戴慧

鼓勵(lì)創(chuàng)新和新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展，對(duì)逐漸衰退的產(chǎn)業(yè)采取適應(yīng)性政策，從而保證產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整中地區(qū)經(jīng)濟(jì)和勞動(dòng)力就業(yè)能平穩(wěn)過渡

一貫注重實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展是德國(guó)經(jīng)濟(jì)政策的一大特色。與上世紀(jì)六七十年代的德國(guó)相比，中國(guó)尚處于中高速增長(zhǎng)階段，屬于高速增長(zhǎng)向中速增長(zhǎng)轉(zhuǎn)換的初期。然而，勞動(dòng)力成本上升、傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)衰退、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)緩慢、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整陣痛、虛擬經(jīng)濟(jì)膨脹并擠壓實(shí)體經(jīng)濟(jì)等該階段許多國(guó)家經(jīng)歷的問題同樣正對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生深刻影響?？偨Y(jié)德國(guó)在始終促進(jìn)實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展、成功度過該階段方面的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于中國(guó)具有借鑒意義。

中速增長(zhǎng)期德國(guó)促進(jìn)實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)政策回顧

二戰(zhàn)以后，德國(guó)迅速開始了經(jīng)濟(jì)恢復(fù)建設(shè)。德國(guó)政府在抑制虛擬經(jīng)濟(jì)泡沫的同時(shí)，采取了一系列措施鼓勵(lì)實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展，主要包括以下幾方面。

1.提供促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)和市場(chǎng)發(fā)展的制度條件。德國(guó)在保護(hù)產(chǎn)權(quán)（包括知識(shí)產(chǎn)權(quán)）、競(jìng)爭(zhēng)、合同履行方面具有完善的法律和良好的法治環(huán)境。在二戰(zhàn)后的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)中，德國(guó)通過恢復(fù)市場(chǎng)價(jià)格、改造所有權(quán)結(jié)構(gòu)降低了國(guó)有企業(yè)的比重，使國(guó)有企業(yè)的活動(dòng)領(lǐng)域主要集中在交通、電信、能源和公用事業(yè)等部門，在競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)創(chuàng)造了較好的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。

2.鼓勵(lì)創(chuàng)新和新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展，對(duì)逐漸衰退的產(chǎn)業(yè)采取適應(yīng)性政策，從而保證產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整中地區(qū)經(jīng)濟(jì)和勞動(dòng)力就業(yè)能平穩(wěn)過渡。德國(guó)通過對(duì)公立大學(xué)的投入來促進(jìn)外部性強(qiáng)的基礎(chǔ)研究，通過鼓勵(lì)大學(xué)與企業(yè)結(jié)合、積極支持產(chǎn)學(xué)結(jié)合的科技園和技術(shù)孵化中心來促進(jìn)技術(shù)轉(zhuǎn)化和擴(kuò)散。德國(guó)對(duì)研發(fā)的支持除了直接項(xiàng)目支持，即選擇特定產(chǎn)業(yè)部門或技術(shù)研發(fā)進(jìn)行直接補(bǔ)貼，還包括間接研發(fā)支持，即國(guó)家不選擇具體領(lǐng)域，而讓企業(yè)自行決定研發(fā)目標(biāo)，對(duì)其研發(fā)活動(dòng)給予稅負(fù)減免、對(duì)企業(yè)聘用的研發(fā)人員進(jìn)行資助或支持其技術(shù)創(chuàng)新轉(zhuǎn)讓和咨詢等。

在對(duì)新興產(chǎn)業(yè)的扶持方面，以風(fēng)機(jī)行業(yè)為例，德國(guó)政府從產(chǎn)業(yè)發(fā)展初期開始就給予了不同形式的激勵(lì)。例如，從1977年到20世紀(jì)90年代，德國(guó)政府為了對(duì)小型和中型風(fēng)機(jī)進(jìn)行研發(fā)投入，資助了縱軸技術(shù)和橫軸技術(shù)的風(fēng)機(jī)研究，對(duì)具有不同數(shù)量葉片的風(fēng)機(jī)也給予鼓勵(lì)支持，在大型風(fēng)機(jī)技術(shù)方面也對(duì)一些研發(fā)項(xiàng)目給予了財(cái)政資助。這些對(duì)實(shí)驗(yàn)階段研究的支持促進(jìn)了風(fēng)機(jī)技術(shù)創(chuàng)新和多樣化發(fā)展。20世紀(jì)80年代初開始，政府鼓勵(lì)該類技術(shù)商業(yè)化并鼓勵(lì)企業(yè)進(jìn)入當(dāng)?shù)厥袌?chǎng)，公共工程領(lǐng)域的綠色需求促進(jìn)了本國(guó)市場(chǎng)的培育開發(fā)。德國(guó)復(fù)興開發(fā)銀行也為風(fēng)機(jī)產(chǎn)業(yè)化提供了較商業(yè)貸款利率更低、期限更長(zhǎng)的優(yōu)惠貸款。此外，1991年通過的首部《可再生能源法》規(guī)定了風(fēng)電接入電網(wǎng)出售后的補(bǔ)貼方法以及補(bǔ)貼將持續(xù)20年，對(duì)促進(jìn)該行業(yè)的投資和市場(chǎng)擴(kuò)大提供了動(dòng)力。在行業(yè)快速發(fā)展和穩(wěn)定發(fā)展期，一方面，先后三次對(duì)《可再生能源法》進(jìn)行修訂，修改補(bǔ)貼方式。另一方面，采取市場(chǎng)激勵(lì)措施，例如提出風(fēng)電發(fā)電能力總目標(biāo)，1997年開始在全國(guó)范圍內(nèi)測(cè)量風(fēng)力，對(duì)可利用風(fēng)場(chǎng)進(jìn)行規(guī)劃、優(yōu)化配置，制定相關(guān)政策保護(hù)本國(guó)市場(chǎng)、向本國(guó)企業(yè)傾斜。同時(shí)鼓勵(lì)自主創(chuàng)新，在行業(yè)內(nèi)形成學(xué)習(xí)網(wǎng)絡(luò)，鼓勵(lì)產(chǎn)學(xué)研合作。在稅收激勵(lì)方面，從2000年開始對(duì)傳統(tǒng)化石能源征收生態(tài)稅，而對(duì)風(fēng)能等免征生態(tài)稅，以激勵(lì)新能源發(fā)展。

對(duì)衰落的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，政府則采取了適應(yīng)性政策。以煤炭行業(yè)為例，20世紀(jì)60年代石油能源時(shí)代開啟，煤炭業(yè)出現(xiàn)產(chǎn)量過剩危機(jī)，政府采取了限制煤炭和石油進(jìn)口、建火電廠的維持性措施。1968年出臺(tái)《煤炭適應(yīng)法》，通過煤炭公司重組實(shí)現(xiàn)合理的企業(yè)規(guī)模，使煤炭產(chǎn)能有計(jì)劃地逐步適應(yīng)能源經(jīng)濟(jì)發(fā)展，并對(duì)主要產(chǎn)煤區(qū)魯爾區(qū)煤炭給予一定生產(chǎn)補(bǔ)貼（因高于進(jìn)口煤和其他能源價(jià)格），減少該行業(yè)和相關(guān)區(qū)域內(nèi)快速增加的失業(yè)。與此相似，20世紀(jì)70年代中期德國(guó)鋼鐵業(yè)陷入危機(jī)時(shí)，政府對(duì)該行業(yè)給予了一定補(bǔ)貼，幫助企業(yè)重組、現(xiàn)代化以及對(duì)鋼生產(chǎn)的研發(fā)投入和企業(yè)解雇員工的安置。同時(shí)，在受沖擊較大的主產(chǎn)區(qū)，地方政府通過加大基礎(chǔ)設(shè)施和教育科研投入，制定轉(zhuǎn)型計(jì)劃逐漸實(shí)現(xiàn)了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

3.通過貿(mào)易和投資開放政策鼓勵(lì)外向型經(jīng)濟(jì)發(fā)展，為本國(guó)企業(yè)創(chuàng)造更大的國(guó)際市場(chǎng)。在歐洲一體化過程中，德國(guó)不僅在經(jīng)濟(jì)上獲得了更開放和廣大的歐洲市場(chǎng)，保障了其重要資源和生產(chǎn)資料供應(yīng)，在經(jīng)濟(jì)上重新崛起，還在政治上重獲強(qiáng)勢(shì)。從20世紀(jì)60年代到80年代德國(guó)開放的效果看，自1952年開始，德國(guó)就已經(jīng)從逆差國(guó)變?yōu)轫槻顕?guó)，且主要赤字對(duì)象國(guó)逐漸由美國(guó)轉(zhuǎn)向同盟國(guó)，貿(mào)易開放對(duì)其后的德國(guó)馬克走強(qiáng)也起到了很大助推作用。

4.對(duì)中小企業(yè)的保護(hù)和發(fā)展措施。戰(zhàn)后德國(guó)重建過程中曾對(duì)一些大型企業(yè)進(jìn)行分拆，后來在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、良好的法治和競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境、政府扶持和企業(yè)自發(fā)發(fā)展等因素共同推動(dòng)下，逐漸形成了如今構(gòu)成經(jīng)濟(jì)支柱的富有活力的中小企業(yè)。

德國(guó)政府還通過對(duì)中小企業(yè)的融資支持幫助中小企業(yè)成長(zhǎng)發(fā)展。信貸支持方面，德國(guó)政府通過立法設(shè)立了德國(guó)復(fù)興信貸銀行（KfW）和德國(guó)清算銀行（DtA）兩家促進(jìn)中小企業(yè)融資的專門機(jī)構(gòu)。在具體執(zhí)行過程中，這兩家銀行一般會(huì)找一些地方的受托銀行（也稱往來銀行，包括儲(chǔ)蓄銀行、州立銀行、合作銀行等）來協(xié)助進(jìn)行信用評(píng)估、信貸發(fā)放、追蹤監(jiān)督、收回。政府資助中小信貸的資金來源主要包括：聯(lián)邦和州財(cái)政預(yù)算撥款，在KfW貸款中約占11%；另有一小部分來自二戰(zhàn)后歐洲復(fù)興計(jì)劃的專用資產(chǎn)基金（由KfW和DtA管理）；更多資金由政策性銀行從市場(chǎng)上籌集（發(fā)債等）。以KfW為例，其向中小企業(yè)提供從初始投資、企業(yè)擴(kuò)張、并購(gòu)、對(duì)外投資、創(chuàng)新等多階段全方位的貸款項(xiàng)目，且一般信貸期限高于商業(yè)信貸，利息有補(bǔ)貼，KfW承擔(dān)大部分或全部信貸風(fēng)險(xiǎn)。中小企業(yè)可以向其開戶行申請(qǐng)國(guó)家資助銀行貸款（但開戶行必須是國(guó)家資助銀行的往來銀行），往來銀行決定是否為企業(yè)客戶提交貸款申請(qǐng)。接到往來銀行的貸款申請(qǐng)以后，KfW相關(guān)部門的貸款批準(zhǔn)委員會(huì)決定是否放款。貸款申請(qǐng)被批準(zhǔn)后，往來銀行同相關(guān)企業(yè)按照KfW項(xiàng)目的條件簽訂貸款協(xié)議。由于資助貸款通常有最高限額，企業(yè)通常會(huì)從往來銀行那里申請(qǐng)不足部分的貸款，因此往來銀行也愿意從事這類轉(zhuǎn)貸業(yè)務(wù)。通過這種業(yè)務(wù)形式，政府對(duì)中小企業(yè)的財(cái)務(wù)支持通過政策銀行的杠桿運(yùn)用擴(kuò)大了支持力度、范圍，又通過受托銀行的協(xié)助執(zhí)行提高了效率。

在擔(dān)保方面，政府主要通過為擔(dān)保銀行提供再擔(dān)保的形式來支持中小企業(yè)信用擔(dān)保，從而提高融資能力、降低融資成本。德國(guó)的擔(dān)保銀行是由企業(yè)協(xié)會(huì)、商會(huì)、儲(chǔ)蓄銀行、合作銀行、手工業(yè)聯(lián)合會(huì)、保險(xiǎn)公司等多類股東出資的私有非盈利機(jī)構(gòu)，其通常必需的資本規(guī)模只要巴塞爾協(xié)議標(biāo)準(zhǔn)下商業(yè)銀行持有同樣資產(chǎn)規(guī)模時(shí)的20%，且通常州官員不能擔(dān)任其監(jiān)事會(huì)成員，作為非盈利機(jī)構(gòu)不需繳納企業(yè)所得稅。這可以說是對(duì)擔(dān)保銀行的政策優(yōu)惠。聯(lián)邦和州政府會(huì)通過為擔(dān)保銀行所做的擔(dān)保提供一定份額（最高80%覆蓋率）的再擔(dān)保、向擔(dān)保銀行發(fā)放低息長(zhǎng)期貸款方式提供支持。德國(guó)擔(dān)保銀行聯(lián)合會(huì)也建立了共同的信用評(píng)級(jí)系統(tǒng)，共享評(píng)級(jí)數(shù)據(jù)資源。通常德國(guó)擔(dān)保銀行提供擔(dān)保的費(fèi)率不高，為1.5%。這部分得益于其管理較好，也部分得益于政策支持。

此外，德國(guó)的企業(yè)會(huì)員組織在融資支持政策執(zhí)行中發(fā)揮了積極作用。商會(huì)和行業(yè)協(xié)會(huì)通常為中小企業(yè)提供研究咨詢和培訓(xùn)服務(wù)，并匯總意見、進(jìn)行政策溝通、游說、協(xié)調(diào)等。

總之，德國(guó)實(shí)體經(jīng)濟(jì)始終保持了主體地位，未被明顯擠壓，這與上述實(shí)體經(jīng)濟(jì)政策體系密切相關(guān)。德國(guó)工業(yè)部門占GDP的比重從20世紀(jì)90年代初以來一直高于美日英三國(guó)，大約在20%到25%之間波動(dòng)。盡管服務(wù)業(yè)化趨勢(shì)仍然可見，但德國(guó)服務(wù)業(yè)的發(fā)展主要依靠的是科技、管理，表現(xiàn)在公共管理、國(guó)防、教育、衛(wèi)生、社會(huì)服務(wù)業(yè)、信息通信業(yè)的發(fā)展與比例提高，反映了真正的產(chǎn)業(yè)升級(jí)，而不是虛擬部門膨脹。

對(duì)中國(guó)的啟示

1.多措并舉推動(dòng)實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展。中國(guó)經(jīng)濟(jì)當(dāng)前面臨的一大問題正是實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展受阻，預(yù)期不穩(wěn)導(dǎo)致投資積極性下降甚至撤退，一些壟斷行業(yè)和市場(chǎng)進(jìn)入壁壘過高，一些傳統(tǒng)工業(yè)部門產(chǎn)能過剩、企業(yè)虧損或盈利不佳，創(chuàng)新投入不足導(dǎo)致產(chǎn)品質(zhì)量不高或競(jìng)爭(zhēng)力不強(qiáng)、高技術(shù)領(lǐng)域受制于人等現(xiàn)象仍不少見。為推動(dòng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型并保障中高速增長(zhǎng)階段平穩(wěn)過渡，需要切實(shí)推動(dòng)實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

首先，需要打造有利于實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的制度環(huán)境，堅(jiān)持發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，保護(hù)產(chǎn)權(quán)，打破一些行業(yè)壟斷，繼續(xù)推進(jìn)國(guó)有企業(yè)改革，形成公平高效的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。

其次，需實(shí)行創(chuàng)新友好型財(cái)稅政策，通過企業(yè)所得稅等稅制設(shè)計(jì)（例如允許創(chuàng)新投入從稅前盈利中扣除）和財(cái)政對(duì)創(chuàng)新項(xiàng)目或創(chuàng)新基金的支持等方式鼓勵(lì)創(chuàng)新。

再次，可通過政策性銀行的貼息貸款、再擔(dān)保支持等措施改善中小企業(yè)和民營(yíng)企業(yè)的融資環(huán)境。鼓勵(lì)商會(huì)、行業(yè)協(xié)會(huì)發(fā)揮促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展的作用。讓中小企業(yè)代表參與相關(guān)政策研究和建議。

2.繼續(xù)推進(jìn)貿(mào)易與投資對(duì)外開放，擴(kuò)大外需，發(fā)揮外資的技術(shù)外溢作用，迎接開放所帶來的有益制度革新與現(xiàn)代化，創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)發(fā)展新動(dòng)力。在固定資產(chǎn)投資增速快速下行的壓力下，擴(kuò)大外需無疑有助于中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。但自2011年以來，世界貨物與服務(wù)貿(mào)易增速一直未超過4%，世界產(chǎn)出增速也一直在3%左右徘徊，整體持續(xù)低迷，且近兩年來反全球化之聲高漲，未來可能出現(xiàn)更多的貿(mào)易保護(hù)主義行為。在這樣的背景下，中國(guó)應(yīng)客觀看待全球化的利弊得失，從積極的方面推進(jìn)貿(mào)易與投資全球化。未來中國(guó)可團(tuán)結(jié)支持全球化的力量，共同推進(jìn)多邊貿(mào)易和投資體制改革的完善。與此同時(shí)，可通過推進(jìn)RCEP談判進(jìn)程、亞太自貿(mào)區(qū)建設(shè)、“一帶一路”建設(shè)等加強(qiáng)區(qū)域合作，與美歐等國(guó)共同推進(jìn)雙邊投資或貿(mào)易協(xié)定談判。此外，繼續(xù)擴(kuò)大對(duì)外開放，利用好外資的引入競(jìng)爭(zhēng)、引資引智功能。總之，以開放促改革，擴(kuò)寬經(jīng)濟(jì)發(fā)展空間，創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)發(fā)展新動(dòng)力。

（作者為國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心宏觀經(jīng)濟(jì)研究部第二研究室副主任、副研究員）