業(yè)務(wù)辦理上的獨(dú)立性，而無(wú)需顧及當(dāng)?shù)卣慕?jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)，在環(huán)境行政執(zhí)法工作中無(wú)需看當(dāng)?shù)卣哪樕?，就必須?qiáng)化地方政府的環(huán)境保護(hù)責(zé)任。將地方環(huán)境保護(hù)的狀況作為地方政府政績(jī)考核的硬性指標(biāo)納入人事考核體系，而且在考核體系中占據(jù)重要的比例。如此一來(lái)，地方政府就會(huì)在關(guān)注本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，也會(huì)關(guān)注本地區(qū)的環(huán)境保護(hù)情況。從而改變地方政府以往唯經(jīng)濟(jì)至上的發(fā)展觀(guān)念，以此促進(jìn)科學(xué)發(fā)展、全面發(fā)展的政績(jī)觀(guān)念的形成。*董邦?。骸墩撐覈?guó)環(huán)境行政執(zhí)法與刑事司法之銜接》，《中國(guó)地質(zhì)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2013年第6期。這一激勵(lì)價(jià)值的改變勢(shì)必也會(huì)在客觀(guān)上間接地減少由于受到地方政府“地方保護(hù)主義”的壓力而不移送涉嫌環(huán)境犯罪而以罰代刑的案件的數(shù)量。

(三)健全環(huán)境刑事立法與司法解釋?zhuān)嵘龍?zhí)法人員對(duì)于環(huán)境犯罪的綜合把握能力，破解“不能”

環(huán)境行政執(zhí)法與環(huán)境刑事司法這兩種法律途徑得以存在的前提是環(huán)境行政違法行為與環(huán)境犯罪行為的二元界分，正是在實(shí)體上將二者的區(qū)分形成了實(shí)踐中的程序分流的效果。但環(huán)境行政違法行為與環(huán)境犯罪行為的確存在著區(qū)分上的困難，這是不爭(zhēng)的事實(shí)，因?yàn)槎卟⒉淮嬖谥^“質(zhì)”的區(qū)別，而僅僅在于“量”(社會(huì)危害性)的差異。區(qū)分的困難往往會(huì)導(dǎo)致環(huán)境行政執(zhí)法無(wú)法清晰地區(qū)分哪些違法行為涉嫌環(huán)境犯罪，從而妨礙現(xiàn)實(shí)中對(duì)涉嫌環(huán)境犯罪案件的移送，導(dǎo)致最終以罰代刑的后果。但難以區(qū)分不等于不能區(qū)分，客觀(guān)上存在的困難并非我們可以逃避的理由。本文認(rèn)為，解決這一問(wèn)題應(yīng)從以下兩個(gè)方面入手：

1.將明確環(huán)境刑法中的定量因素作為今后刑事司法解釋的努力方向

根據(jù)學(xué)者的總結(jié)，現(xiàn)行刑法主要通過(guò)以下幾個(gè)方面實(shí)現(xiàn)環(huán)境刑法中的定量因素：一是使用程度副詞表示，如 “嚴(yán)重”(污染環(huán)境罪)，“情節(jié)嚴(yán)重”(非法捕撈水產(chǎn)品罪、非法狩獵罪、非法采礦罪、非法收購(gòu)、運(yùn)輸盜伐、濫伐林木罪)；二是直接以數(shù)量詞表示，如“數(shù)量較大”(非法占用農(nóng)用地罪、盜伐林木罪、濫伐林木罪)；三是以實(shí)際損害結(jié)果表示，如“造成耕地、林地等農(nóng)用地大量毀壞”(非法占用農(nóng)用地罪)，“造成礦產(chǎn)資源嚴(yán)重破壞”(破壞性采礦罪)；四是通過(guò)嚴(yán)格限制所處罰的對(duì)象，間接實(shí)現(xiàn)定量的目的，如非法處置進(jìn)口的固體廢物罪中的“固體廢物”。*莊乾龍：《環(huán)境刑法定性之行政從屬性——兼評(píng)兩高關(guān)于污染環(huán)境犯罪解釋》，《中國(guó)地質(zhì)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2015年第4期。在指導(dǎo)司法實(shí)務(wù)機(jī)關(guān)的刑事司法解釋中，應(yīng)將這些定量因素盡量明確化，使得環(huán)境違法行為與環(huán)境犯罪行為的區(qū)分更加清晰，也更加具有可操作性。例如，2013年頒布的兩高《關(guān)于辦理環(huán)境污染刑事案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》中第一條對(duì)“嚴(yán)重污染環(huán)境”和第三條對(duì)“后果特別嚴(yán)重”的解釋便體現(xiàn)了這一努力。今后應(yīng)在總結(jié)司法實(shí)務(wù)經(jīng)驗(yàn)和結(jié)合環(huán)保行政法的基礎(chǔ)上，將這一努力繼續(xù)貫徹下去。

2.提升環(huán)境執(zhí)法人員對(duì)于環(huán)境犯罪的綜合把握能力

除了在刑事立法與刑事司法方面的完善，還必須提升環(huán)境行政執(zhí)法機(jī)關(guān)和其工作人員對(duì)于環(huán)境犯罪的綜合把握能力，因?yàn)檫@是能夠避免以罰代刑的基礎(chǔ)和前提。換言之，環(huán)境行政執(zhí)法人員的知識(shí)組成不應(yīng)再僅僅限于環(huán)境行政法規(guī)，而同時(shí)應(yīng)加入刑事法律法規(guī)。具體而言，可以從三個(gè)方面提升環(huán)境行政執(zhí)法人員對(duì)于環(huán)境犯罪的把握能力：

一是把握環(huán)境犯罪的法益侵害程度?！芭袛嗄撤N行為究竟是行政違法還是行政犯罪，就要具體分析行為的危害程度是否已經(jīng)符合刑法對(duì)犯罪行為的社會(huì)危害性的質(zhì)和量的規(guī)定?！?張明楷主編：《行政刑法概論》，中國(guó)政法大學(xué)出版社1991年，第160頁(yè)，轉(zhuǎn)引自趙星：《環(huán)境犯罪的行政從屬性批判》，《法學(xué)評(píng)論》2012年第5期。只有環(huán)境違法行為的法益侵害性達(dá)到了比較嚴(yán)重的危害程度，才能認(rèn)為是環(huán)境犯罪行為；二是把握環(huán)境犯罪的主觀(guān)方面。如2011年頒布施行的刑法修正案八將原來(lái)的“重大污染環(huán)境事故罪”修改為“污染環(huán)境罪”，相應(yīng)地，成立該罪的主觀(guān)罪過(guò)也從過(guò)失變?yōu)楣室?；再如，有的犯罪的成立，除了要求犯罪人主觀(guān)上具有故意之外，還要求具有一定的目的，如刑法345條盜伐林木罪要求成立該罪行為人主觀(guān)上必須具有“非法占有林木或謀取不正當(dāng)利益”的目的；三是把握環(huán)境犯罪的客觀(guān)方面。比如行為是否采用刑法規(guī)定的時(shí)間、地點(diǎn)、方法，如刑法340條非法捕撈水產(chǎn)品罪的成立條件是在禁漁期、禁漁區(qū)，使用禁用的工具方法。這些條件即是該罪與一般違法行為的區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)。*趙星：《環(huán)境犯罪的行政從屬性批判》，《法學(xué)評(píng)論》2012年第5期。

(四)完善環(huán)境行政執(zhí)法與環(huán)境刑事司法的銜接機(jī)制，破解“不便”

黨的十八屆四中全會(huì)決定在“深入推進(jìn)依法行政，加快建設(shè)法治政府”一章中提出“健全行政執(zhí)法與刑事司法銜接機(jī)制，……堅(jiān)決克服有案不移、有案難移、以罰代刑現(xiàn)象，實(shí)現(xiàn)行政處罰與刑事處罰的無(wú)縫對(duì)接”?？梢?jiàn)，行政執(zhí)法與刑事司法的有效銜接已上升為建設(shè)法治政府的重要高度。而根據(jù)前述，這一機(jī)制的健全和良好運(yùn)轉(zhuǎn)也是破除環(huán)境執(zhí)法領(lǐng)域有案不移、以罰代刑難題的關(guān)鍵。本文嘗試從以下三個(gè)方面提出完善這一機(jī)制的建議：

1.明確案件的移送與受理標(biāo)準(zhǔn)，落實(shí)責(zé)任

僅僅解決了環(huán)境違法與環(huán)境犯罪的實(shí)體標(biāo)準(zhǔn)是不夠的，這只是杜絕以罰代刑的必要條件，但絕非充分條件。環(huán)境行政執(zhí)法機(jī)關(guān)能夠?qū)⑵湔J(rèn)為涉嫌環(huán)境犯罪的案件順利移送至相應(yīng)的司法機(jī)關(guān)，必須要有一套具體的、可操作性的移送案件機(jī)制。這一機(jī)制主要包含移送機(jī)制和受理機(jī)制兩部分：

對(duì)于移送機(jī)制，主要需要解決的是：第一，移送的標(biāo)準(zhǔn)。案件移送的標(biāo)準(zhǔn)不需要行為已經(jīng)構(gòu)成環(huán)境刑事犯罪，而只需要涉嫌刑事犯罪即可，因?yàn)槭欠衲軌蛘J(rèn)定為環(huán)境犯罪還需要公安機(jī)關(guān)的進(jìn)一步判斷；第二，移送的內(nèi)容。原則上，應(yīng)將環(huán)境行政機(jī)關(guān)在行政執(zhí)法過(guò)程中獲取的涉嫌環(huán)境犯罪的相關(guān)證據(jù)以及書(shū)面的說(shuō)明移送至司法機(jī)關(guān)，當(dāng)然環(huán)境行政執(zhí)法機(jī)關(guān)如果業(yè)已做出行政處罰決定的，可以將行政處罰決定書(shū)一并移送，供司法機(jī)關(guān)參考；第三，移送給誰(shuí)。移送一般應(yīng)移送至與環(huán)境行政執(zhí)法機(jī)關(guān)同級(jí)的公安機(jī)關(guān)，如涉嫌環(huán)境職務(wù)犯罪的，則應(yīng)移送至同級(jí)的檢察機(jī)關(guān)。

而對(duì)于受理機(jī)制，則主要需要解決的是：第一，受理的時(shí)間?？蓞⒄招淌略V訟法的規(guī)定，以3至7日為宜；第二，受理的后果。如果公安機(jī)關(guān)受理案件，應(yīng)通知移送案件的環(huán)境行政機(jī)關(guān)；如果不受理，也應(yīng)通知移送案件的環(huán)境行政機(jī)關(guān)，并書(shū)面說(shuō)明理由；第三，受理的救濟(jì)。如果移送案件的環(huán)境行政機(jī)關(guān)對(duì)公安機(jī)關(guān)做出的不受理案件的決定不服，可以選擇尋求行政復(fù)議，也可選擇行政訴訟。

當(dāng)然，在明確案件移送和受理的標(biāo)準(zhǔn)之外，還應(yīng)將移送和受理案件納入相關(guān)機(jī)關(guān)工作人員的工作職責(zé)范疇，并對(duì)不盡職的行為進(jìn)行責(zé)任追究。

2.建立環(huán)境行政執(zhí)法證據(jù)的轉(zhuǎn)化規(guī)則

對(duì)于該問(wèn)題，雖然現(xiàn)行刑事訴訟法第52條已作出規(guī)定，但應(yīng)該再進(jìn)一步細(xì)化：對(duì)于環(huán)境行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在執(zhí)法過(guò)程中獲取的物證、書(shū)證、視聽(tīng)資料等實(shí)物證據(jù)以及鑒定機(jī)構(gòu)出具的鑒定結(jié)論，由于其客觀(guān)性較為明顯，不因案件性質(zhì)以及法律程序的轉(zhuǎn)換而導(dǎo)致內(nèi)容和法律效力的變化。因此，環(huán)境行政執(zhí)法機(jī)關(guān)取得的該類(lèi)證據(jù)可直接適用到刑事訴訟中。這樣，也可以節(jié)省公安機(jī)關(guān)再次獲取該類(lèi)證據(jù)的人力、物力、精力；但是對(duì)于環(huán)境行政機(jī)關(guān)在執(zhí)法過(guò)程中收集的犯罪嫌疑人的供述、被害人的陳述以及證人證言等言詞證據(jù)，由于其主觀(guān)性較大，其證據(jù)的可靠性、真實(shí)性合法性均存在著疑問(wèn)，因此應(yīng)在公安機(jī)關(guān)的偵查活動(dòng)中重新收集。以符合刑事訴訟程序?qū)τ诜缸锵右扇嘶虮桓嫒说臋?quán)利保障，以及發(fā)現(xiàn)犯罪的客觀(guān)需要。*參見(jiàn)曾粵興、周兆進(jìn)：《論環(huán)境行政執(zhí)法與刑事司法的銜接》，《青海社會(huì)科學(xué)》2015年第1期。

3.積極探索銜接工作機(jī)制的創(chuàng)新

環(huán)境行政執(zhí)法與環(huán)境刑事司法的有效銜接，除了上述的移送受理機(jī)制和證據(jù)轉(zhuǎn)化機(jī)制，還應(yīng)在具體的工作機(jī)制上予以探索、創(chuàng)新：

(1)構(gòu)建信息共享平臺(tái)。環(huán)境行政執(zhí)法與環(huán)境刑事司法有效銜接的物質(zhì)基礎(chǔ)，是建立各機(jī)關(guān)信息互通有無(wú)的平臺(tái)，使得案件的信息可以在各機(jī)關(guān)部門(mén)實(shí)現(xiàn)共享。在互聯(lián)網(wǎng)如此發(fā)達(dá)的今天，信息平臺(tái)的建立應(yīng)不存在技術(shù)上的問(wèn)題。環(huán)境案件由于被害人不特定的特點(diǎn)，公安機(jī)關(guān)獲取涉嫌犯罪案件的主要來(lái)源來(lái)自于環(huán)境行政機(jī)關(guān)的主動(dòng)移送。而建立該案件信息平臺(tái)則使得公安機(jī)關(guān)可以非常便捷地定期獲取涉嫌環(huán)境犯罪，并取得追究刑事責(zé)任的案件線(xiàn)索。而且，該平臺(tái)的建立也有利于檢察機(jī)關(guān)對(duì)于刑事立案以及移送案件的監(jiān)督，可謂一舉多得。*上海浦東新區(qū)于2005年6月開(kāi)辦全國(guó)首個(gè)“行政執(zhí)法與刑事司法信息共享平臺(tái)”。該平臺(tái)設(shè)有案件移送、案件查詢(xún)、監(jiān)督管理、執(zhí)法動(dòng)態(tài)等12個(gè)功能模塊。該平臺(tái)能夠?qū)γ恳痪唧w案件進(jìn)展情況提供查詢(xún)，并具有預(yù)警功能。參見(jiàn)林燕：《行政執(zhí)法與刑事司法銜接，步向體制建設(shè)階段》，《檢察日?qǐng)?bào)》2009年4月22日。當(dāng)然，信息共享平臺(tái)的設(shè)立還需要在行政執(zhí)法信息的錄入方面盡量統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，如錄入的案件范圍、錄入的案件內(nèi)容、錄入案件的時(shí)間等*北京市大興區(qū)人民檢察院課題組：《“兩法銜接”機(jī)制中行政執(zhí)法信息準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)》，《山西省政法管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)》2013年第2期。，否則也無(wú)法起到案件信息共享的作用。

(2)探索聯(lián)動(dòng)工作機(jī)制。除了信息共享平臺(tái)的設(shè)立，環(huán)境行政執(zhí)法與環(huán)境刑事司法的有效銜接還需要環(huán)境行政機(jī)關(guān)與環(huán)境司法機(jī)關(guān)加強(qiáng)平時(shí)工作的交流與合作，實(shí)現(xiàn)工作的聯(lián)動(dòng)。在這方面一個(gè)有效的嘗試就是，環(huán)境行政機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)聯(lián)合執(zhí)法。2014年，環(huán)保部會(huì)同公安部聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)與公安部門(mén)執(zhí)法銜接配合工作的意見(jiàn)》，該意見(jiàn)要求各級(jí)環(huán)保部門(mén)和公安部門(mén)加強(qiáng)在環(huán)保工作中的銜接配合，發(fā)揮部門(mén)聯(lián)動(dòng)優(yōu)勢(shì)，形成打擊環(huán)境污染犯罪的合力。公安部門(mén)需要借助環(huán)保部門(mén)技術(shù)上的專(zhuān)業(yè)優(yōu)勢(shì)，順利偵破犯罪案件，而環(huán)保部門(mén)也需要借助公安部門(mén)排除環(huán)境執(zhí)法中的障礙，雙方一拍即合。*參見(jiàn)陳陽(yáng)：《環(huán)保公安聯(lián)合執(zhí)法：破除“以罰代刑”困境》，《中國(guó)經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報(bào)》2014年1月4日第C01版。還有的省份，如浙江省，其設(shè)立省公安廳駐環(huán)保廳工作聯(lián)絡(luò)室，全省各地地市均設(shè)立聯(lián)絡(luò)室或警務(wù)室，85%以上的縣(市、區(qū))也設(shè)立了聯(lián)絡(luò)室或警務(wù)室。*武衛(wèi)政：《環(huán)保公安合力打擊環(huán)境污染犯罪，污染犯罪不再“以罰代刑”》，《人民日?qǐng)?bào)》2013年12月10日第2版。該地方經(jīng)驗(yàn)值得在全國(guó)推廣。

(3)建立環(huán)保警察隊(duì)伍。在完善環(huán)境行政執(zhí)法與環(huán)境刑事司法的有效銜接方面，環(huán)保警察隊(duì)伍的建立毫無(wú)疑問(wèn)是諸多探索中的亮點(diǎn)。據(jù)報(bào)道，2014年底，廣東多地積極探索“環(huán)保警察”的執(zhí)法模式，在地方公安部門(mén)組建環(huán)境犯罪偵查專(zhuān)業(yè)隊(duì)伍，使環(huán)保與公安聯(lián)合執(zhí)法常態(tài)化、專(zhuān)業(yè)化。目前，廣東省的佛山市順德區(qū)、汕頭市潮陽(yáng)區(qū)、肇慶市先后設(shè)立“環(huán)保警察”。環(huán)保警察隊(duì)伍的設(shè)立，使得各級(jí)環(huán)保部門(mén)移送案件增長(zhǎng)迅速，2013年移送涉嫌環(huán)境犯罪案件89宗，受理74宗。2014年移送涉嫌環(huán)境犯罪案件146宗，增長(zhǎng)了64%。極大地震懾了環(huán)境違法行為。*謝慶裕：《粵公檢法會(huì)同環(huán)保部門(mén)聯(lián)合出臺(tái)〈關(guān)于查處涉嫌環(huán)境污染犯罪案件的指導(dǎo)意見(jiàn)〉糾正以行政處罰代替刑事追責(zé)》，《南方日版》2015年1月29日第A(yíng)04版。

(五)完善對(duì)于環(huán)境行政執(zhí)法的監(jiān)督機(jī)制，尤其是檢察監(jiān)督機(jī)制

以罰代刑現(xiàn)象的出現(xiàn)，是“執(zhí)法不嚴(yán)”的具體化，其根源在于對(duì)行政執(zhí)法行為沒(méi)有進(jìn)行相應(yīng)的約束和監(jiān)督。因此，規(guī)制環(huán)境執(zhí)法中的以罰代刑現(xiàn)象，還要將監(jiān)督機(jī)制引入并予以強(qiáng)化，這其中最重要的是便是檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督。完善環(huán)境行政執(zhí)法的檢察監(jiān)督，應(yīng)側(cè)重于以下三個(gè)方面：

1.對(duì)環(huán)境執(zhí)法過(guò)程中的職務(wù)犯罪進(jìn)行偵查、起訴

這是傳統(tǒng)的也是狹義的檢察監(jiān)督。如前所述，以罰代刑的背后往往與行政機(jī)關(guān)人員的瀆職和貪腐相聯(lián)系，是問(wèn)題的一體兩面。而刑事訴訟法賦予檢察機(jī)關(guān)的職責(zé)就是作為職務(wù)犯罪的偵查機(jī)關(guān)，對(duì)涉嫌職務(wù)犯罪的案件進(jìn)行偵查、起訴。杜絕環(huán)境領(lǐng)域中的以罰代刑，必須加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)對(duì)于環(huán)境執(zhí)法中的職務(wù)犯罪的監(jiān)控。

2.對(duì)于公安機(jī)關(guān)的受理、立案工作進(jìn)行監(jiān)督

根據(jù)《關(guān)于在行政執(zhí)法中及時(shí)移送涉嫌犯罪案件的意見(jiàn)》第7條規(guī)定，環(huán)保行政執(zhí)法機(jī)關(guān)對(duì)公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)立案而沒(méi)有立案的情況可以提出復(fù)議，也可以向檢察機(jī)關(guān)提出建議，加強(qiáng)立案方面的監(jiān)督工作。有學(xué)者指出，檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督應(yīng)當(dāng)不限于通過(guò)案件移送書(shū)進(jìn)行的監(jiān)督，而應(yīng)當(dāng)對(duì)受案線(xiàn)索以及有關(guān)過(guò)程進(jìn)行監(jiān)督，防止有案不立的情況。*董邦?。骸墩撐覈?guó)環(huán)境行政執(zhí)法與刑事司法之銜接》，《中國(guó)地質(zhì)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2013年第6期。

3.對(duì)于環(huán)境行政執(zhí)法過(guò)程的監(jiān)督

以罰代刑現(xiàn)象的出現(xiàn)不是基于某個(gè)單一的因素，檢察機(jī)關(guān)僅僅監(jiān)督公安機(jī)關(guān)對(duì)于案件的受理以及環(huán)境行政機(jī)關(guān)對(duì)于案件的移送，顯然是不夠的。因此，檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督應(yīng)適當(dāng)提前，應(yīng)對(duì)整個(gè)環(huán)境行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法活動(dòng)予以監(jiān)督。而這一監(jiān)督方式的主要體現(xiàn)便是檢察機(jī)關(guān)作為公益代表人向法院提起針對(duì)環(huán)境行政機(jī)關(guān)的公益訴訟，以此來(lái)行使其法律監(jiān)督功能。于此，才能對(duì)環(huán)境行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法活動(dòng)進(jìn)行全方位的監(jiān)督和制約。

四、結(jié)語(yǔ)

環(huán)境執(zhí)法中以罰代刑現(xiàn)象的出現(xiàn)絕非偶然，也并非某個(gè)單一社會(huì)因素所導(dǎo)致，而是由于執(zhí)法人員的理念、素養(yǎng)，政治財(cái)政體制以及法律體制等因素綜合而成。因此，要想規(guī)制這一現(xiàn)象，也必須從理念和制度兩個(gè)層面去入手才能將這一難題極盡克服。主觀(guān)上環(huán)境行政執(zhí)法人員的思想認(rèn)識(shí)的轉(zhuǎn)變和執(zhí)法能力的提升固然是關(guān)鍵，但客觀(guān)上完善環(huán)保法律與刑事法律的銜接以及程序上的配合才是“治本之道”。從這個(gè)角度上說(shuō)，環(huán)境領(lǐng)域中的“執(zhí)法必嚴(yán)”還有很長(zhǎng)的一段路要走。

(責(zé)任編輯：張婧)

2017-01-02

孫 杰(1983—)，男，山東濰坊人，法學(xué)博士，山東政法學(xué)院講師，研究方向?yàn)樾谭ɑA(chǔ)理論、刑事司法制度。

本文系山東省科技廳軟科學(xué)項(xiàng)目“環(huán)境執(zhí)法中的以罰代刑現(xiàn)象及其規(guī)制——以山東省為例”(項(xiàng)目編號(hào)：2014RKB01784)、2016年山東省法學(xué)會(huì)重點(diǎn)項(xiàng)目“生態(tài)文明建設(shè)刑法保護(hù)機(jī)制研究”(項(xiàng)目編號(hào)：B18)的階段性成果。

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1003-4145[2017]03-0177-08