孫兆賢　孫煌

近年來，一系列基層公共安全事故不斷發(fā)生。如何進一步加強基層基礎建設，已成為公共安全管理亟待解決的重要課題。

主要問題

一是基層公共安全形勢嚴峻。據(jù)統(tǒng)計，2011—2015年，全國發(fā)生各類重大以上安全事故258起，而涉及道路交通、鐵路交通、水上運輸?shù)冉煌ㄟ\輸領域，油氣輸送管道、城鎮(zhèn)燃氣、危險化學品生產儲存運輸?shù)刃孤┤急笮突顒硬忍?，鄉(xiāng)村企業(yè)、集貿市場、娛樂場所、風景區(qū)、居民區(qū)、養(yǎng)老院等公共場所火災，開發(fā)區(qū)企業(yè)粉塵爆炸、農村建筑施工倒塌等的公共安全重大事故151起，占總起數(shù)的58.91%。其中特別重大安全事故20起，屬于公共安全范疇的特別重大事故15起，占總起數(shù)的75%。

二是公共安全事故隱患點多量大。危險物品裝載運輸違法違規(guī)，“兩客一危”（旅游包車客車、三類以上班線客車和危險貨物運輸車輛）營運車輛駕駛違章違法；油氣輸送管道違章占壓嚴重，且不時被占壓單位或施工單位挖破捅漏；居民及中小賓館飯店用氣用電不符合安全要求，城鎮(zhèn)燃氣管道服役時間較長且老化嚴重；公共場所電梯扶梯、大型游樂設施等特種設備帶病運行；危險物品生產儲存無視規(guī)劃要求、周邊安全防護距離不能保障，生產儲存管理過程也不落實危險物品安全管理規(guī)定；城市建筑垃圾堆場毗鄰廠礦重要設施和居民生活區(qū)，且無限制堆高，致使交通、泄漏、爆炸、火災、滑坡等事故接連發(fā)生。

三是企業(yè)安全生產主體責任不落實。有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)使用國家明令淘汰的落后工藝設備，或應退役報廢老舊設備；有些鄉(xiāng)村企業(yè)和公用設施為省錢，違反設計要求使用可燃易燃材料埋下隱患。有些煙花爆竹生產企業(yè)取得許可證照后或被責令停產進行改造提升過程中，超定員、超藥量、超范圍和改變工房用途生產，甚至將生產場地或廢棄場院違法轉包非法組織生產。

四是基層公共安全監(jiān)管缺位與行業(yè)監(jiān)管不盡責?；鶎影踩O(jiān)管存在鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）無機構、村（社區(qū)）無人管等問題，對轄區(qū)內存在哪些單位及其安全狀況底數(shù)不清，對危險危害因素和不安全問題沒有能力解決；一些基層監(jiān)管執(zhí)法人員履職盡責不力、工作不負責任甚至失職瀆職，導致安全監(jiān)管層層失守。在現(xiàn)行法律法規(guī)不夠完善的情況下，行業(yè)部門有的只負責監(jiān)管經過批準或有許可證的單位，而不查處無證開采、亂采濫挖等非法行為；有的只負責監(jiān)管規(guī)定參數(shù)以上或登記在冊的特種設備，卻不監(jiān)管非法、自制、規(guī)定參數(shù)以下和沒有登記注冊的特種設備；有的只負責監(jiān)管規(guī)模以上或城鎮(zhèn)建設項目，而不查處規(guī)模小和鄉(xiāng)村違法違規(guī)建設行為，致使應依法查處的問題和非法違法行為得不到及時查處。需檢測檢驗和培訓發(fā)證的，有些部門或機構爭著管；出現(xiàn)問題或發(fā)生事故時，有關部門或機構互相推諉都說不歸自己管。

原因分析

一是歷史遺留問題較多。由于過去法律法規(guī)欠缺、制度不完善、管理不規(guī)范，造成城鎮(zhèn)發(fā)展過去是無規(guī)劃，后來是有規(guī)劃也不落實。

二是基層執(zhí)法人員業(yè)務素質普遍較低。一些基層監(jiān)管執(zhí)法監(jiān)察機構人員編制少，能干事的人又補充到部門機關科室，干不了事的反而留下執(zhí)法，致使執(zhí)法監(jiān)察工作不能正常開展；有些地方的安全監(jiān)管執(zhí)法監(jiān)察機構成了安置辦，現(xiàn)有人員多是領導干部家屬、子女或其他親屬，且大部分人員無專業(yè)院校學歷，屬于工人身份，連行政執(zhí)法資格都無法取得；還有部分安全監(jiān)管執(zhí)法人員不思進取，工作很長時間仍不熟悉監(jiān)管執(zhí)法業(yè)務。

三是相關公共安全法律法規(guī)不完善，基層安全監(jiān)管執(zhí)法缺乏機制和手段。由于長期以來“部門立法”利益現(xiàn)象嚴重，國家關于基層公共安全特別是鄉(xiāng)村公共安全和安全生產的法律、法規(guī)及規(guī)章嚴重欠缺。即使制訂有相關法律法規(guī)和規(guī)章制度，也存在相關規(guī)定不銜接、不適用甚至相互矛盾現(xiàn)象，致使基層政府及其有關部門在工作職責、監(jiān)管范圍、行政許可、行政處罰、業(yè)務培訓、認定鑒定、事故查處、統(tǒng)計報告等事項存在著不少交叉、漏洞和盲區(qū)。省轄市、縣（市、區(qū)）政府各有關部門雖有法律賦予的行政執(zhí)法權，但缺乏聯(lián)合執(zhí)法工作機制，特別是行政執(zhí)法與司法執(zhí)法、紀檢監(jiān)察執(zhí)法的協(xié)調機制，未形成嚴查重處非法違法、失職瀆職行為的合力；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、街道辦事處和開發(fā)區(qū)管理機構除新修訂的相關安全生產、環(huán)境保護法律法規(guī)和規(guī)章賦予的監(jiān)督檢查和協(xié)助上級有關部門履行監(jiān)管職責外，只有發(fā)現(xiàn)后報告上級有關部門的責任和義務。

四是基層安全監(jiān)管面臨不愿管不敢管局面。當前的事故責任追究和事故隱患排查治理問責存在誤區(qū)，對企業(yè)或管理單位直接責任者和主要責任者追究力度不夠大，對黨政機關工作人員包括領導干部的責任追究過多過重過濫，致使基層公共安全監(jiān)管執(zhí)法人員思想不穩(wěn)定、工作不安心，導致政府分管領導不愿分管，各級政府對安全生產、環(huán)保等的領導分工，普遍遵循末位負責制。

對策建議

一是完善公共安全法律法規(guī)，加強公共安全宣傳教育培訓。在進一步修訂現(xiàn)有公共安全和安全生產法律法規(guī)，建立和完善基層公共安全監(jiān)管執(zhí)法機制的基礎上，盡快制定農村建筑市場安全、農村交通運輸安全、居民群眾用電用氣安全、油氣輸送管道保護、公共場所特種設備和大型游樂設施安全、人員聚集場所消防安全等方面的法律法規(guī)和規(guī)章，依法賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道辦事處和開發(fā)區(qū)管理機構公共安全監(jiān)管執(zhí)法職權，為保障基層公共安全提供可靠可行有效的法律保證。各級政府應保障公共安全知識和應急技能宣傳教育培訓費用，依托各類媒體，經常宣傳報道安全知識和應急措施；適時組織事故現(xiàn)場會和事故案例分析會，強化典型事故案例警示教育，提高全民公共安全法律素質。

二是強化基層安全監(jiān)管執(zhí)法力量，改進基層公共安全監(jiān)管體制機制。建議國務院加大督查督辦力度，將《國務院關于促進市場公平競爭維護市場正常秩序的若干意見》（國發(fā)〔2014〕20號）、強化基層執(zhí)法相關措施落到實處，確保各級政府調整各市場監(jiān)管部門機構、人員編制和職責“三定”方案時，減少中央和省級事權和人員編制，將監(jiān)管執(zhí)法職責和人員編制向基層傾斜，充實專業(yè)人員，加強基層執(zhí)法力量。借鑒山東、河南等省有關省轄市、縣（市、區(qū)）成功做法，建立市級、縣級有關部門公共安全監(jiān)管執(zhí)法力量向開發(fā)區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道辦事處派出派駐制度，以解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道辦事處和開發(fā)區(qū)等無執(zhí)法職責問題。重視城鄉(xiāng)規(guī)劃和鄉(xiāng)村建設項目監(jiān)管，依法加強對建設項目安全監(jiān)督檢查和執(zhí)法監(jiān)察。并結合網(wǎng)格化管理，實現(xiàn)監(jiān)管責任到人。建立省轄市、縣（市、區(qū)）和鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道辦事處集中綜合執(zhí)法工作體制機制，將涉及公共安全的市場監(jiān)管機構及其派出力量集中起來，形成政府及其派出的綜合安全執(zhí)法機構，根據(jù)職責要求和實際需要，對鄉(xiāng)村企業(yè)、農村交通運輸、農村建筑施工、公共公用設施和學校、醫(yī)院、網(wǎng)吧、娛樂場所等公共場所以及公共場所特種設備實施依法綜合治理。依法追究事故責任重點應放在非法違法生產作業(yè)單位或個人上，對工作確實失職瀆職、違法違紀并造成嚴重后果影響的黨政機關工作人員，依法追究其事故責任。在事故隱患排查治理超前問責方面，由于沒有黨紀條規(guī)和法律法規(guī)規(guī)定的法律后果，問責重點應放在對生產經營單位及其負責人、直接和主要責任人的依法處罰上，而對負有監(jiān)督檢查和重大事故隱患治理督辦的黨政機關工作人員，著重于組織處理和黨紀政紀問責，切實保障基層監(jiān)管執(zhí)法人員履職盡責后的自身安全。

三是發(fā)揮基層組織和群眾監(jiān)督作用。應健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道辦事處和開發(fā)區(qū)安全綜合監(jiān)管機構，借鑒北京市為鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道辦事處、開發(fā)區(qū)聘用安全生產監(jiān)管人員的經驗做法，招錄或聘用專業(yè)人員，充實執(zhí)法隊伍，加強基層安全監(jiān)管執(zhí)法。建立村民委員會、居民委員會和社區(qū)工作委員會安全監(jiān)管協(xié)管員制度，確保每個村居（社區(qū)）配備至少1名專職或兼職協(xié)管員，監(jiān)督檢查職責并落實。

編輯 邊 安