王秋雯

(華東政法大學(xué)中國法治戰(zhàn)略研究中心，上海 201620)

海運(yùn)市場競爭規(guī)制程序規(guī)則的構(gòu)建與完善

王秋雯

(華東政法大學(xué)中國法治戰(zhàn)略研究中心，上海 201620)

海運(yùn)市場競爭法律制度涵蓋實(shí)體規(guī)則與程序規(guī)則兩個(gè)層面，海運(yùn)市場競爭規(guī)制程序規(guī)則通過保障實(shí)體規(guī)則的有效實(shí)施，維護(hù)海運(yùn)市場公平競爭的市場環(huán)境。然而，由于中國目前海運(yùn)市場競爭規(guī)制程序規(guī)則的模糊不清，導(dǎo)致海事實(shí)踐中行政監(jiān)管權(quán)、法院管轄權(quán)、訴訟案由、法律適用等一系列深層次問題產(chǎn)生，亟待澄清與解決。中國未來的航運(yùn)立法可以通過明確航運(yùn)協(xié)議反壟斷豁免權(quán)的條件及監(jiān)管程序，協(xié)調(diào)海運(yùn)競爭行政規(guī)制中航運(yùn)主管機(jī)構(gòu)與反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)之間的權(quán)限劃分；遵循航運(yùn)壟斷事后調(diào)查處罰程序的同時(shí)借鑒美國以報(bào)備制度為主的壟斷事前監(jiān)管，采用事前監(jiān)管與事后規(guī)制并軌的雙重路徑構(gòu)建海運(yùn)競爭規(guī)制程序制度；明確海事法院在海運(yùn)競爭案件中的管轄權(quán)與法律適用，完善司法救濟(jì)機(jī)制。

海運(yùn)市場；競爭規(guī)制；程序規(guī)則；反壟斷法；反壟斷豁免；航運(yùn)協(xié)議；司法救濟(jì)

一、問題的提出

一套完整的海運(yùn)競爭規(guī)制法律制度應(yīng)當(dāng)包括兩方面內(nèi)容：一是實(shí)體規(guī)則的建構(gòu)與完善，二是有效實(shí)施實(shí)體規(guī)則的程序規(guī)則的建構(gòu)與完善。唯有海運(yùn)競爭規(guī)則能夠獲得有效執(zhí)行，海運(yùn)競爭規(guī)制才行之有效。我國現(xiàn)有規(guī)制海運(yùn)業(yè)限制競爭問題的法律規(guī)范主要包括2002年《中華人民共和國國際海運(yùn)條例》及其實(shí)施細(xì)則與《反壟斷法》。然而，現(xiàn)有法律框架在海運(yùn)市場競爭規(guī)制程序規(guī)則方面卻存在較多模糊不清之處，導(dǎo)致海事實(shí)踐中行政監(jiān)管權(quán)、法院管轄權(quán)、訴訟案由、法律適用等一系列深層次問題產(chǎn)生。諸如，現(xiàn)有《國際海運(yùn)條例》下交通運(yùn)輸部對于海運(yùn)反競爭行為的監(jiān)管權(quán)以及交通運(yùn)輸部對于海運(yùn)經(jīng)營者兼并收購的批準(zhǔn)權(quán)是否與《反壟斷法》下反壟斷主管機(jī)構(gòu)的競爭監(jiān)管權(quán)兼容；如果不兼容，未來應(yīng)如何確立《航運(yùn)法》的立法走向，從而實(shí)現(xiàn)海運(yùn)競爭監(jiān)管權(quán)的協(xié)調(diào)與統(tǒng)一？在海運(yùn)競爭糾紛的司法救濟(jì)上，享有海事糾紛專屬管轄權(quán)的海事法院是否對海運(yùn)競爭糾紛擁有管轄權(quán)，能否直接適用《反壟斷法》與航運(yùn)特別法來處理有關(guān)案件？在程序規(guī)則建構(gòu)上，是采用壟斷事后調(diào)查處罰程序還是借鑒美國以報(bào)備制度為主的壟斷事前監(jiān)管？

法律制度規(guī)定的模糊使我國在海事實(shí)踐中面臨航運(yùn)反競爭問題時(shí)只能被動(dòng)應(yīng)對，然而無論是行政處理程序還是司法處理程序卻都似乎在回避對航運(yùn)反競爭行為的競爭法規(guī)制，轉(zhuǎn)而訴諸程序瑕疵、合同或侵權(quán)糾紛解決機(jī)制來對實(shí)施了反競爭行為的航運(yùn)企業(yè)、航運(yùn)組織進(jìn)行處罰。例如，針對2002年外國大型航運(yùn)公司、國際航運(yùn)組織聯(lián)合在我國沿海對貨主在同一時(shí)間、以同一價(jià)格征收碼頭作業(yè)費(fèi)事件，交通部、發(fā)改委和工商行政總局就回避了競爭規(guī)制而僅以備案程序瑕疵依據(jù)《國際海運(yùn)條例》第48條作出處罰，[1]并特別指出對于“中國貨主不支付碼頭作業(yè)費(fèi)，班輪公司扣發(fā)提單和貨物的問題，屬于運(yùn)輸合同的成立或者履行問題，應(yīng)當(dāng)由當(dāng)事人根據(jù)《海商法》等有關(guān)法律、法規(guī)，通過司法等途徑解決”[2]?，F(xiàn)有案例亦表明目前在司法處理程序上將航運(yùn)公司收取碼頭作業(yè)費(fèi)行為訴諸法院的案由大多為海事侵權(quán)或海上貨物運(yùn)輸合同糾紛，而盡力避免觸及航運(yùn)競爭規(guī)制問題。海運(yùn)競爭規(guī)制制度立法簡陋和司法救濟(jì)困難的局面已經(jīng)引起立法者的高度注意，起草中的《航運(yùn)法》也正試圖對海運(yùn)競爭規(guī)則進(jìn)行重構(gòu)與完善。本文擬結(jié)合美國和歐盟等航運(yùn)發(fā)達(dá)國家和地區(qū)的立法和司法經(jīng)驗(yàn)，通過論述海運(yùn)競爭行政規(guī)制的監(jiān)管權(quán)協(xié)調(diào)，事前監(jiān)管與事后規(guī)制并軌的海運(yùn)競爭規(guī)制體系的構(gòu)建，海運(yùn)競爭司法救濟(jì)機(jī)制的完善，為我國航運(yùn)市場競爭監(jiān)管的程序性制度的修改完善提出實(shí)踐對策。

二、海運(yùn)競爭行政規(guī)制中競爭監(jiān)管權(quán)與海運(yùn)監(jiān)管權(quán)的協(xié)調(diào)

《國際海運(yùn)條例》將海運(yùn)市場限制競爭行為的規(guī)制權(quán)交由航運(yùn)主管機(jī)構(gòu)，但2007年《反壟斷法》的出臺(tái)不可避免地給航運(yùn)主管機(jī)構(gòu)對海運(yùn)業(yè)競爭糾紛的監(jiān)管權(quán)帶來正當(dāng)性挑戰(zhàn)，航運(yùn)主管機(jī)構(gòu)的海運(yùn)競爭監(jiān)管權(quán)極有可能因?yàn)楸畴x正統(tǒng)反壟斷機(jī)構(gòu)執(zhí)法權(quán)、減損《反壟斷法》的統(tǒng)一實(shí)施而被歸于無效。然而，航運(yùn)主管機(jī)構(gòu)對于海運(yùn)業(yè)競爭監(jiān)管的長期傳統(tǒng)與專業(yè)性無疑又不容否定。雖然《國際海運(yùn)條例》在修訂后已經(jīng)取消了交通運(yùn)輸部對國際航運(yùn)經(jīng)營者兼并收購的審批權(quán)，將航運(yùn)經(jīng)營者集中的審批權(quán)統(tǒng)一交給反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)，但是在其他事項(xiàng)上，航運(yùn)主管機(jī)構(gòu)的海運(yùn)特別監(jiān)管權(quán)與反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)一般性競爭監(jiān)管權(quán)的沖突問題仍然存在，并特別反映在航運(yùn)壟斷協(xié)議規(guī)制制度中。

(一)航運(yùn)壟斷協(xié)議規(guī)制中產(chǎn)業(yè)監(jiān)管與競爭監(jiān)管的競合

我國目前的航運(yùn)壟斷協(xié)議監(jiān)管體系呈現(xiàn)產(chǎn)業(yè)監(jiān)管與競爭監(jiān)管之間的競合：一方面，交通運(yùn)輸部負(fù)責(zé)航運(yùn)協(xié)議的報(bào)備管理與競爭監(jiān)管工作；另一方面，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)也承擔(dān)起一部分航運(yùn)協(xié)議的競爭監(jiān)管工作。新修訂的《國際海運(yùn)條例》第32條和第33條規(guī)定，國務(wù)院交通主管部門可以應(yīng)利害關(guān)系人的請求或者自行決定對可能給航運(yùn)市場公平競爭造成損害的航運(yùn)協(xié)議實(shí)施調(diào)查。國務(wù)院交通主管部門實(shí)施調(diào)查，應(yīng)當(dāng)會(huì)同國務(wù)院工商行政管理部門和價(jià)格部門共同進(jìn)行。航運(yùn)協(xié)議產(chǎn)業(yè)監(jiān)管與競爭監(jiān)管之間的競合現(xiàn)象或許可以從我國法律制度建構(gòu)時(shí)對于域外法不同領(lǐng)域的學(xué)習(xí)、借鑒來解釋。我國反壟斷法律制度的構(gòu)建主要從歐盟競爭法中汲取經(jīng)驗(yàn)，然而航運(yùn)協(xié)議備案監(jiān)管的做法卻主要借鑒自美國聯(lián)邦海事委員會(huì)的運(yùn)價(jià)協(xié)議與航運(yùn)協(xié)議備案制度，因此就難免產(chǎn)生了航運(yùn)協(xié)議報(bào)備與協(xié)議壟斷監(jiān)管的監(jiān)管權(quán)競合問題。

但是，航運(yùn)壟斷協(xié)議規(guī)制中航運(yùn)主管機(jī)構(gòu)和反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的共同監(jiān)管不但會(huì)引起機(jī)構(gòu)之間權(quán)限劃分的問題，也會(huì)導(dǎo)致航運(yùn)壟斷協(xié)議規(guī)制的競爭監(jiān)管與產(chǎn)業(yè)政策雜糅在一起。首先，在對壟斷協(xié)議進(jìn)行監(jiān)管時(shí)，發(fā)改委主要負(fù)責(zé)與價(jià)格有關(guān)的壟斷事項(xiàng)的監(jiān)管，而工商局則負(fù)責(zé)無關(guān)價(jià)格的壟斷事項(xiàng)監(jiān)管，這種以價(jià)格關(guān)聯(lián)為界分標(biāo)準(zhǔn)的執(zhí)法機(jī)構(gòu)劃分往往在實(shí)踐中容易引起歧義，[3]再加上航運(yùn)壟斷協(xié)議規(guī)制中航運(yùn)主管機(jī)構(gòu)的介入，無疑更為競爭監(jiān)管上的權(quán)限劃分帶來困難。正如王曉曄指出的，若干反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的并存會(huì)產(chǎn)生反壟斷執(zhí)法的無效率，而且多部門執(zhí)法也會(huì)產(chǎn)生沖突，甚至帶來不一致的裁決結(jié)果。[4]其次，《國際海運(yùn)條例》要求交通運(yùn)輸部、工商總局和發(fā)改委共同監(jiān)管航運(yùn)協(xié)議的壟斷問題，還會(huì)不可避免地將產(chǎn)業(yè)政策帶入反壟斷執(zhí)法，使競爭監(jiān)管因考慮產(chǎn)業(yè)目標(biāo)而難以實(shí)現(xiàn)真正的競爭促進(jìn)。

(二)通過明確航運(yùn)協(xié)議反壟斷豁免制度解決監(jiān)管權(quán)競合

由于我國現(xiàn)行法律制度在航運(yùn)協(xié)議反壟斷豁免問題上的規(guī)定不甚清晰，航運(yùn)協(xié)議是直接排除反壟斷法的規(guī)制，還是報(bào)備之后才享有反壟斷豁免，或者完全不享有反壟斷豁免，存在較大疑問。《國際海運(yùn)條例》在航運(yùn)業(yè)是否享有反壟斷豁免問題上并未給出明確規(guī)定。有學(xué)者認(rèn)為，《國際海運(yùn)條例》要求國際船舶運(yùn)輸經(jīng)營者之間訂立的涉及中國港口的班輪公會(huì)協(xié)議、運(yùn)營協(xié)議、運(yùn)價(jià)協(xié)議等，應(yīng)當(dāng)自協(xié)議訂立之日起15日內(nèi)向交通運(yùn)輸部備案，體現(xiàn)了反壟斷豁免的態(tài)度。*參見：李志文,王立志《零運(yùn)價(jià)、負(fù)運(yùn)價(jià)引起的競爭法思考》，載于《海商法研討會(huì)論文集》,2007年，第71頁。但也有相反觀點(diǎn)認(rèn)為，《國際海運(yùn)條例》并未賦予航運(yùn)業(yè)反壟斷豁免。[5]還有學(xué)者認(rèn)為，雖然《國際海運(yùn)條例》部分條文體現(xiàn)了航運(yùn)反壟斷豁免規(guī)則，但其一方面未禁止有關(guān)壟斷行為，一方面又不明確給予反壟斷豁免權(quán)，實(shí)際上存在模糊與矛盾之處。[6]那么，應(yīng)當(dāng)如何看待交通運(yùn)輸部對于航運(yùn)協(xié)議的備案權(quán)？這種備案權(quán)是否構(gòu)成航運(yùn)協(xié)議享有反壟斷豁免權(quán)的依據(jù)？如果航運(yùn)協(xié)議構(gòu)成具有壟斷和限制競爭性的協(xié)議，利益受損當(dāng)事方應(yīng)當(dāng)向交通運(yùn)輸部還是反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)尋求救濟(jì)？根據(jù)對新修訂的《國際海運(yùn)條例》的法律解釋，應(yīng)當(dāng)認(rèn)為現(xiàn)行航運(yùn)法律制度并未確立航運(yùn)協(xié)議的反壟斷豁免制度，要求航運(yùn)協(xié)議預(yù)先向交通運(yùn)輸部報(bào)備也并不賦予航運(yùn)協(xié)議豁免適用反壟斷法的權(quán)利。《國際海運(yùn)條例》第32條規(guī)定，如果經(jīng)營國際班輪運(yùn)輸業(yè)務(wù)的國際船舶運(yùn)輸經(jīng)營者之間訂立的涉及中國港口的班輪公會(huì)協(xié)議、運(yùn)營協(xié)議、運(yùn)價(jià)協(xié)議等，可能對公平競爭造成損害，或者經(jīng)營國際班輪運(yùn)輸業(yè)務(wù)的國際船舶運(yùn)輸經(jīng)營者通過協(xié)議產(chǎn)生的各類聯(lián)營體，其服務(wù)涉及中國港口某一航線的承運(yùn)份額，持續(xù)一年超過該航線總運(yùn)量的30%，并可能對公平競爭造成損害，國務(wù)院交通主管部門就可以應(yīng)利害關(guān)系人的請求或者自行決定實(shí)施調(diào)查。根據(jù)這一規(guī)定，即便航運(yùn)協(xié)議已經(jīng)預(yù)先在交通運(yùn)輸部備案，交通運(yùn)輸部和反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)仍然可以在航運(yùn)協(xié)議產(chǎn)生限制競爭效果時(shí)進(jìn)行調(diào)查、實(shí)施處罰。

然而，比較美國的航運(yùn)反托拉斯監(jiān)管實(shí)踐，我國的規(guī)定無疑架空了交通運(yùn)輸部要求航運(yùn)協(xié)議進(jìn)行備案的意義。美國航運(yùn)法將航運(yùn)協(xié)議在聯(lián)邦海事委員會(huì)的備案作為獲得反托拉斯法豁免的依據(jù)，但美國航運(yùn)法中明確禁止在航運(yùn)協(xié)議中使用某些反競爭條款，例如不得針對運(yùn)費(fèi)、附加費(fèi)、貨物分類、裝卸費(fèi)采用歧視性定價(jià)，不得使用延期折扣，不得不合理拒絕交易，航運(yùn)協(xié)議組織或班輪公會(huì)不得從事以排擠競爭對手為目的的掠奪性定價(jià)，不得劃分市場等。*United States The Ocean Shipping Reform Act of 1998, Section 10.美國通過航運(yùn)立法將可能嚴(yán)格限制競爭的協(xié)議予以禁止，由航運(yùn)主管機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)審核所報(bào)備的航運(yùn)協(xié)議是否存在限制競爭問題。然而我國航運(yùn)協(xié)議報(bào)備制度的規(guī)定卻與反壟斷豁免無關(guān)，甚至與航運(yùn)競爭監(jiān)管相協(xié)調(diào)的航運(yùn)壟斷協(xié)議反壟斷豁免體系也尚未建立。

筆者認(rèn)為，解決航運(yùn)壟斷協(xié)議競爭監(jiān)管權(quán)與產(chǎn)業(yè)監(jiān)管權(quán)的競合問題可以將明確航運(yùn)協(xié)議反壟斷豁免制度作為切入點(diǎn)。有必要在航運(yùn)立法中明確規(guī)定可以直接獲得反壟斷豁免的航運(yùn)協(xié)議類型，并且清楚規(guī)定反壟斷豁免的實(shí)體法要件與程序法要件，由交通運(yùn)輸部在航運(yùn)協(xié)議備案時(shí)進(jìn)行事前審查。對于不享有反壟斷豁免的航運(yùn)協(xié)議以及可豁免協(xié)議是否喪失豁免資格的問題，則采用事后規(guī)制路徑，主要由反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)其競爭監(jiān)管。

三、事前監(jiān)管與事后規(guī)制并軌的海運(yùn)競爭規(guī)制體系的構(gòu)建

除了現(xiàn)有運(yùn)價(jià)與協(xié)議報(bào)備制度外，我國很難找出可以與歐盟或美國相類比的系統(tǒng)性海運(yùn)競爭規(guī)制程序規(guī)則，因此在未來制定《航運(yùn)法》時(shí)面臨的不是海運(yùn)競爭規(guī)制程序規(guī)則如何修改完善的問題，而是如何建構(gòu)的問題。在海運(yùn)市場競爭規(guī)制程序規(guī)則的建構(gòu)上，筆者認(rèn)為遵循壟斷事后調(diào)查處罰程序同時(shí)借鑒美國以報(bào)備制度為主的壟斷事前控制，采用事前監(jiān)管與事后規(guī)制并軌[7]的海運(yùn)競爭規(guī)制程序制度是較為合適的制度建構(gòu)路徑選擇。

(一)以運(yùn)價(jià)和協(xié)議備案制度為核心的事前監(jiān)管程序制度

以運(yùn)價(jià)和協(xié)議備案制度為核心的事前監(jiān)管程序制度將主要圍繞如何規(guī)制享有個(gè)別反壟斷豁免的航運(yùn)協(xié)議進(jìn)行制度設(shè)計(jì)與建構(gòu)，包括豁免范圍、享有豁免的條件、報(bào)備程序、享有豁免的相關(guān)義務(wù)規(guī)定幾個(gè)方面。《反壟斷法》在協(xié)議壟斷規(guī)制制度上允許某些特殊協(xié)議獲得反壟斷法上的豁免，根據(jù)《反壟斷法》第15條第7項(xiàng)的規(guī)定，如果全國人大頒布的法律和國務(wù)院頒布的法規(guī)中規(guī)定了豁免制度，則這些協(xié)議就可以享有反壟斷法上的豁免。由于現(xiàn)有《國際海運(yùn)條例》中并不存在明確的航運(yùn)反壟斷豁免制度，未來我國在制定《航運(yùn)法》時(shí)應(yīng)當(dāng)對此予以明確，通過構(gòu)建類型化航運(yùn)壟斷協(xié)議規(guī)制體系[8]來協(xié)調(diào)產(chǎn)業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的報(bào)備審批權(quán)與反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的競爭監(jiān)管權(quán)。

1.界定航運(yùn)協(xié)議反壟斷豁免的適用范圍

航運(yùn)反壟斷豁免的適用范圍需要從豁免協(xié)議范圍、可以豁免的“海運(yùn)”范圍，以及可以豁免的壟斷類型三方面予以界定和明確。

首先，豁免的協(xié)議范圍是要指明何種國際航運(yùn)協(xié)議可以獲得反壟斷豁免，是僅指承運(yùn)人之間的班輪公會(huì)協(xié)議，還是也包括班輪公會(huì)與其他承運(yùn)人訂立的航運(yùn)穩(wěn)定化協(xié)議、運(yùn)價(jià)協(xié)商協(xié)議？是否包括不定期租船協(xié)議？對此，美國航運(yùn)法做了較為具體的規(guī)定，不但指明協(xié)議主體，也指明協(xié)議的一般性內(nèi)容?！?984年航運(yùn)法》第7條規(guī)定美國的反托拉斯法律制度不適用于承運(yùn)人公會(huì)協(xié)議、海運(yùn)承運(yùn)人之間協(xié)議、承運(yùn)人公會(huì)之間協(xié)議、船舶共享協(xié)議以及勞資談判方面協(xié)議等，也不適用于該法規(guī)定范圍內(nèi)的聯(lián)合行動(dòng)。該法所豁免的協(xié)議的具體類型包括：對費(fèi)率、貨運(yùn)空間協(xié)調(diào)或其他服務(wù)條件的討論、固定或管制；運(yùn)輸業(yè)務(wù)、收入、利潤或虧損的集中或分擔(dān)；港口分配或起航管制；對貨物運(yùn)輸量或所運(yùn)輸?shù)呢浳镄再|(zhì)的限制或管制；進(jìn)行排他性的(exclusive)、優(yōu)先性的(preferential)或合作性的(cooperative)工作安排；控制、管制或阻止國際海洋運(yùn)輸領(lǐng)域的競爭；討論并就任何涉及服務(wù)合同方面的事項(xiàng)達(dá)成一致。*United States Shipping Act of 1984, 46 USC 1706(a).我國可以參照美國“主體+內(nèi)容”模式的立法經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國航運(yùn)監(jiān)管的具體實(shí)踐與在《聯(lián)合國班輪公會(huì)行動(dòng)守則公約》下所承擔(dān)的國際經(jīng)貿(mào)義務(wù)，確立可以享有反壟斷豁免的航運(yùn)協(xié)議范圍。特別可以參照歐盟做法，對旨在促進(jìn)技術(shù)進(jìn)步、提升效率的航運(yùn)聯(lián)營給予特別豁免。[9]

其次，可以豁免的“海運(yùn)”的范圍是要指明豁免協(xié)議僅適用于海運(yùn)區(qū)段，還是也適用于多式聯(lián)運(yùn)，是否也包括多式聯(lián)運(yùn)中的內(nèi)陸運(yùn)輸區(qū)段問題。歐盟判例法中歷來嚴(yán)格解釋第4056/86號條例的航運(yùn)反壟斷整體豁免范圍，堅(jiān)持航運(yùn)反壟斷豁免僅適用于“海運(yùn)”區(qū)段。在遠(yuǎn)東班輪公會(huì)(Far Eastern Freight Conference, FEFC)案中，歐洲初審法院指出，第4056/86號條例的航運(yùn)反壟斷整體豁免范圍僅限于港至港的海運(yùn)區(qū)段，并不包括多式聯(lián)運(yùn)的內(nèi)陸運(yùn)輸區(qū)段。*Judgment of the Court of First Instance of 28 February 2002 in Case No. T-86/95-Compagnie Générale Maritime and Others v. Commission of the European Communities (FEFC), [2002] ECR II 1011, para. 241.在修改后的泛大西洋班輪公會(huì)(Trans-Atlantic Conference Agreement, TACA)案裁決中，歐盟委員會(huì)指出，貨物裝卸處理服務(wù)僅在服務(wù)與港至港海運(yùn)服務(wù)不可分離的部分才可以享有第4056/86號條例的航運(yùn)反壟斷整體豁免?？紤]到航運(yùn)業(yè)反壟斷豁免的授權(quán)往往基于產(chǎn)業(yè)特殊性考慮，因此我國也應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持限縮性、嚴(yán)格化的航運(yùn)反壟斷豁免解釋，不宜將其擴(kuò)大至多式聯(lián)運(yùn)的內(nèi)陸運(yùn)輸區(qū)段。

再次，可以豁免的壟斷類型范圍是要指明豁免是否僅適用于協(xié)議壟斷問題，還是對濫用市場支配地位行為以及航運(yùn)企業(yè)的兼并與收購等所有壟斷問題都適用豁免。澳大利亞就規(guī)定航運(yùn)反壟斷豁免制度適用于班輪企業(yè)之間的卡特爾協(xié)議、排他性銷售協(xié)議等，但卻并不適用于班輪公會(huì)或者航運(yùn)企業(yè)濫用市場支配地位性質(zhì)的壟斷行為。*Australia Competition and Consumer Act 2010, Section 44ZZRF, 44ZZRJ and 44ZZRK, Section 45, Section 47.歐盟在取消班輪公會(huì)反壟斷集體豁免之前也特別指出濫用市場支配地位的班輪公會(huì)行為不適用反壟斷豁免。*Council Regulation (EEC) No. 4056/86 of 22 December 1986 laying down detailed rules for the application of Articles 85 and 86 of the Treaty to maritime transport, OJ L 378, 31.12.1986, art. 8.從我國《反壟斷法》授權(quán)豁免的范疇來看，國際航運(yùn)經(jīng)營者或國際航運(yùn)組織濫用市場支配地位行為不應(yīng)被納入豁免類型范圍內(nèi)。航運(yùn)企業(yè)的兼并與收購而產(chǎn)生的反競爭性則可以適用豁免，可以在制定《航運(yùn)法》時(shí)細(xì)化《反壟斷法》第28條“經(jīng)營者能夠證明該集中對競爭產(chǎn)生的有利影響明顯大于不利影響，或者符合社會(huì)公共利益”的情況，重點(diǎn)對“航運(yùn)合營”這一航運(yùn)經(jīng)營者集中新趨勢的豁免予以界定。

2.明確航運(yùn)協(xié)議反壟斷豁免的實(shí)體與程序要件

各國航運(yùn)法律制度在賦予航運(yùn)協(xié)議反壟斷豁免的同時(shí)都會(huì)嚴(yán)格限定享有反壟斷豁免的條件。航運(yùn)協(xié)議享有反壟斷豁免的條件一般又可以分為實(shí)體性條件與程序性條件。在程序要件層面，要求運(yùn)價(jià)與航運(yùn)協(xié)議必須向當(dāng)事國航運(yùn)主管機(jī)構(gòu)進(jìn)行報(bào)備，幾乎是所有采用航運(yùn)反壟斷豁免制度的國家的共同做法。有的國家將協(xié)議報(bào)備并獲得海事主管機(jī)構(gòu)的批準(zhǔn)作為航運(yùn)協(xié)議壟斷性“合法化”的理由。[10]我國現(xiàn)有《國際海運(yùn)條例》中已經(jīng)規(guī)定了較為詳細(xì)的國際航運(yùn)運(yùn)價(jià)與協(xié)議備案制度，可以在未來制定《航運(yùn)法》時(shí)將有關(guān)制度納入航運(yùn)市場競爭規(guī)則部分，以保持航運(yùn)競爭報(bào)備與監(jiān)管執(zhí)法的連貫性與統(tǒng)一性。在實(shí)體要件層面，從比較法視域來看，各國往往存在不同規(guī)定。歐盟航運(yùn)法規(guī)定航運(yùn)聯(lián)營享有反壟斷豁免的實(shí)體前提是：航運(yùn)聯(lián)營應(yīng)符合歐盟競爭法壟斷協(xié)議的豁免要件，不得從事“核心限制競爭行為”，不得在相關(guān)市場上占有超過30%的市場份額，不得限制成員的協(xié)議退出自由。*Commission Regulation (EC) No. 906/2009 on the application of Article 81(3) of the Treaty to certain categories of agreements, decisions and concerted practices between liner shipping companies (consortia), OJ L 256/31, 29.9.2009.美國航運(yùn)法則要求航運(yùn)協(xié)議不得在承運(yùn)人、托運(yùn)人、出口商、進(jìn)口商或港口經(jīng)營者之間造成不適當(dāng)?shù)钠缫暬蛘卟还剑膊坏迷诿绹隹谏膛c其他外國競爭者之間造成不適當(dāng)?shù)钠缫暬蛘卟还?，亦不得對美國的貿(mào)易構(gòu)成損害，不得與公共利益相抵觸。[11]33我國航運(yùn)法的起草可以考慮綜合美國和歐盟實(shí)體條件，對航運(yùn)協(xié)議的反壟斷豁免予以嚴(yán)格限制，將市場份額、協(xié)議成員獨(dú)立行動(dòng)權(quán)、不得從事核心限制競爭行為、不與公共利益相違背等要素共同作為反壟斷豁免的實(shí)體要件。

(二)以調(diào)查和處罰為基礎(chǔ)的事后規(guī)制程序制度

以調(diào)查和處罰為基礎(chǔ)的事后規(guī)制程序制度可以借鑒美國航運(yùn)反托拉斯監(jiān)管采用聯(lián)邦海事委員會(huì)監(jiān)管與司法部調(diào)查相結(jié)合的做法，*雖然美國一直由聯(lián)邦海事委員會(huì)負(fù)責(zé)航運(yùn)運(yùn)價(jià)與協(xié)議的報(bào)備監(jiān)管，但是在最近美國對日本航運(yùn)企業(yè)操縱汽車商品海運(yùn)運(yùn)費(fèi)案中展開調(diào)查的是美國司法部而非聯(lián)邦海事委員會(huì)，這表明目前即使針對航運(yùn)企業(yè)的反托拉斯調(diào)查也是由一般性競爭監(jiān)管機(jī)構(gòu)而非海運(yùn)競爭監(jiān)管特別機(jī)構(gòu)主導(dǎo)的。在制定《航運(yùn)法》時(shí)主要針對報(bào)備機(jī)制以及交通運(yùn)輸部海運(yùn)競爭規(guī)制權(quán)進(jìn)行制度設(shè)計(jì)，以防止與反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)監(jiān)管權(quán)相沖突。該制度設(shè)計(jì)具體而言包括如下方面：

第一，航運(yùn)主管機(jī)構(gòu)對于航運(yùn)企業(yè)報(bào)備后信息披露義務(wù)的監(jiān)管。有關(guān)的信息披露主要指向海事主管機(jī)關(guān)報(bào)備并獲得豁免許可的航運(yùn)協(xié)議是否需要向公眾公開，如果公開，是應(yīng)當(dāng)要求將協(xié)議的全部內(nèi)容公開還是僅公開一部分內(nèi)容。筆者認(rèn)為，選擇與消費(fèi)者締約信息有關(guān)部分的內(nèi)容要求公開是較為合理的立法選擇，一則不會(huì)因公開信息而侵犯航運(yùn)經(jīng)營者的商業(yè)與技術(shù)秘密，二則可以使航運(yùn)協(xié)議中有關(guān)消費(fèi)者利益的內(nèi)容接受消費(fèi)者監(jiān)督，有利于海運(yùn)市場中作為運(yùn)輸服務(wù)消費(fèi)者的弱勢一方在權(quán)利受損時(shí)尋求行政或司法救濟(jì)。

第二，航運(yùn)主管機(jī)構(gòu)對于報(bào)備運(yùn)價(jià)與協(xié)議執(zhí)行情況的監(jiān)管。對于已獲得反壟斷個(gè)別豁免的協(xié)議是否按照豁免的實(shí)體和程序要件的要求嚴(yán)格執(zhí)行進(jìn)行監(jiān)督，是航運(yùn)主管機(jī)構(gòu)對航運(yùn)市場競爭秩序?qū)嵤┍O(jiān)管的重中之重。美國1961年航運(yùn)法修訂案就特別擴(kuò)大了聯(lián)邦海事委員會(huì)權(quán)限，由其負(fù)責(zé)監(jiān)督承運(yùn)人所報(bào)備的運(yùn)價(jià)的實(shí)施情況，不允許秘密費(fèi)率的存在以防止歧視。聯(lián)邦海事委員會(huì)還有權(quán)拒絕批準(zhǔn)那些它認(rèn)為不合理的過高或者過低以至于有可能對美國貿(mào)易構(gòu)成損害的運(yùn)費(fèi)率，也可以對它認(rèn)為在執(zhí)行中存在問題的協(xié)議進(jìn)行調(diào)查，決定是否取消其反托拉斯法豁免。[11]34我國可以參考美國航運(yùn)法的做法，將航運(yùn)協(xié)議與運(yùn)價(jià)是否按照報(bào)備的信息執(zhí)行、是否遵守反壟斷豁免的條件等監(jiān)管權(quán)交由航運(yùn)主管機(jī)構(gòu)。

第三，航運(yùn)主管機(jī)構(gòu)與反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)對航運(yùn)市場中涉嫌反競爭行為的調(diào)查與處罰。目前我國《國際海運(yùn)條例》規(guī)定了航運(yùn)主管機(jī)構(gòu)可以行使調(diào)查權(quán)的四種情況，包括損害公平競爭的國際航運(yùn)經(jīng)營者協(xié)議，或涉及我國港口航線上持續(xù)1年超過該航線總運(yùn)量30%并可能損害公平競爭的航運(yùn)聯(lián)營，或存在濫用優(yōu)勢地位、不合理低價(jià)提供服務(wù)、給予回扣三種行為之一，或可能損害國際海運(yùn)市場公平競爭的其他行為。*《國際海運(yùn)條例》第35條。而且《國際海運(yùn)條例》明確了交通運(yùn)輸部在涉嫌海運(yùn)反競爭行為調(diào)查上享有的是與反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)共同調(diào)查的“聯(lián)合調(diào)查權(quán)”。在實(shí)施處罰與法律責(zé)任問題上，《國際海運(yùn)條例》也體現(xiàn)了明顯的“放權(quán)”特征，僅規(guī)定未履行報(bào)備義務(wù)、無資格營業(yè)等行為的責(zé)任與處罰，而將海運(yùn)反競爭行為的法律責(zé)任與處罰交由其他“有關(guān)法律、行政法規(guī)”，*《國際海運(yùn)條例》第50條。將航運(yùn)經(jīng)營者的壟斷責(zé)任與違反報(bào)備義務(wù)的責(zé)任區(qū)分立法，分別適用《反壟斷法》與航運(yùn)競爭特別法。這種立法進(jìn)路在制定《航運(yùn)法》時(shí)值得遵從。

四、海運(yùn)競爭糾紛司法救濟(jì)機(jī)制的完善

(一)確立海事法院對航運(yùn)競爭糾紛的管轄權(quán)

享有海事糾紛專屬管轄權(quán)的海事法院是否對海運(yùn)競爭糾紛擁有管轄權(quán)，如果擁有管轄權(quán)又能否適用航運(yùn)特別法處理有關(guān)案件，是目前困擾我國司法實(shí)踐的現(xiàn)實(shí)問題。在既有案例中，海事法院以及負(fù)責(zé)海事審判的高院和最高法院相關(guān)審判庭往往通過將海運(yùn)競爭糾紛轉(zhuǎn)化為海事侵權(quán)或海上貨物運(yùn)輸合同糾紛納入司法程序，而盡力避免觸及航運(yùn)競爭規(guī)制問題。這樣一則可以避免海運(yùn)競爭糾紛司法管轄權(quán)依據(jù)不足而導(dǎo)致的越權(quán)，二則能夠避免海運(yùn)競爭規(guī)制法律適用不明確帶來的尷尬。然而海事法院因管轄依據(jù)不足與法律適用不明而回避海運(yùn)競爭糾紛解決，一般法院因海運(yùn)競爭規(guī)制專業(yè)性而不愿乃至不敢解決海運(yùn)競爭糾紛，將給我國海運(yùn)競爭規(guī)制的司法實(shí)踐帶來隱患，在弱化海運(yùn)競爭司法規(guī)制機(jī)制的同時(shí)也使當(dāng)事人喪失通過司法機(jī)制尋求法律救濟(jì)的機(jī)會(huì)。為解決上述問題，筆者認(rèn)為賦予海事法院對海運(yùn)競爭糾紛的司法管轄權(quán)，修正現(xiàn)有《國際海運(yùn)條例》并在未來制定《航運(yùn)法》時(shí)參照歐盟海運(yùn)競爭規(guī)制指南做法，制定系統(tǒng)性的在航運(yùn)市場適用競爭規(guī)則的操作性細(xì)則，不但可以有效利用海事訴訟特別程序來保障海運(yùn)市場競爭秩序，為利益受損方提供有效司法救濟(jì)，亦符合最高法院已有司法判例的實(shí)踐做法。

賦予海事法院對海運(yùn)競爭糾紛司法管轄權(quán)的理論依據(jù)在于對海商事習(xí)慣法的尊重以及“效率最大化”海事訴訟特別程序在處理競爭糾紛時(shí)的作用。首先，海事法律規(guī)范源自商人習(xí)慣，從事國際海運(yùn)的商人在實(shí)踐中形成了共同認(rèn)可并遵守的、統(tǒng)一規(guī)范國際海運(yùn)活動(dòng)的諸多習(xí)慣和規(guī)則，這套以商人習(xí)慣匯編為基礎(chǔ)的“海商自體法”(lex maritima)[12]至今亦是海商法的核心。海運(yùn)競爭規(guī)制規(guī)范之伊始即是對航運(yùn)習(xí)慣的成文化，例如《聯(lián)合國班輪公會(huì)行動(dòng)守則公約》與其說是要求政府管制航運(yùn)業(yè)，不如說是將班輪公會(huì)行為通過國際立法合理化。又如，有學(xué)者指出，航運(yùn)業(yè)反壟斷豁免是一種國際立法慣例，這種立法慣例源自對于以大型班輪公會(huì)為代表的國際航運(yùn)組織長期行為的認(rèn)可與容忍。[13]雖然目前國際社會(huì)海運(yùn)競爭法律正處于變革中，但取消整體豁免不等于拋棄海運(yùn)競爭規(guī)制調(diào)查處罰長期積累下來的一系列程序傳統(tǒng)，而且解決海運(yùn)競爭糾紛對于傳統(tǒng)航運(yùn)習(xí)慣的倚賴也使一般法院很難進(jìn)行專業(yè)性調(diào)查與審理。其次，從“效率最大化”海事訴訟特別程序在處理競爭糾紛時(shí)的作用視角來看，如果將海運(yùn)競爭糾紛管轄權(quán)收歸一般法院，將喪失通過扣船等海事法院專有的海事訴訟特別程序解決海運(yùn)競爭糾紛的好處與便利。而通過扣船尋求臨時(shí)性保護(hù)措施卻正是因反競爭行為利益受損的當(dāng)事方最有效的法律救濟(jì)手段。再者，從因反競爭行為利益受損的當(dāng)事方出發(fā)還需要考慮的是，既有案例表明海運(yùn)競爭糾紛往往與海事侵權(quán)、海商合同糾紛雜糅在一起很難找出涇渭分明的界限，如果當(dāng)事人需要以競爭糾紛為案由訴至一般法院，再以侵權(quán)或合同糾紛為案由訴至海事法院，不但給當(dāng)事人增加訴累，也可能因同一案件的重復(fù)受理導(dǎo)致矛盾判決而減損司法權(quán)威。因此，賦予海事法院對海運(yùn)競爭糾紛的司法管轄權(quán)不但契合海運(yùn)糾紛司法解決專業(yè)化的需要，亦有利于減少當(dāng)事人訴累以及維護(hù)司法權(quán)威。

(二)將與反壟斷法相協(xié)調(diào)的航運(yùn)特別法作為審理海運(yùn)反競爭糾紛的法律依據(jù)

對于海運(yùn)競爭糾紛的法律適用問題，雖然當(dāng)事人在訴訟請求中援引《國際海運(yùn)條例》作為法律依據(jù)，然而海事法院在判決時(shí)往往回避提及《國際海運(yùn)條例》，也很少將其作為判決結(jié)果的法律依據(jù)。但隨著近年高院以及最高法院開始直接適用《國際海運(yùn)條例》，未來預(yù)計(jì)直接援引航運(yùn)特別法作為處理航運(yùn)市場的競爭糾紛問題將成為趨勢。在瀛海與馬士基海上貨運(yùn)代理經(jīng)營權(quán)損害賠償糾紛案件中，二審福建高院認(rèn)為：“馬士基公司向社會(huì)公眾發(fā)出的船期公告屬于要約邀請，社會(huì)公眾只要有希望與其訂約的意思表示，馬士基公司無正當(dāng)理由不應(yīng)拒絕。馬士基公司明確表明其不與瀛海公司發(fā)生業(yè)務(wù)關(guān)系，違反了公共承運(yùn)人的強(qiáng)制締約義務(wù)，同時(shí)違反了《中華人民共和國國際海運(yùn)條例》第27條關(guān)于班輪公司不得濫用優(yōu)勢地位以限制性條件給交易對方造成損害的規(guī)定?！痹谠摪讣賹徶?，最高法院依據(jù)《國際海運(yùn)條例》，認(rèn)為本案沒有證據(jù)表明馬士基公司拒絕交易含有要求瀛海公司接受其過高限制條件的目的，故不足以認(rèn)定馬士基公司拒絕與瀛海公司交易構(gòu)成濫用優(yōu)勢地位以歧視性價(jià)格或者其他限制性條件給交易對方造成損害的行為。*參見最高人民法院(2010)民提字第213號，馬士基(中國)航運(yùn)有限公司、馬士基(中國)航運(yùn)有限公司廈門分公司、廈門瀛海實(shí)業(yè)發(fā)展有限公司國際海上貨運(yùn)代理經(jīng)營權(quán)損害賠償糾紛再審民事判決書。隨著航運(yùn)特別法在海運(yùn)競爭糾紛中越來越多地被直接作為法律依據(jù)加以援引，應(yīng)當(dāng)考慮修正現(xiàn)有《國際海運(yùn)條例》，彌合航運(yùn)特別法與反壟斷法在競爭規(guī)制上存在的不一致之處，[14]并在未來制定《航運(yùn)法》時(shí)參照歐盟海運(yùn)競爭規(guī)制指南細(xì)化反壟斷法在航運(yùn)市場競爭問題上的具體應(yīng)用，使之成為海事法院以及負(fù)責(zé)海事審判的高院和最高法院可以援引的更為具體的法律依據(jù)。

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2017-04-22

國家社會(huì)科學(xué)基金青年項(xiàng)目(15CFX065)；中國法學(xué)會(huì)部級課題(CLS(2015)D094)；華東政法大學(xué)校級課題(16HZK003)

王秋雯(1983-)，女，博士，助理研究員；E-mail:wqw118613@gmail.com

1671-7031(2017)04-0001-07

DF961.9

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