楊士龍 高雪峰

（昆明理工大學(xué)，云南 昆明 650500）

不丹《生物多樣性法（2003）》對我國的啟示

楊士龍 高雪峰

（昆明理工大學(xué)，云南 昆明 650500）

生物多樣性是人類賴以生存的物質(zhì)基礎(chǔ)。不丹在生物多樣性保護方面走在世界前列，2003年頒布《生物多樣性法（2003）》通過立法規(guī)范遺傳資源獲取與利益共享，嚴格保護生物多樣性和傳統(tǒng)知識。當(dāng)前，中國面臨生物多樣性保護的嚴峻挑戰(zhàn)，應(yīng)借鑒不丹經(jīng)驗專門立法，以法制維護生物多樣性保護的長期性和系統(tǒng)性。同時，針對生物多樣性保護完善管理體制，明晰權(quán)利義務(wù)；創(chuàng)新程序制度，實現(xiàn)公平正義；健全追責(zé)機制，嚴格法律責(zé)任。

不丹；生物多樣性；遺傳資源

國務(wù)院副總理張高麗在2014年中國生物多樣性保護國家委員會會議上指出：“我國部分生態(tài)系統(tǒng)退化嚴重，一些高等植物、脊椎動物受到不同程度的威脅，生物多樣性保護存在諸多問題?！盵1]據(jù)不完全統(tǒng)計，目前全國約90%的草原存在不同程度退化、沙化，約40%的重要濕地面臨退化威脅，10.9%的高等植物和21.2%的脊椎動物受到威脅，部分珍稀瀕危物種未受到保護，遺傳資源流失現(xiàn)象依然存在[2]。因此，完善國內(nèi)立法，依法保護生物多樣性資源具有重要性和緊迫性。國內(nèi)學(xué)者以不同環(huán)境要素的生物多樣性保護研究為主，對生物多樣性保護立法研究較少。萬政鈺、劉曉莉針對我國草原生物多樣性保護立法問題，提出現(xiàn)有法律法規(guī)已不能適應(yīng)草原生物多樣性保護需求，逐漸暴露出立法缺位、框架缺陷、機制缺失等，在彌補立法漏洞、修改相關(guān)立法、健全配套機制等方面提出完善我國草原生物多樣性保護立法體系的構(gòu)想[3]。解魯云研究云南省生物多樣性以及少數(shù)民族文化保護，內(nèi)容局限于文獻分析，未涉及生物多樣性保護制度層面[4]。涂玉節(jié)提出從系統(tǒng)法學(xué)角度加強我國生物多樣性保護立法，借鑒現(xiàn)有生物多樣性保護國際公約，從明確產(chǎn)權(quán)、加強保護、搶救生物遺產(chǎn)等方面開展立法工作[5]。學(xué)者研究側(cè)重生物多樣性保護的單一環(huán)境要素領(lǐng)域，傾向技術(shù)層面研究，缺少法律制度的系統(tǒng)性研究。因此，借鑒國外先進經(jīng)驗，完善國內(nèi)立法，依法保護我國生物多樣性資源具有重要意義。

一、《生物多樣性法（2003）》述評

不丹的氣候多樣性成就野生動植物資源多樣性，包括大約300種特殊藥用植物、46種杜鵑花，以及黑頸鶴、雪豹、小熊貓、孟加拉虎、白腹蒼鷺、長尾金絲猴、印度象等世界瀕危動物[6]。不丹曾因野生動物破壞農(nóng)田而鼓勵捕殺，導(dǎo)致部分物種處于瀕危邊緣。認識到情況嚴重性后，為保護生物資源多樣性，不丹于2003年國民大會第81次會議正式通過《生物多樣性法（2003）》（Biodiversity Act 2003）[7]，共50條，分為5章：標題、實施范圍、目的和宗旨、免除適用情況；遺傳資源取得和利益共享；植物多樣性保護系統(tǒng)；傳統(tǒng)知識保護；修正、解釋和定義。

（一）《生物多樣性法（2003）》的保護對象

《生物多樣性法（2003）》適用于不丹原地和遷地的所有遺傳與生物化學(xué)資源，包括野生、馴養(yǎng)以及培養(yǎng)的動植物種群。該法規(guī)定的條件和程序適用于使用權(quán)位于保護區(qū)或政府保留森林中的遺傳資源；具體條款適用于傳統(tǒng)知識以及生物多樣性保護。同時，規(guī)定6種免除適用情況：在遺傳資源的使用和用途方面，由主管部門決定作為商品直接使用和消費的生物材料；因傳統(tǒng)習(xí)俗在當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)間取得、使用和交換的生物和遺傳資源；人類遺傳資源；適用專利保護的品種；預(yù)防商業(yè)利用、損害環(huán)境、公共利益和農(nóng)民傳統(tǒng)權(quán)利；根據(jù)特殊規(guī)章制度，有關(guān)部門可決定遺傳資源的獲取。

（二）遺傳資源的取得與利益共享

《生物多樣性法（2003）》對遺傳資源的取得與利益共享的規(guī)定主要集中在以下方面。

1.遺傳資源范圍界定?！渡锒鄻有苑ǎ?003）》規(guī)定遺傳資源的取得與利益共享的管制客體范圍：適用于不丹領(lǐng)域內(nèi)原地和遷地的所有遺傳和生物化學(xué)資源。“遺傳資源”定義為：植物、動物、真菌或微生物，包括遺傳功能單位。生物化學(xué)資源是指來源于植物、真菌、動物或微生物的物質(zhì)，包括特殊特征和特殊分子?！斑z傳資源”“生物化學(xué)資源”與聯(lián)合國《生物多樣性保護公約》關(guān)于生物資源的界定基本一致，既包括傳統(tǒng)生物資源，也包括遺傳資源?？梢?，不丹將生物資源與遺傳資源均作為管制客體。在例外規(guī)定方面，該法不適用于人類遺傳資源，同時明確排除糧食與農(nóng)業(yè)遺傳資源。

2.遺傳資源取得與利益共享程序。將“事先知情同意”是遺傳資源取得與利益共享制度的基本原則。生物資源和遺傳資源的取得需征得代表不丹國家利益以及擁有、培育、開發(fā)、維護生物多樣性權(quán)力的當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)利益主管部門的事先知情同意?！笆孪戎橥狻背绦蚴侵干暾堈咴讷@得不丹皇家政府的遺傳資源取得與利益共享許可前，需提供所有相關(guān)信息，經(jīng)雙方同意達成一致。申請人為研究、商業(yè)、生物勘察目的而獲取生物化學(xué)資源和遺傳資源，以及轉(zhuǎn)讓在不丹獲得或源自不丹的生物化學(xué)資源和遺傳資源相關(guān)研究成果，均須向主管部門提出申請，主管部門接到申請30天內(nèi)作出決定并書面通知申請人。此外，還制定保密程序，被授權(quán)機構(gòu)應(yīng)保護所有該法認定為秘密的信息，如商業(yè)秘密和其他知識產(chǎn)權(quán)形式。以事先知情同意程序為核心，明確規(guī)定獲取資源與利益共享條件。申請者在滿足規(guī)定條件時，主管部門通過被授權(quán)機構(gòu)授予申請者取得遺傳資源與利益共享權(quán)利。

3.遺傳資源取得與利益共享條件?！渡锒鄻有员Ｗo公約》為締約國的遺傳資源取得與利益共享確定基本制度——“共同商定條件”。不丹雖未明確規(guī)定“共同商定條件”，但將該制度滲透于整部法律中。具體而言，獲取遺傳資源和生物化學(xué)資源的申請者與主管部門協(xié)商，必須就共享條件達成一致。根據(jù)規(guī)定，申請人必須遵守以下條件：承擔(dān)獲取資源的費用，包括支付主管部門參與人員勞務(wù)等相關(guān)費用；在被授權(quán)機構(gòu)存放全部樣品副本，上報原料采集地信息；根據(jù)雙方簽訂的轉(zhuǎn)讓協(xié)議，通過被授權(quán)機構(gòu)告知主管部門后續(xù)研究和開發(fā)進展；主管部門如未授權(quán)，不能轉(zhuǎn)讓資源或相關(guān)傳統(tǒng)知識；在申請者和主管部門簽訂的協(xié)議中應(yīng)明確利益分享條件；向被授權(quán)機構(gòu)提交完整的收集活動報告，包括收集地點、樣品數(shù)量以及相關(guān)信息等。

（三）植物多樣性保護系統(tǒng)

不丹的森林資源非常豐富，《生物多樣性法（2003）》將植物多樣性保護單獨列為一章。

1.植物多樣性保護條件。《生物多樣性法（2003）》對植物多樣性保護條件設(shè)計較明確，規(guī)定保護對象應(yīng)為新穎、可識別、獨特、統(tǒng)一和穩(wěn)定的植物品種。根據(jù)規(guī)定，未經(jīng)出售，且于遞交申請材料截止前提交的品種均具新穎性；可識別性是指申請保護的植物新品種必須在申請截止日期前通過公共常識從其他品種中區(qū)別；獨特性要求植物新品種具有區(qū)別于其他植物品種的特殊性；植物新品種的統(tǒng)一性取決于植物多樣性可能被期待的特點，及其傳播和繁殖方式；如能夠保證多次傳播后該植物新品種的相關(guān)特征不變，則多樣性穩(wěn)定；在申請植物多樣性保護過程中，要求多樣性具有可識別性，技術(shù)人員識別后由相關(guān)機構(gòu)確認。

2.植物多樣性保護的權(quán)利分配。享有授權(quán)的權(quán)利人應(yīng)為生物多樣性開發(fā)者或其權(quán)利繼承人。如植物多樣性的培育和發(fā)展負責(zé)人為雇員，權(quán)利應(yīng)屬于雇主，法律另有約定的除外。如權(quán)利已賦予不應(yīng)被賦予之人，被授權(quán)者可提出異議要求權(quán)利返還。為允許小農(nóng)戶繁殖其田產(chǎn)收獲或非商業(yè)交換的種子，主管部門具有限制植物保護品種的權(quán)利。此外，該法規(guī)定任何人均享有申請強制許可的權(quán)利，具有一定先進性。但申請強制許可必須至少滿足以下條件之一：為保護公共利益；因品種所有權(quán)人供給不足且進口國家不生產(chǎn)，由不丹所有權(quán)人為銷售提供植物品種；權(quán)利持有人不會基于合理的商業(yè)條件同意許可。在滿足申請條件前提下，還規(guī)定主管部門應(yīng)提供機會供權(quán)利人知悉并回應(yīng)強制許可申請者的主張，在同意或拒絕授予強制許可前，聽取相關(guān)利益群體和專業(yè)組織的意見。此外，要求權(quán)利人授權(quán)的行為：基于商業(yè)營銷的生產(chǎn)或再生產(chǎn)；公開出售、推售或其他交易行為；進出口行為以及以前幾項為目的的囤貨行為等。

（四）傳統(tǒng)知識保護

“傳統(tǒng)知識”（Traditional Knowledge，簡稱TK）是指“土著和地方社區(qū)體現(xiàn)傳統(tǒng)生活方式而與生物多樣性的保護與持久使用相關(guān)的知識、創(chuàng)新和做法?！逼湓谌蛏锒鄻有员Ｓ泻涂沙掷m(xù)利用中發(fā)揮重要作用。不丹重視傳統(tǒng)知識保護，在《生物多樣性法（2003）》中作專章規(guī)定。傳統(tǒng)知識即與生物遺傳資源或其組成部分相關(guān)，無論傳統(tǒng)知識是否具物質(zhì)形態(tài)，均存在永久生效、不可剝奪的傳統(tǒng)知識權(quán)利，權(quán)利一旦被授予，則傳統(tǒng)知識享有權(quán)是一種額外權(quán)利，不影響依據(jù)知識產(chǎn)權(quán)法產(chǎn)生的權(quán)利。該法明確規(guī)定傳統(tǒng)知識保護的申請程序。首先，申請者非習(xí)慣性使用傳統(tǒng)知識應(yīng)征得傳統(tǒng)知識所有人的事先同意。其次，明確規(guī)定用戶協(xié)議和事先知情同意制度，如申請人和傳統(tǒng)知識所有者簽訂授權(quán)協(xié)議，傳統(tǒng)知識所有者則被認為事先知情并同意使用，協(xié)議副本須上交主管機關(guān)，否則無效。

（五）違法責(zé)任追究

《生物多樣性法（2003）》規(guī)定了6種違法行為。違反者會受到1～3年的監(jiān)禁或按最低日工資標準處以2～6年工資額的罰款，或兩種處罰并處。對申請者提供虛假信息誤導(dǎo)主管機關(guān)、不遵守重要合同協(xié)議等情況，主管機關(guān)有權(quán)吊銷資源獲取許可證。該法還規(guī)定了責(zé)任確定條件：違法行為的嚴重性、頻次，對植物遺傳資源的實際或潛在影響，違法行為程度，違法行為的獲利情況等。該法第47條規(guī)定了善意行為的保護，即主管部門、被授權(quán)機構(gòu)、成員或雇員為善意履行本法或依據(jù)本法細則而實施的善意行為不受法律追究。另外，還規(guī)定了審判權(quán)問題，如出現(xiàn)生物多樣性保護糾紛，不丹政府設(shè)立具有原始審判權(quán)的法庭或其他專門法庭應(yīng)依據(jù)本法解決糾紛。

綜上所述，不丹的生物多樣性保護制度及舉措值得借鑒：第一，具有專門生物多樣性保護法及完備的保護體系。第二，保護對象明確、廣泛，系統(tǒng)規(guī)定生物遺傳資源的取得與利益共享，突出生物遺傳資源保護的重要性。第三，明確規(guī)定生物多樣性保護的程序以及責(zé)任分配問題。

二、我國生物多樣性保護現(xiàn)存問題

（一）立法系統(tǒng)性欠缺

我國沒有生物多樣性保護專門立法，相關(guān)規(guī)定散見于其他部門法中，如《森林法》《草原法》《漁業(yè)法》《野生動物保護法》《野生植物保護條例》《自然保護區(qū)條例》等；國務(wù)院批準發(fā)布的《中國生物多樣性保護戰(zhàn)略與行動計劃（2011—2030年）》為生物多樣性保護的綱領(lǐng)性文件，據(jù)此編制實施了諸多規(guī)劃，如《全國生物物種資源保護與利用規(guī)劃綱要》《全國生態(tài)功能規(guī)劃》《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》等?？傮w而言，我國已形成以《環(huán)境保護法》為核心，其他法律法規(guī)和政策規(guī)劃為補充的立法模式。但這種立法模式下生物多樣性保護制度缺乏系統(tǒng)性?！吧锒鄻有员Ｗo分部門管理模式易造成各部門配合銜接不足，缺乏系統(tǒng)性和整體性，保護效率低下。”[8]《環(huán)境保護法》的規(guī)定過于籠統(tǒng)，且未涉及遺傳資源與傳統(tǒng)知識的保護；對破壞生物多樣性的責(zé)任追究等未作詳細規(guī)定；《野生動物保護法》等對野生動植物的保護未涉及遺傳資源獲取與利益共享。

（二）缺少利益平衡與激勵機制

生物多樣性保護立法關(guān)鍵是建立健全以界定利益關(guān)系、規(guī)范逐利行為為主要內(nèi)容的協(xié)調(diào)機制。生物多樣性能否得到有效保護，取決于利益相關(guān)者利益分享的公平性和合理性。在自然保護區(qū)管理過程中，政府過于重視資源開發(fā)的經(jīng)濟效益，導(dǎo)致經(jīng)濟利益與生態(tài)利益失衡；在管理中“照顧”部門利益，損害群眾利益。如何在保護生物多樣性同時滿足民眾日益增長的物質(zhì)需求，協(xié)調(diào)好當(dāng)?shù)鼐用裢Ｗo區(qū)的關(guān)系等問題亟待解決。此外，生物多樣性保護的利益激勵機制缺乏也不利于工作有效開展。生物多樣性保護過程中，保護者付出較高成本，但無法獲得相應(yīng)回報，導(dǎo)致保護者逐漸喪失積極性，保護效果不佳。

（三）責(zé)任規(guī)定欠缺

法律責(zé)任缺失是生物多樣性保護制度缺乏針對性和有效性的重要原因。我國《環(huán)境保護法》少有關(guān)于生物多樣性保護責(zé)任追究規(guī)定，尤其對政府責(zé)任規(guī)定不足。如西雙版納熱帶雨林保護面臨嚴峻挑戰(zhàn)，如人象矛盾突出、林地面積減少等?！对颇鲜…h(huán)境保護條例》第32條第2款規(guī)定，“嚴格保護西雙版納等地的熱帶雨林”，卻未明確“嚴格保護”具體措施，也無相應(yīng)違法責(zé)任?！对颇鲜…h(huán)境保護條例》第28條第2款規(guī)定，“禁止圍湖造田，過量放水，防止破壞湖泊生態(tài)環(huán)境”，但在法律責(zé)任部分不見針對圍湖造田行為的處罰措施。一些命令性、禁止性規(guī)范缺乏相應(yīng)法律責(zé)任規(guī)定，缺乏強制力保證。

三、《生物多樣性法（2003）》的經(jīng)驗借鑒

我國生物多樣性保護領(lǐng)域尚存立法空白、管理體制混亂、部分問題規(guī)定籠統(tǒng)以及責(zé)任追究規(guī)定不夠全面等問題。《生物多樣性法（2003）》可為在遺傳資源獲取與利益共享方面存在類似問題的國家提供立法經(jīng)驗。

（一）制定專門立法

專門立法是生物多樣性保護關(guān)鍵。生物多樣性保護存在多種立法模式，以不丹、印度等國家為代表的專門立法模式，主要是制定專門生物多樣性法。也有國家采用單行法，立法解決生物多樣性的某一問題[9]。我國立法模式類似于后者。近年來，逐漸形成了以《環(huán)境保護法》為核心的環(huán)境保護法律體系?！董h(huán)境保護法》第30條規(guī)定：“開發(fā)利用自然資源，應(yīng)當(dāng)合理開發(fā)，保護生物多樣性，保障生態(tài)安全……引進外來物種以及研究、開發(fā)和利用生物技術(shù)，應(yīng)當(dāng)采取措施，防止對生物多樣性的破壞。”但對于生物多樣性的具體保護語焉不詳。以此為基礎(chǔ)發(fā)布實施一系列生物多樣性保護法規(guī)、政策、規(guī)劃也僅將遺傳資源的獲取與利益共享以及傳統(tǒng)知識的保護作為階段性戰(zhàn)略目標，缺乏系統(tǒng)性和可操作性。因此，有必要借鑒不丹立法經(jīng)驗，明確立法目的和宗旨，從立法目標認識上，加強對生態(tài)系統(tǒng)和生物多樣性保護工作的重視，制定全面規(guī)范的法律；及時修訂不符合生態(tài)系統(tǒng)保護目標的條文，保證法律條文符合自然生態(tài)發(fā)展需要。針對工作中出現(xiàn)的新問題，及時制定相關(guān)法律填補空白?；\統(tǒng)的法律規(guī)定嚴重影響相關(guān)工作開展，造成生物多樣性保護執(zhí)行困難，影響法律規(guī)范糾正作用的實現(xiàn)。如在防范外來物種入侵方面，應(yīng)加強控制外來物種入侵力度，需管理部門、技術(shù)部門和法律界人士共同參與制訂《防止外來物種入侵管理法》，從法制高度重視生物入侵問題；分別制定相應(yīng)配套法規(guī)，形成適合我國國情、可操作的法律法規(guī)體系；應(yīng)從維護國家生態(tài)安全角度出發(fā)，加強和完善對外來物種引入的評估和審批，實現(xiàn)統(tǒng)一監(jiān)督管理；充分考慮外來入侵物種傳入的各環(huán)節(jié)，針對各傳入途徑制定相應(yīng)對策，尤其要明確生物引種、交通運輸、國際貨物貿(mào)易、出入境旅游等的監(jiān)管方式；在充分調(diào)研基礎(chǔ)上，制定外來入侵物種的管理控制名錄和評估方法，將其作為法律附件，為司法實踐提供科學(xué)參考。

（二）完善配套制度

我國《野生動物保護法》第7條規(guī)定：“國務(wù)院林業(yè)、漁業(yè)行政主管部門分別主管全國陸、水生野生動物，縣級以上地方人民政府林業(yè)、漁業(yè)主管部門分別主管本行政區(qū)域內(nèi)陸生、水生野生動物保護工作?！薄掇r(nóng)業(yè)野生植物保護辦法》第3條規(guī)定，農(nóng)業(yè)部負責(zé)全國野生植物的監(jiān)督管理工作，縣級以上地方人民政府農(nóng)業(yè)（畜牧和漁業(yè)）行政主管部門負責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)野生植物的監(jiān)管工作。可見，我國在生物多樣性保護管理方面存在部門職責(zé)重疊現(xiàn)象，導(dǎo)致責(zé)任分配不清，嚴重影響監(jiān)管效果[10]?？v觀《生物多樣性法（2003）》，不丹農(nóng)業(yè)部門負責(zé)生物多樣性保護工作，可授權(quán)有關(guān)部門行使農(nóng)業(yè)部部分職權(quán)，如遺傳資源取得權(quán)的授權(quán)等。這種單一、垂直的主管部門管理模式在組織、財政、人員等行政資源方面，優(yōu)于協(xié)調(diào)型的主管模式（我國傾向于協(xié)調(diào)型主管模式）[11]。因此，在生物多樣性保護中“大部制”利益相關(guān)者參與機制建立十分必要，應(yīng)成立生物多樣性保護綜合部門，統(tǒng)籌規(guī)劃，統(tǒng)一管理、布局，由該部門牽頭建立多方利益相關(guān)者參與機制[12]。明確相關(guān)主體利益、權(quán)利、責(zé)任和義務(wù)，從根本上解決部門職能重疊及協(xié)調(diào)配合問題。此外，應(yīng)建立生物多樣性保護補償機制，明確補償主體、對象、程序、標準。以增加“最少受惠者”利益為目標，健全生物多樣性保護利益激勵制度，平衡生物多樣性保護者利益，提高公眾參與積極性。

（三）完善程序制度

我國遺傳資源相關(guān)法規(guī)強調(diào)生物品種保護，忽略了遺傳資源取得的程序性規(guī)定。《種子法》《國家重點保護野生動物馴養(yǎng)繁殖許可證管理辦法》中對種子品種選育、審定以及申請馴養(yǎng)繁殖許可條件、程序規(guī)定不夠詳細，行政審批過程中缺少利益相關(guān)者參與，難以保證公平。為解決遺傳資源提供者與利用者在遺傳資源取得與利益共享交易中的權(quán)益不平衡問題，應(yīng)采用程序性的事先知情同意制度和實體性的共同商定條件制度，要求申請者在合理期限內(nèi)提供關(guān)于申請生物多樣性保護的全面信息，避免信息不對稱[13]。

（四）健全追責(zé)機制

我國對獵殺野生動物、砍伐珍稀樹木等法律責(zé)任追究散見于不同法律中，且責(zé)任規(guī)定不明確?！兑吧鷦游锉Ｗo法》《森林法》《野生植物保護條例》等法律規(guī)范中關(guān)于責(zé)任追究的規(guī)定未涉及遺傳資源獲取與利益共享方面的責(zé)任。如我國《專利法》未規(guī)定通過竊取遺傳資源方式開展研究獲得的專利如何處理，導(dǎo)致遺傳資源大量流失。不丹《生物多樣性法（2003）》第五章則規(guī)定違法和懲罰的內(nèi)容，包括民事責(zé)任、刑事責(zé)任、行政責(zé)任，同時規(guī)定責(zé)任確定條件、善意行為保護及審判權(quán)等。我國應(yīng)借鑒不丹經(jīng)驗，規(guī)定申請者與被授權(quán)機構(gòu)的違法責(zé)任和懲罰措施。被授權(quán)機構(gòu)應(yīng)對損害結(jié)果承擔(dān)賠償責(zé)任，并支付賠償金等額罰款。應(yīng)明確生物多樣性保護的責(zé)任追究機制，健全司法責(zé)任追究責(zé)任機制，同時加強生物多樣性保護行政問責(zé)機制，明確問責(zé)對象、問責(zé)程序、懲罰標準等。

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D912.6

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1672-3805(2017)03-0055-05

2017-04-26

云南省教育廳科學(xué)研究基金項目“云南省生態(tài)環(huán)境損害賠償法律制度的完善研究”（2016YJS033）

楊士龍（1964-），男，昆明理工大學(xué)法學(xué)院教授，研究方向為環(huán)境與資源保護法。