吳紹賢

摘要：國家和廣東省近年來出臺(tái)了相關(guān)政策文件，要求各地積極開展優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)的土地整治工作。城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤工作作為其中重要的組成部分，正逐步被地方重視，但部分縣區(qū)的試點(diǎn)工作開展較為困難。本文通過分析廣東省內(nèi)兩個(gè)典型地區(qū)的案例，提出順利推進(jìn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤工作的建議。

關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤；原因分析；建議

前言：為探索有效解決建設(shè)用地持續(xù)增長(zhǎng)與加強(qiáng)耕地保護(hù)矛盾的新途徑，國家、各省制定了有關(guān)的規(guī)范和要求，指導(dǎo)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)工作。經(jīng)過幾年的城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)工作，國土管理人員均認(rèn)識(shí)到開展該項(xiàng)工作關(guān)于資金落實(shí)、農(nóng)民利益及效益等問題。本文通過分析廣東省內(nèi)兩縣區(qū)的城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)工作，為其他地區(qū)開展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)工作提供參考。

1 廣東省城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤工作開展概況

自2008年國土資源部批準(zhǔn)廣東省開展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤工作后，廣東省積極探索開展試點(diǎn)工作。2012年廣東省根據(jù)省內(nèi)實(shí)際情況，編制了城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤編制技術(shù)指南、拆舊區(qū)和建新區(qū)地塊認(rèn)定的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，并摸索了“先建后拆”和“先拆后建”兩種實(shí)施模式及兩種模式具體的工作流程，隨后的兩年出臺(tái)有關(guān)文件，對(duì)拆舊區(qū)復(fù)墾驗(yàn)收、項(xiàng)目區(qū)范圍調(diào)整等提出了詳細(xì)的要求，進(jìn)一步完善省內(nèi)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)工作。至此，廣東省城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤工作形成了一套較為完整的體系。

2典型縣區(qū)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項(xiàng)目開展情況

廣東省目前要求省內(nèi)各地區(qū)通過“先拆后建”這一模式開展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)工作。省內(nèi)開展的城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)項(xiàng)目基本分布在低山丘陵和河流沖積平原這兩種地形區(qū)內(nèi)。下面以廣東省陽春市和廣州市番禺區(qū)作為這兩種地形區(qū)域的典型地區(qū)，闡述二者開展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤工作的特點(diǎn)。

2.1低山丘陵區(qū)——陽春市城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項(xiàng)目情況

陽春市為廣東省典型的“低山丘陵市”，全市中低山地和丘陵區(qū)共占全市土地總面積的59.54%。有大量分布零散的城鄉(xiāng)建設(shè)用地可選為拆舊區(qū)地塊，城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤潛力大。該類建設(shè)用地為農(nóng)村居民點(diǎn)和采礦用地。農(nóng)村居民點(diǎn)大多是上世紀(jì)六七十年代建的土瓦房，房屋殘破不堪，基本無人居住。采礦用地的實(shí)地是私人采礦后遺留的小礦坑或堆放礦渣的場(chǎng)所。上述地塊大部分沒有道路對(duì)外聯(lián)系，其范圍為現(xiàn)行土地利用總體規(guī)劃和土地整治規(guī)劃中確定的復(fù)墾區(qū)域，土地權(quán)屬均為當(dāng)?shù)卮寮w所有。陽春市開展的第一批城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項(xiàng)目，拆舊區(qū)內(nèi)95%以上的農(nóng)戶都同意拆舊復(fù)墾，目前項(xiàng)目完成了拆舊區(qū)復(fù)墾和建新區(qū)的實(shí)施方案，進(jìn)入了周轉(zhuǎn)指標(biāo)的使用階段。

2.2河流沖積平原地區(qū)——廣州市番禺區(qū)城鄉(xiāng)建設(shè)用地掛鉤項(xiàng)目情況

番禺區(qū)橋南街道位于珠江三角洲，地形平坦。街道內(nèi)建設(shè)用地都集中分布在河涌及道路兩邊。項(xiàng)目的拆舊區(qū)主要是河流、河涌?jī)蛇呉鸭{入了復(fù)墾范圍內(nèi)的建設(shè)用地。河邊的拆舊區(qū)是城鎮(zhèn)用地或采礦用地，現(xiàn)場(chǎng)是河沙堆放場(chǎng)和水泥制品廠。河涌?jī)蛇叺牟鹋f區(qū)是城鎮(zhèn)用地，實(shí)地是村民居住的房屋，大部分房屋較新且有人居住。拆舊區(qū)涉及國有土地和村集體土地，土地權(quán)屬復(fù)雜。項(xiàng)目的建新區(qū)綜合考慮了橋南街道控制性詳細(xì)規(guī)劃等有關(guān)規(guī)劃，以及各個(gè)村集體的利益才確定范圍，但該項(xiàng)目由于番禺區(qū)無充足資金而遭到擱置。

3 項(xiàng)目順利開展的原因

3.1城鄉(xiāng)建設(shè)用地掛鉤項(xiàng)目區(qū)能具體落實(shí)

城鄉(xiāng)掛鉤項(xiàng)目要開展，其重要的前提是要能落實(shí)到一定規(guī)模的地塊。根據(jù)廣東省對(duì)拆舊區(qū)、建新區(qū)選址的要求，拆舊區(qū)、建新區(qū)受到現(xiàn)行土地利用總體規(guī)劃、土地整治規(guī)劃、耕地占補(bǔ)平衡以及現(xiàn)場(chǎng)情況等條件的約束，需進(jìn)行長(zhǎng)時(shí)間的外業(yè)調(diào)查和調(diào)整才能確定選址。陽春市由于有大量的“空心村”，拆舊區(qū)地塊的落實(shí)較為簡(jiǎn)單。橋南街道拆舊區(qū)大部分建設(shè)用地均在使用中。拆舊區(qū)耗費(fèi)了大量時(shí)間，詳細(xì)核查范圍后才確定了選址。

3.2城鄉(xiāng)掛鉤項(xiàng)目效益高

陽春市城鄉(xiāng)掛鉤項(xiàng)目拆舊區(qū)的建筑物為低矮殘破的土瓦房，根據(jù)陽春市發(fā)布的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，拆舊區(qū)的建設(shè)、安置、復(fù)墾的資金，按2.5萬元/畝計(jì)算，耗費(fèi)成本較低。市內(nèi)的建新區(qū)除部分區(qū)域是安置拆舊區(qū)農(nóng)戶外，其余區(qū)域進(jìn)行高集約和高產(chǎn)出的產(chǎn)業(yè)開發(fā)，其產(chǎn)生的效益遠(yuǎn)高于拆舊區(qū)成本。

橋南街道城鄉(xiāng)掛鉤項(xiàng)目的拆舊區(qū)涉及到村集體和國有企業(yè)地上建筑物和土地的補(bǔ)償。根據(jù)番禺區(qū)制定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，項(xiàng)目?jī)?nèi)的建筑物補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)按1650元/平方米計(jì)算，國有土地使用權(quán)回收費(fèi)用按番禺區(qū)基準(zhǔn)地價(jià)5300元/平方米計(jì)算，村集體建設(shè)用地補(bǔ)償費(fèi)約為19萬元/畝，拆舊區(qū)的復(fù)墾費(fèi)用約為23萬元/畝，估算后拆舊區(qū)耗費(fèi)成本高。建新區(qū)也進(jìn)行高集約和高產(chǎn)出的產(chǎn)業(yè)開發(fā)。綜合估算后項(xiàng)目的效益不高，這降低了番禺區(qū)推進(jìn)項(xiàng)目的積極性。

3.3地方經(jīng)濟(jì)實(shí)力能支持項(xiàng)目開展的成本

陽春市城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項(xiàng)目拆舊區(qū)復(fù)墾所需總費(fèi)用約為1169.92萬元。而全市當(dāng)年實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)總值305.4億元，地方公共財(cái)政預(yù)算收入達(dá)10.035億元。項(xiàng)目開展所需費(fèi)用只占全市財(cái)政收入的1.17%，對(duì)陽春市政府開展其他工作不造成影響。橋南街道城鄉(xiāng)掛鉤項(xiàng)目拆舊區(qū)的補(bǔ)償及復(fù)墾成本經(jīng)估算約為20億元，番禺區(qū)2015年完成地區(qū)生產(chǎn)總值1608.78億元，財(cái)稅總收入270.76億元，拆舊區(qū)所需總費(fèi)用約占番禺區(qū)財(cái)政收入的7.39%，會(huì)對(duì)番禺區(qū)政府開展其他工作造成一定影響。

3.4項(xiàng)目區(qū)群眾利益不受損

陽春市城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項(xiàng)目拆舊區(qū)主要是低矮殘破的土瓦房，居住環(huán)境差、對(duì)外交通不便。區(qū)內(nèi)大部分群眾已將房屋棄置并遷出。本項(xiàng)目開展后，會(huì)對(duì)這部分棄置的建筑物進(jìn)行補(bǔ)償，項(xiàng)目區(qū)群眾覺得自身利益不受損且有額外利益，因此本項(xiàng)目區(qū)內(nèi)群眾普遍支持復(fù)墾拆舊區(qū)。橋南街道開展的城鄉(xiāng)掛鉤項(xiàng)目，由于制定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)未能達(dá)到區(qū)內(nèi)企業(yè)和群眾的預(yù)期，因此本項(xiàng)目未獲得其支持。

4 項(xiàng)目順利開展的建議

4.1摸清區(qū)域開展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項(xiàng)目的潛力

在城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項(xiàng)目開展前，運(yùn)用GIS等軟件，對(duì)區(qū)域內(nèi)土地利用現(xiàn)狀、土地利用總體規(guī)劃、土地整治規(guī)劃等矢量數(shù)據(jù)進(jìn)行空間分析，選出可以能夠納入拆舊區(qū)和建新區(qū)的潛力地塊。根據(jù)內(nèi)業(yè)分析結(jié)果制成外業(yè)調(diào)查圖紙，到實(shí)地進(jìn)行民意、現(xiàn)場(chǎng)建筑物情況等現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查，摸清區(qū)內(nèi)開展城鄉(xiāng)掛鉤項(xiàng)目的潛力。

4.2做好項(xiàng)目區(qū)建筑物及土地的確權(quán)登記工作

項(xiàng)目開展初期，做好項(xiàng)目區(qū)涉及群眾的建筑物、土地的確權(quán)登記工作，一方面有利于項(xiàng)目實(shí)施單位掌握區(qū)內(nèi)建筑物和土地的情況，便于編制復(fù)墾工程方案，另一方面避免區(qū)內(nèi)群眾為獲得較多補(bǔ)償而進(jìn)行搶建的行為，從而保護(hù)大多數(shù)群眾的利益。

4.3采用多種資金籌措方式，落實(shí)項(xiàng)目資金

開展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項(xiàng)目，必須要有充足的資金。該項(xiàng)資金由地方政府獨(dú)自承擔(dān)，會(huì)對(duì)政府財(cái)政形成較大壓力。因此采用多種方式，籌措項(xiàng)目開展的資金顯得尤為重要。除了收取新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)、耕地占用稅、土地出讓金等作為拆舊區(qū)復(fù)墾、補(bǔ)償費(fèi)用的資金來源外，政府可制定有關(guān)政策，完善社會(huì)資金準(zhǔn)入和管理制度，吸納社會(huì)資金進(jìn)入城鄉(xiāng)掛鉤項(xiàng)目，進(jìn)一步落實(shí)項(xiàng)目資金。

結(jié)語：綜合分析上述兩縣區(qū)開展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的情況，要順利開展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，除了落實(shí)項(xiàng)目范圍，保障群眾的利益不受損外，還要采用多種資金籌措方式，落實(shí)項(xiàng)目資金，確保城鄉(xiāng)掛鉤項(xiàng)目產(chǎn)出投入比高。地方政府才體會(huì)到開展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項(xiàng)目的實(shí)惠。

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